來源：道PPP
作者簡(jiǎn)介：王守清，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授/博導(dǎo)、清華大學(xué)PPP研究中心首席專家
財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）非常有意義，對(duì)推廣規(guī)范的PPP必將起到非常重要的作用，其必要性和意義至少可以從以下幾個(gè)方面去理解。
1.從PPP項(xiàng)目的目的看，PPP項(xiàng)目是企業(yè)替代政府去向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，必須保護(hù)公眾利益，包括滿足質(zhì)量、服務(wù)和價(jià)格等的要求，而且，與政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，應(yīng)實(shí)現(xiàn)物有所值。因此，信息公開非常重要，讓公眾知情和參與監(jiān)管，避免項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)不達(dá)標(biāo)，或投資者獲得暴利，以及由以上兩點(diǎn)引發(fā)的大規(guī)模公眾反對(duì)（據(jù)筆者團(tuán)隊(duì)的調(diào)研，我國九十年代以來發(fā)生政企再談判的38個(gè)PPP項(xiàng)目中，15.8%的項(xiàng)目是由于大規(guī)模公眾反對(duì)引起的）。
2.從PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)看，PPP項(xiàng)目投資較大、政企合作期較長、流程和合同較復(fù)雜、交易成本較高，雖有助于減輕政府資金壓力和加強(qiáng)債務(wù)透明化，但由于一些地方政府更考慮融資作用，不考慮物有所值，個(gè)別咨詢和律師也存在不專業(yè)不盡職等問題，不能客觀中立地提供專業(yè)意見（例如，市場(chǎng)長期需求預(yù)測(cè)本來就很難，但不盡職調(diào)查甚至為了項(xiàng)目可行而人為高估，或合同設(shè)計(jì)不合理不公平等），而是順應(yīng)政府只想上項(xiàng)目使物有所值和財(cái)政承受力評(píng)估走過場(chǎng)，可能造成效率不高、矛盾后移、政府或有債務(wù)高、寅吃卯糧、代際不公平、甚至違約等，因此，公開信息有利于促進(jìn)各方規(guī)范地“真做PPP”和“做真的PPP”，有利于監(jiān)管政府（特別是或有債務(wù)和信用）、企業(yè)（如高效提供達(dá)標(biāo)公共產(chǎn)品與服務(wù)）、咨詢和律師（如提供專業(yè)盡職的服務(wù)），實(shí)現(xiàn)物有所值和可持續(xù)發(fā)展。
3.從PPP項(xiàng)目的合同看，PPP項(xiàng)目合同期較長，由于外部環(huán)境的不確定性、信息的不完整和不對(duì)稱、人的有限理性，即便合同中設(shè)定了上下限和動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)等機(jī)制，仍然無法覆蓋未來所有的或然情況(contingency)及采取相應(yīng)的合理對(duì)策，屬于典型的不完全契約（2016年諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者哈特的理論）。一方面，在大多數(shù)國家特別是法制化和/或民主化程度不高的國家，企業(yè)與政府在契約關(guān)系中地位不對(duì)等，面對(duì)不確定性和政府的強(qiáng)勢(shì)甚至違約，企業(yè)無法保障未來的權(quán)益，只能借助信息不對(duì)稱追求短期利益，甚至利用PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的公共性、專用性和壟斷性“敲竹杠”；另一方面，PPP將公共項(xiàng)目的部分控制權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，但終極責(zé)任仍然是政府的，一旦公共產(chǎn)品和服務(wù)提供出現(xiàn)問題，甚至合同提前終止，企業(yè)和公眾利益受損，政府也將為此付出巨大政治和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。因此，政企之間長期友好的合作，對(duì)未預(yù)測(cè)到及合同中未盡事宜的友好協(xié)商公平解決，也需要信息公開。
4.從PPP項(xiàng)目的干系人看，PPP項(xiàng)目參與方眾多，成功的標(biāo)準(zhǔn)是“共贏”，即公眾滿意（享用了公共產(chǎn)品和服務(wù)）、政府獲得好評(píng)、投資者得到合理回報(bào)、銀行收回貸款本金和利息。其中，公眾作為用戶和重要干系人，卻不在PPP項(xiàng)目的合同關(guān)系中，如果缺乏事先了解信息、參與決策和監(jiān)管等機(jī)制保障自身利益，若項(xiàng)目可能或已經(jīng)損害公眾利益，就有可能遭到大規(guī)模的公眾反對(duì)，造成社會(huì)不和諧甚至動(dòng)蕩。因此，政企雙方及其咨詢和律師更應(yīng)保證公正、公平、公開，保證交易合規(guī)合法，不僅要考慮當(dāng)事人利益，還應(yīng)考慮公眾利益，以利于“共贏”。而且，PPP項(xiàng)目通常是較大規(guī)模的公共項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)和自然環(huán)境影響深遠(yuǎn)，需要通過法律與合同來約束政企雙方的行為，但僅有這些約束是不夠的，因?yàn)槿绻賳T短視、腐敗，企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任感，咨詢和律師不專業(yè)或有意無意的不中立不公平，PPP就有可能成為政府推卸提供公共產(chǎn)品和服務(wù)責(zé)任的借口，咨詢、律師和投資者攫取短期利益的工具，這將損害公眾利益，反過來又將損害政府的公信力、企業(yè)的投資收益、咨詢和律師的聲譽(yù)和未來業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，進(jìn)入惡性循環(huán)。為了避免這些不利情況，讓各方理性、謹(jǐn)慎、有擔(dān)當(dāng)和可被問責(zé)，需要信息公開，以利于有效監(jiān)督和約束各方，因此，可以說：信息公開是PPP項(xiàng)目共贏和可持續(xù)的基礎(chǔ)。也正是因?yàn)檫@些原因，絕大多數(shù)國際咨詢團(tuán)體如PMI（項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)）、FIDIC（世界咨詢工程師協(xié)會(huì)）和CIOB（皇家特許建造師協(xié)會(huì)）等對(duì)咨詢師的職業(yè)倫理要求中都有“向干系人充分披露實(shí)際/潛在的利益沖突”、“提供平等的信息獲取渠道和同等的機(jī)會(huì)”和“決策過程公開透明”等信息公開的要求。
