來(lái)源：道PPP
作者簡(jiǎn)介：李競(jìng)一上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司 董事副總經(jīng)理
本輪PPP模式的推廣和應(yīng)用經(jīng)歷了2014年P(guān)PP主線政策出臺(tái)、2015年和2016年大量PPP項(xiàng)目被發(fā)起和簽約落地，在制度環(huán)境和實(shí)踐操作層面均實(shí)現(xiàn)了連續(xù)、跨越式發(fā)展。截至2016年11月30日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中已收錄10828個(gè)項(xiàng)目，涉及投資/資產(chǎn)總額達(dá)到12.95萬(wàn)億元，堪稱(chēng)前所未有的“PPP盛宴”。
但是，隨著PPP市場(chǎng)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中存在的一些問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，市場(chǎng)上開(kāi)始出現(xiàn)“盛極而衰”的擔(dān)憂，筆者也經(jīng)常被問(wèn)到諸如“PPP熱潮還能持續(xù)多久”這樣的問(wèn)題。發(fā)問(wèn)者來(lái)自各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)，來(lái)自包括施工企業(yè)、運(yùn)營(yíng)商和金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類(lèi)社會(huì)資本，來(lái)自從事PPP咨詢業(yè)務(wù)的同行和同事。當(dāng)PPP業(yè)內(nèi)最主要的三類(lèi)參與主體同時(shí)產(chǎn)生對(duì)PPP可持續(xù)性的擔(dān)憂時(shí)，說(shuō)明PPP項(xiàng)目數(shù)量“高地”下可能存在被迷霧遮住的質(zhì)量“低谷”。
財(cái)政部在猴年的尾巴尖兒發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號(hào)）就是消除迷霧的一把利器。信息公開(kāi)范圍覆蓋PPP項(xiàng)目的全生命周期，從信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式、時(shí)間要求等方面做出了詳盡性與可行性兼顧的規(guī)定，這在PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的全面性上是最大尺度的一次突破。
信息公開(kāi)管理辦法的發(fā)布是此前財(cái)政部一系列前置動(dòng)作完成后水到渠成的產(chǎn)物：以財(cái)政預(yù)算安排為抓手（財(cái)金[2015]166號(hào)），將PPP項(xiàng)目歸集至綜合信息平臺(tái)統(tǒng)一管理；經(jīng)過(guò)一年多的穩(wěn)定運(yùn)行，基本實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門(mén)使用綜合信息平臺(tái)的常態(tài)化，發(fā)揮了基本的信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和項(xiàng)目管理等功能；對(duì)納入綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目開(kāi)展信息公開(kāi)規(guī)范化管理，通過(guò)技術(shù)手段保證信息能夠切實(shí)公開(kāi)，解決了財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)、財(cái)金[2016]90號(hào)、財(cái)金[2016]92號(hào)等文件中關(guān)于信息公開(kāi)的規(guī)定缺少約束手段的問(wèn)題。
未來(lái)，依托綜合信息平臺(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目信息的即時(shí)公開(kāi)和適時(shí)公開(kāi)，可以從以下幾方面為PPP市場(chǎng)的健康發(fā)展提供保障：
首先，讓各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的關(guān)鍵行為處于透明狀態(tài)下，有利于強(qiáng)化對(duì)政府方依法依規(guī)的約束，相當(dāng)程度上避免短期機(jī)會(huì)主義行為（如為追求任期內(nèi)政績(jī)而大干快上，每年推出的PPP項(xiàng)目少則十多個(gè)，多則數(shù)十個(gè)甚至上百個(gè)）、形式主義（如物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證流于形式）、主觀不履約（無(wú)履約意愿導(dǎo)致政府方違約，如對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性或替代性服務(wù)的限制不利導(dǎo)致的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)）或客觀履約不能（無(wú)履約能力導(dǎo)致政府方違約，如財(cái)政支出責(zé)任超過(guò)10%紅線無(wú)法列入預(yù)算導(dǎo)致的支付風(fēng)險(xiǎn)）。政府方為了規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施階段的決策風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)PPP原理、知識(shí)、政策、案例等的學(xué)習(xí)和PPP項(xiàng)目監(jiān)管者能力的培養(yǎng)，聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，遏制“拍腦袋決策”和具有“民不舉官不究”特征的違法違規(guī)行為（如違反法律法規(guī)和采購(gòu)程序規(guī)定，區(qū)別對(duì)待潛在社會(huì)資本，或利用強(qiáng)勢(shì)地位要求社會(huì)資本額外做出讓步等）。
