來源：財(cái)稅大觀
43號文之后，地方政府違規(guī)舉債行為屢禁不止的問題已經(jīng)得到了財(cái)政部等多個(gè)部委的重視，開始多部門聯(lián)合監(jiān)測和跨部門監(jiān)管。
2017年，財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱通知）。
43號文也就是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，可以說43號文建立了財(cái)稅改革這幾年來地方政府債務(wù)管理的基本框架。
《通知》中明確要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制、大力推進(jìn)信息公開。
就在2017年的年初，財(cái)政部還公布了號稱“史上最嚴(yán)格”的對河南、重慶、四川、內(nèi)蒙古自治區(qū)等幾個(gè)地區(qū)違規(guī)舉債行為的處罰。
財(cái)政部認(rèn)為一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對融資平臺(tái)公司等國有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成看來，經(jīng)歷2014年新預(yù)算法，2015年債務(wù)甄別以后，財(cái)政部將債務(wù)邊界劃定清除，一部分是政府債務(wù)，一部分是企業(yè)債務(wù)。但是現(xiàn)在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型非常困難，主要是目前經(jīng)濟(jì)下行壓力情況下，地方政府有保增長的任務(wù)，融資平臺(tái)承擔(dān)了投資保增長任務(wù)，以致于地方政府推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足，而融資平臺(tái)自身轉(zhuǎn)型動(dòng)力也不足。
“融資平臺(tái)和一般國企還有區(qū)別，國資委管理的國企，可以按照正常公司法破產(chǎn)。融資平臺(tái)在歷史上形成的過程中，掌管了大量的地方政府市政基礎(chǔ)設(shè)施，雖然法律上界定清楚了，不能給政府融資，發(fā)債屬于企業(yè)債，但是事實(shí)上，一旦融資平臺(tái)出現(xiàn)問題，提供的服務(wù)屬于公共服務(wù)，政府不得不去救助，所以財(cái)政部對于融資平臺(tái)的債務(wù)問題非常擔(dān)心。在2015年，2016年融資平臺(tái)債務(wù)在快速增長，財(cái)政部在反反復(fù)復(fù)的強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)與政府債務(wù)的關(guān)系。工作進(jìn)展角度不理想，又存在風(fēng)險(xiǎn)。”溫來成表示。
對于中國經(jīng)濟(jì)來說，地方債務(wù)的處置與金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)休戚相關(guān)。就在此次通知之前的20天銀監(jiān)會(huì)發(fā)出的關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見中明確要求銀行加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，切實(shí)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)甄別以前，地方投融資平臺(tái)的債務(wù)的大多數(shù)都是銀行的債務(wù)，兩者之間關(guān)聯(lián)很高，甄別以后，將存量債務(wù)變成地方債券，債券還是地方商業(yè)銀行，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也管線到金融風(fēng)險(xiǎn)。最近中央一直在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債部分債務(wù)屬于銀行影子銀行的一塊，會(huì)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。”溫來成表示。
地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資需求、財(cái)政部對地方債務(wù)的管理、對政府融資舉債的控制之間的矛盾，如何建立一套符合中國目前現(xiàn)實(shí)情況的融資的機(jī)制擺在了各級政府的面前。
在此次通知中，財(cái)政部再一次強(qiáng)調(diào)了，除去地方政府債券，其他一律不準(zhǔn)列入地方債務(wù)，嚴(yán)禁地方政府違規(guī)舉債，但是這次將近年來一直推動(dòng)發(fā)展的PPP和政府股權(quán)基金列入了應(yīng)當(dāng)規(guī)范的范圍。
財(cái)政部在去年進(jìn)行過一次融資平臺(tái)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年下半年，政部《關(guān)于調(diào)查融資平臺(tái)公司債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)的通知》，財(cái)政部要求統(tǒng)計(jì)對象主要是融資平臺(tái)公司以及承擔(dān)了類似融資平臺(tái)公司只能的國有企業(yè)、實(shí)業(yè)單位，范圍主要是2014年以來的債務(wù)等有關(guān)數(shù)據(jù)。財(cái)政部還要求匯總所有財(cái)政支出責(zé)任。除政府舉債的傳統(tǒng)渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)、政府投資基金、專項(xiàng)建設(shè)基金等新型工具；時(shí)間跨度從2015年延續(xù)到2020年及以后。
