來源：道PPP
作者簡介：肖光睿 亞洲開發(fā)銀行 高級PPP官員
雞年新春臨近，聽聞《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》正式發(fā)布，作為PPP項(xiàng)目信息公開一直以來堅(jiān)定的支持者，倍感鼓舞。PPP模式在中國快速發(fā)展，同時(shí)也伴隨著各種問題，在相關(guān)的法律法規(guī)體系完全建立及有效實(shí)施尚需時(shí)日的當(dāng)下，推動PPP項(xiàng)目的信息公開很大程度上能夠立竿見影，使假丑偽劣在陽光下現(xiàn)形，有效遏制不規(guī)范行為，提升PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。
PPP項(xiàng)目多涉及公共預(yù)算支出，花的是納稅人的錢，關(guān)系社會大眾的利益，公眾對項(xiàng)目的知情權(quán)理當(dāng)?shù)玫奖ＷC。同時(shí)，項(xiàng)目在識別和準(zhǔn)備階段相關(guān)信息的充分及時(shí)披露，比如，項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告和兩個(gè)評價(jià)報(bào)告，以及政府對項(xiàng)目的承諾和授權(quán)文件等信息，不僅將大大增加社會資本參與的熱情和提高項(xiàng)目準(zhǔn)備質(zhì)量，也使得拉長版BT、固定收益回報(bào)和明股實(shí)債等偽PPP無處遁形。另外，采購過程透明，也是遏制腐敗、利益輸送和采購走過場等最有效的手段。此外最重要的是，信息公開使得項(xiàng)目全生命周期的每一個(gè)環(huán)節(jié)有可能受到審視，倒逼項(xiàng)目設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備、采購和執(zhí)行全過程的質(zhì)量提升。當(dāng)下討論得熱火朝天的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，其中一個(gè)積極意義也是因?yàn)橘Y本市場從資信評級、盡職調(diào)查、法律意見、掛牌審核到基金協(xié)會備案等系列流程對PPP項(xiàng)目信息公開和審查的強(qiáng)制要求，促進(jìn)PPP項(xiàng)目操作過程的規(guī)范和交易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
亞洲開發(fā)銀行、世界銀行等國際金融組織的貸款項(xiàng)目，對項(xiàng)目采購過程的信息公開有明確和詳細(xì)的要求，相關(guān)文件均在其網(wǎng)站上和指定的成員國采購網(wǎng)站上向所有人開放。在多邊開發(fā)銀行政府項(xiàng)目采購和PPP交易指引中（PROCUREMENT & PPP TRANSACTIONSGUIDANCE FOR MDB PUBLIC SECTOR ENGAGEMENTS），“透明性(transparent)”是最重要的基本原則之一。以亞洲開發(fā)銀行為例，項(xiàng)目在評估階段就已經(jīng)有相關(guān)信息在官網(wǎng)發(fā)布，便于感興趣的機(jī)構(gòu)及早跟進(jìn)。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，其項(xiàng)目協(xié)議、貸款協(xié)議、項(xiàng)目操作手冊和行長建議書等項(xiàng)目關(guān)鍵文件全部在亞行官網(wǎng)公開。每個(gè)項(xiàng)目在一開始要對項(xiàng)目執(zhí)行期未來18個(gè)月的采購內(nèi)容制定采購計(jì)劃，該計(jì)劃在亞行的網(wǎng)站上公布并隨項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展不定時(shí)更新。所有采購相關(guān)文件以及環(huán)境影響評價(jià)、土地征遷、移民安置和少數(shù)民族發(fā)展等相關(guān)項(xiàng)目信息均在官網(wǎng)發(fā)布。項(xiàng)目執(zhí)行過程中，每一個(gè)項(xiàng)目履約過程中的進(jìn)度報(bào)告、績效報(bào)告和獨(dú)立第三方的外部監(jiān)測報(bào)告以及最終的項(xiàng)目完工報(bào)告均在亞行官網(wǎng)披露。上述所有文件亞行的官網(wǎng)可查詢，并提供免費(fèi)下載。
各個(gè)國家對PPP項(xiàng)目信息公開的內(nèi)容和程度要求不盡相同，在各自的法律框架下，結(jié)合PPP的發(fā)展需要，做出相應(yīng)的規(guī)定。在有自由信息法案（Freedom ofInformation Act）的國家，往往對涉及公眾利益的信息披露有明確的規(guī)定，對于沒有相關(guān)信息公開法律的國家或者其相關(guān)法律并未對PPP項(xiàng)目中的信息公開做出具體要求的，通常在PPP相關(guān)立法和政策中做出規(guī)定和指導(dǎo)。
如PPP應(yīng)用相對成熟的英國，一直對PPP項(xiàng)目信息公開有嚴(yán)格的要求，并且在修訂后實(shí)施的第二代PFI（Private Financing Initiative），即PF2中，做了進(jìn)一步的強(qiáng)化。以下的幾類PPP項(xiàng)目信息，按要求必須公開：