5.從PPP的知識(shí)管理看，PPP涉及的知識(shí)面極廣，非任何單一學(xué)科可覆蓋，而且理論前沿性和實(shí)務(wù)操作性極強(qiáng)，需要具備復(fù)合型知識(shí)的復(fù)合型人才，還需要理論密切結(jié)合實(shí)踐，故知識(shí)管理非常重要，如數(shù)據(jù)的積累（特別有利于財(cái)務(wù)測(cè)算和物有所值定量評(píng)估等）、經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)（如各種文件和合同文本等，供其它地方其它項(xiàng)目其他人借鑒）、教訓(xùn)的反思（避免不同地方不同人在不同項(xiàng)目上重復(fù)犯他人已經(jīng)犯過的錯(cuò)誤）等知識(shí)傳遞非常重要，以提高各參與方特別是政府與企業(yè)的能力，縮短流程，完善文件與合同，降低交易成本，提高效率等，這些都迫切需要信息公開。
筆者參與了《辦法》制訂研討，這次又認(rèn)真通讀了全文，雖然覺得還有可完善之處（如加強(qiáng)與相關(guān)部委的合作），但認(rèn)為《辦法》在以下幾方面較有亮點(diǎn)，很有利于實(shí)現(xiàn)前述信息公開的意義。
1.《辦法》所依據(jù)的法律法規(guī)政策明確，在開篇就給出了所依據(jù)的三個(gè)重要法律和規(guī)章。
2.《辦法》覆蓋了PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行及移交的全過程，并以分階段的方式詳細(xì)給出了應(yīng)該公開的信息，有利于實(shí)操。特別是下列不同階段要求公開的信息，有一定突破，很有意義：
a) 項(xiàng)目識(shí)別階段：實(shí)施方案概要、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告，特別是“項(xiàng)目各年度財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及累計(jì)支出責(zé)任總額，本級(jí)政府本年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目各年度財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額總和及其占各年度一般公共預(yù)算支出比例情況”等（有利于實(shí)施方案和“兩評(píng)”報(bào)告的嚴(yán)謹(jǐn)而非走形式、約束政府和咨詢，對(duì)投資者和金融機(jī)構(gòu)了解政府財(cái)務(wù)支付和補(bǔ)貼能力非常有益）。
b) 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段：政府方授權(quán)文件、經(jīng)審核通過的項(xiàng)目實(shí)施方案及批復(fù)等（有利于規(guī)范流程、增強(qiáng)投資者和金融機(jī)構(gòu)信心）。
c) 項(xiàng)目采購階段：資格預(yù)審申請(qǐng)文件、合同草案、評(píng)審專家、評(píng)審細(xì)則、主要產(chǎn)出說明及績效指標(biāo)、回報(bào)機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制等核心條款等（有利于知識(shí)管理、公眾知情，約束政府、企業(yè)和專家）。
d) 項(xiàng)目執(zhí)行階段：股東認(rèn)繳資本金及資本金實(shí)繳到位情況、融資結(jié)構(gòu)及融資交割情況、績效監(jiān)測(cè)報(bào)告、定價(jià)調(diào)價(jià)情況、財(cái)務(wù)報(bào)告、成本監(jiān)審、合同變更、重大違約及履約擔(dān)保提取情況、對(duì)公眾投訴的處理情況、政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和決算、爭(zhēng)議解決等（有利于避免投資者投機(jī)和政府支付違約、有利于各方包括第三方和公眾參與監(jiān)管）。
e) 移交階段：移交達(dá)標(biāo)檢測(cè)結(jié)果和后評(píng)價(jià)報(bào)告等（有利于資產(chǎn)保值和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)）。
3.《辦法》明確了地方各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目信息公開工作；還明確了信息公開平臺(tái)是財(cái)政部的“PPP綜合信息平臺(tái)”及網(wǎng)址，有利于財(cái)政部主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目的信息共享和集成，也有利于保證各方獲取信息的統(tǒng)一渠道。
4.《辦法》明確了信息公開方式包括即時(shí)公開和適時(shí)公開，并給了相應(yīng)的程序和具體時(shí)限要求等，并以表格的形式詳細(xì)給出了公開的內(nèi)容、方式、時(shí)點(diǎn)和信息提供方，還特別說明了“期限屆滿后未選擇公開的信息將轉(zhuǎn)為自動(dòng)公開”以及相應(yīng)的監(jiān)督管理措施，有利于實(shí)際操作，也有利于保證信息公開的及時(shí)性；還明確了“涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)”等信息的例外處理方法，避免有關(guān)方以各種借口阻擾信息公開或隨意公開。
總之，《辦法》的印發(fā)，是我國PPP實(shí)踐中的一個(gè)重要里程碑，對(duì)我國PPP項(xiàng)目的規(guī)范、共贏和可持續(xù)發(fā)展將起到非常重要的作用。