其次，使社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段（建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期）的履約行為始終曝光在行政監(jiān)管、履約管理和公眾監(jiān)督的環(huán)境下，弱化社會(huì)資本方相對(duì)政府方而言的管理能力和信息不對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)，不給諸如惡性競(jìng)爭(zhēng)（如惡意低價(jià)）、過(guò)度談判（如確認(rèn)談判范圍超出采購(gòu)文件規(guī)定的范圍，或合同簽署后很快便要求啟動(dòng)涉及核心條款的修約談判）、違法變更中選社會(huì)資本（如新加入聯(lián)合體或替換聯(lián)合體內(nèi)原有的社會(huì)資本）、不符合合同約定條件的退出（如受讓人資格不滿足約定條件，或股權(quán)鎖定期未滿、超過(guò)鎖定比例要求等等）等行為留下生存的空間。
再次，確保第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)恪守專(zhuān)業(yè)盡職的職業(yè)準(zhǔn)則，按PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)提供的咨詢服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定和排名，通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和標(biāo)準(zhǔn)制定，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前文本抄襲泛濫、“低價(jià)低質(zhì)”競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的“劣幣驅(qū)逐良幣”市場(chǎng)狀態(tài)，將不具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)能力的咨詢機(jī)構(gòu)清出市場(chǎng)。同時(shí)，信息公開(kāi)還會(huì)促進(jìn)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提高其對(duì)自身咨詢成果文件的質(zhì)量控制和合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)審核的要求，以及整個(gè)咨詢行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)共享，為PPP咨詢市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量的提高帶來(lái)驅(qū)動(dòng)力。需要指出的是，信息公開(kāi)對(duì)于第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)而言也是一把“雙刃劍”，由于相關(guān)制度和措施的缺位，目前我國(guó)對(duì)PPP專(zhuān)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)品生產(chǎn)的智力投入缺乏尊重，相關(guān)權(quán)益的保護(hù)機(jī)制也并不完善，一定程度上抑制了專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)投入創(chuàng)新和深入研究的積極性，也給“復(fù)制粘貼派”創(chuàng)造了破壞市場(chǎng)生態(tài)的機(jī)會(huì)。
最后，為其他市場(chǎng)參與主體參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。如為公共服務(wù)的使用者提供參與PPP項(xiàng)目監(jiān)督的渠道和依據(jù)，有利于激發(fā)監(jiān)督動(dòng)力和保障監(jiān)督效果，尤其在使用者付費(fèi)項(xiàng)目的調(diào)價(jià)環(huán)節(jié)以及按績(jī)效付費(fèi)項(xiàng)目的支付環(huán)節(jié)；在物有所值定量評(píng)價(jià)、PPP項(xiàng)目評(píng)級(jí)及增信、PPP項(xiàng)目非標(biāo)資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化等方面，提供樣本，收集、統(tǒng)計(jì)和分析這些工作所需數(shù)據(jù)或資料；在項(xiàng)目融資過(guò)程中，有助于金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)地進(jìn)行更加科學(xué)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，有利于增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的可融資性和流動(dòng)性，和市場(chǎng)化淘汰劣質(zhì)項(xiàng)目。
基于上述幾方面最為顯著的好處，作為關(guān)心“PPP這碗飯能吃多久”勝過(guò)“PPP這碗飯眼前能吃多撐”的直接利益相關(guān)者和長(zhǎng)期PPP一線從業(yè)者，我們呼吁PPP市場(chǎng)各參與主體勇于“革自己的命”，積極支持PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)工作，通過(guò)制度化的信息公開(kāi)打開(kāi)PPP項(xiàng)目操作的“黑箱”，提高PPP項(xiàng)目全生命周期的透明度，有效監(jiān)督項(xiàng)目各參與方的行為規(guī)范，為快速生長(zhǎng)的PPP市場(chǎng)進(jìn)入持續(xù)穩(wěn)定的成熟階段保駕護(hù)航，讓“PPP盛宴”成為不散的筵席。