進(jìn)入準(zhǔn)備庫的項(xiàng)目信息
合同全文但不包括敏感信息
政府參股項(xiàng)目的全部財(cái)務(wù)信息
實(shí)際和預(yù)測的股權(quán)回報(bào)信息
項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)記錄
通過對PPP制度體系相對成熟和PPP項(xiàng)目數(shù)量較多的英國、南非、印度、巴西、澳大利亞、加拿大等國或其有立法權(quán)的地方政府PPP項(xiàng)目信息公開相關(guān)法規(guī)的梳理，對相關(guān)的國際經(jīng)驗(yàn)歸納如下：
（一）信息公開的方式：
通常分為主動公開（proactive disclosure）和申請公開（reactivedisclosure）。主動公開指政府相關(guān)部門或者PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通過指定的、公眾可及的途徑公開相關(guān)信息；而申請公開指政府相關(guān)部門或者PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在接到相關(guān)信息查詢要求后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通過指定的途徑公開相關(guān)信息。
（二）信息公開的內(nèi)容：
盡管各國對PPP項(xiàng)目信息公開的要求細(xì)節(jié)不盡相同，但總結(jié)下來大致集中在五個(gè)方面：
1． PPP方案論證相關(guān)文件：澳大利亞的新南威爾士州和維多利亞州均要求公布物有所值評價(jià)的詳細(xì)方法和相關(guān)信息，并分別對公共部門基準(zhǔn)值PSC相關(guān)信息發(fā)布有非常細(xì)致的規(guī)定；巴西的巴伊亞州和米納斯吉拉斯州要求在不影響采購公平和有害政府部門談判地位的前提下公布PPP項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告和采用PPP方式的論證報(bào)告；加拿大的不列顛哥倫比亞省要求物有所值評估作為項(xiàng)目文件的一部分同時(shí)發(fā)布，包括物有所值評價(jià)方法和最終合同里的物有所值評估結(jié)果；南非對PPP項(xiàng)目論證的相關(guān)內(nèi)容不要求主動公開，但規(guī)定可以申請公開。
2． PPP合同及采購相關(guān)信息：這里的合同包括雙方簽署的正式合同也包括項(xiàng)目執(zhí)行過程中所有合同變更內(nèi)容，有些國家會要求一個(gè)僅含核心條款的一個(gè)簡潔版合同摘要。巴西聯(lián)邦政府以及巴伊亞州和米納斯吉拉斯州、智利和秘魯?shù)纫驪PP合同全文主動公開；印度各行業(yè)部門管理尺度不一，部分行業(yè)比如交通行業(yè)要求合同全文主動公開；澳大利亞的新南威爾士州和維多利亞州要求所有項(xiàng)目公開含核心條款的簡潔版合同摘要，對總金額超過一定數(shù)量的項(xiàng)目對敏感內(nèi)容處理后要求公開合同全文；加拿大的不列顛哥倫比亞省、英國等也要求對敏感內(nèi)容進(jìn)行處理后公開合同全文；南非對合同內(nèi)容不要求主動公開，但規(guī)定可申請公開。此外，絕大部分國家和地區(qū)均對采購前后的信息公開做出了明確的規(guī)定，以確保采購過程的公平和透明。
3． PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)模型、風(fēng)險(xiǎn)分配等：大部分國家均要求主動公開項(xiàng)目公司的股東構(gòu)成和股權(quán)結(jié)構(gòu)；部分國家或地區(qū)如澳大利亞維多利亞州要求主動公布項(xiàng)目公司融資額度、成本和交割信息等；PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分配等信息通常伴隨PPP項(xiàng)目的論證文件或者合同文件一并公布，但在社會資本取得收益的實(shí)際財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)公布上，各國采取了不同的做法：英國公布單價(jià)和支付日期等信息，但澳大利亞維多利亞州和加拿大不列顛哥倫比亞省則傾向于只公布總價(jià)支付信息而保留單價(jià)及折扣等信息。
4． 政府的保障和支持措施：各國的相關(guān)法規(guī)普遍強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目中政府保障和支持措施的透明度，對相關(guān)信息基本上都要求主動公開，其中包括但不限于政府對交通量、使用量、現(xiàn)金流、購買服務(wù)或融資等的擔(dān)保或分擔(dān)責(zé)任，通常也包括政府財(cái)政可承受能力相關(guān)信息如公共財(cái)政收入和PPP項(xiàng)目支出預(yù)算安排等，此外，政府對項(xiàng)目的相關(guān)批復(fù)文件和對相關(guān)部門的授權(quán)文件也都要求主動公開。
5． PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中的績效：項(xiàng)目的產(chǎn)出說明、實(shí)際績效、評價(jià)方法、用戶調(diào)查、變更記錄和審計(jì)報(bào)告等項(xiàng)目績效相關(guān)信息與PPP項(xiàng)目執(zhí)行效果以及公眾利益密切相關(guān)，各國均有相關(guān)的規(guī)定。大部分國家均要求主動公開項(xiàng)目績效審計(jì)報(bào)告，少數(shù)例外來自拉丁美洲如智利、秘魯；大部分國家的運(yùn)營績效報(bào)告沒有要求主動公開，但必須回應(yīng)信息查詢要求，比如印度、南非、英國、澳大利亞的新南威爾士州和維多利亞州。此外，巴西的巴伊亞州要求主動公開用戶的調(diào)查結(jié)果；印度和南非分別對公路和醫(yī)療行業(yè)項(xiàng)目的績效信息主動公開做了規(guī)定。
（三）敏感信息的處理
敏感信息的界定、公開要求及保密措施，是信息公開政策制定中最重要通常也是最難的部分，應(yīng)討論項(xiàng)目中的可能構(gòu)成敏感信息的每一個(gè)因素，如價(jià)格形成的方法和元素、基礎(chǔ)財(cái)務(wù)模型、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中的特殊安排等。對此，國際上并沒有一個(gè)相對統(tǒng)一的做法，各國制定相關(guān)法規(guī)是原則上要求應(yīng)以保證采購公平、保護(hù)公眾利益、促進(jìn)項(xiàng)目履約和提高項(xiàng)目質(zhì)量為目的，對于背離以上目的、可預(yù)見的有可能損害相關(guān)方利益，以及無法判斷其負(fù)面影響的，可以不要求公開或者暫緩公開，但相關(guān)法律政策應(yīng)當(dāng)有盡可能清晰和可操作的規(guī)定。同時(shí)，敏感信息屬性往往隨時(shí)間遷移而變化，相關(guān)的要求均明確適用的時(shí)間期限。
（四）信息的驗(yàn)證
相關(guān)政府部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目公司是項(xiàng)目信息公開的實(shí)施者和責(zé)任人，承擔(dān)對項(xiàng)目信息質(zhì)量的責(zé)任。許多國家在相關(guān)政府部門內(nèi)部建立信息審核和驗(yàn)證機(jī)制。此外，也可以考慮獨(dú)立第三方對項(xiàng)目信息的驗(yàn)證，包括在信息公開前的檢查和在信息披露后的審計(jì)。澳大利亞新南威爾士州相關(guān)法律要求，在PPP項(xiàng)目信息公開前必須經(jīng)過第三方獨(dú)立驗(yàn)證。
在財(cái)政部的PPP綜合信息平臺建立初始，筆者曾經(jīng)撰文《從國際金融組織經(jīng)驗(yàn)談PPP項(xiàng)目信息公開》，建議了制定信息公開管理辦法需要考慮的七個(gè)方面的內(nèi)容：法規(guī)、信息公開清單、信息公開途徑、時(shí)間表、敏感信息、信息驗(yàn)證和信息公開模板。如今頒布的管理辦法不僅在這些方面都做了詳盡的考慮和約定，而且要求執(zhí)行的力度空前，值得點(diǎn)贊。PPP項(xiàng)目信息公開，可以有效地消除PPP項(xiàng)目中各利益相關(guān)者之間的信息不對稱，推進(jìn)PPP模式的良性治理，提高項(xiàng)目質(zhì)量，保障公共利益。同時(shí)，信息公開也為相關(guān)學(xué)術(shù)研究和專業(yè)服務(wù)提供全面和高質(zhì)的數(shù)據(jù)來源，將極大地促進(jìn)豐富和完善中國自己的量化物有所值評估、PPP資產(chǎn)評估、項(xiàng)目評級和交易定價(jià)等PPP項(xiàng)目量化評估的方法和模型。
盡管推動PPP項(xiàng)目信息公開對PPP模式的健康發(fā)展的重要意義各方均有共識，但真正執(zhí)行起來必然挑戰(zhàn)重重，不僅會加速整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勝劣汰促使市場重新洗牌，也會招致地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對“自揭家丑”的消極抵制，難免引發(fā)各種聲音和層層阻力。因此，比起詳盡細(xì)致的政策制定，更加困難和值得期待的是相關(guān)管理部門“黃沙百戰(zhàn)穿金甲，不破樓蘭誓不還”的改革決心和執(zhí)行魄力。國內(nèi)目前參與PPP項(xiàng)目的很多施工類的社會資本都參與過亞洲開發(fā)銀行或者世界銀行的在中國的貸款項(xiàng)目，在這些項(xiàng)目中大都按約履行了對項(xiàng)目信息公開的嚴(yán)格約定。因此，并非有特殊國情做不到。政策是否僅是一張紙，關(guān)鍵在執(zhí)行！
全球范圍來看，中國PPP項(xiàng)目的數(shù)量和總投資額已經(jīng)超過了其他各國的總合，吸引了全世界的目光。如何實(shí)現(xiàn)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變，將是下一階段中國推行PPP的焦點(diǎn)。PPP項(xiàng)目信息公開不僅能有效地推動中國更多的項(xiàng)目“真做PPP”和“做真PPP”，而且如此巨大的體量也為全球基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有效供給理論和實(shí)踐的創(chuàng)新提供了豐富的樣本，將影響甚至可能引領(lǐng)該領(lǐng)域全球的發(fā)展。
陽光是動力的源泉，也是最好的防腐劑，有著神奇的力量。PPP項(xiàng)目的信息公開宛如一縷陽光，也會給整個(gè)市場帶來奇妙的反應(yīng)。
金雞報(bào)春，期待破曉。