或許這次統(tǒng)計(jì)，讓財(cái)政部對融資平臺(tái)的實(shí)際情況有了一個(gè)更清楚的認(rèn)識(shí)。融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢。許多融資平臺(tái)公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關(guān)系短期內(nèi)難以厘清，制約了市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；或有債務(wù)處置涉及面較廣、情況復(fù)雜，加大了處置難度。
在《通知》中要求各省級政府要認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》要求，抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)督促本級各部門和市縣政府進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，結(jié)合2016年開展的融資平臺(tái)公司債務(wù)等統(tǒng)計(jì)情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會(huì)資本放的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處理，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，上述工作應(yīng)當(dāng)于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
財(cái)政部還要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報(bào)省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財(cái)政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。
溫來成認(rèn)為，在2014年43號文之后，地方政府還有一些違規(guī)融資行為，比如地方政府違規(guī)出具擔(dān)保函、承諾函、明股實(shí)債、用政府購買服務(wù)的方式變相融資、對PPP項(xiàng)目的固定收益承諾等。一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。
“2月份財(cái)政部對地方政府違規(guī)舉債的處理，是從來沒有過的，特別是在對地方債務(wù)甄別之后，一直強(qiáng)調(diào)2015年1月1日甄別之后的融資平臺(tái)的一直都屬于企業(yè)債務(wù)，盡管地方政府有些不同意見，但是財(cái)政部一直在堅(jiān)持自己的債務(wù)邊界，政策界限。特別是對地方債務(wù)的管理的方向，是一直在加強(qiáng)，但是投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，依然進(jìn)展比較緩慢。”溫來成告訴記者。
《通知》中明確要求進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營和市場化融資。
一位地方政府債務(wù)管理人士表示，據(jù)他了解，現(xiàn)在不少政府融資平臺(tái)負(fù)債率高、應(yīng)急能較弱。比如他所熟知的幾家政府融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率較高，資產(chǎn)質(zhì)量較差，融資能力已明顯不足。其中一家融資平臺(tái)已進(jìn)入國務(wù)院地方政府融資平臺(tái)名單，沒有融資能力，另一家融資平是當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)的子公司，其資產(chǎn)四分之三是政府劃撥的，已發(fā)行企業(yè)債和公司債，發(fā)行總額數(shù)十億億元，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)金融機(jī)構(gòu)規(guī)定上限，而且其他政府融資平臺(tái)存在較多的相互擔(dān)保，潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大，也直接影響了政府融資。
還有一家融資平臺(tái)的資產(chǎn)主要是政府劃撥的行政事業(yè)單位的土地房產(chǎn)及所屬城建開發(fā)公司、市政工程公司等企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)少，公司未實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作，缺乏現(xiàn)金流和利潤，目前已累計(jì)融資數(shù)十億元，下一步再融資將十分困難。
“隨著經(jīng)濟(jì)形勢的逐漸復(fù)蘇，今后金融政策必將會(huì)進(jìn)一步收緊，政府融資平臺(tái)融資難度將逐步加大，還款壓力也隨之增大，有可能出現(xiàn)還款逾期和不良信用記錄，甚至引發(fā)平臺(tái)資金鏈斷裂，這就要求地方融資平臺(tái)必須具有較強(qiáng)的融資應(yīng)急能力。”上述債務(wù)管理人士表示。
這次需要規(guī)范的不僅僅是融資平臺(tái)，連續(xù)多年火爆的PPP和地方政府股權(quán)基金也被要低地方政府規(guī)范。
《通知》要求地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場化運(yùn)作，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。
財(cái)稅大觀獲悉，最近某地方政府設(shè)立8個(gè)億的政府引導(dǎo)基金，財(cái)政依靠自有資金投入了1.6億，從當(dāng)?shù)劂y行融資了6.4億。然后已經(jīng)投了兩家企業(yè)，一個(gè)借用新能源汽車名頭融資，資金實(shí)際到了政府主導(dǎo)的另兩個(gè)工業(yè)項(xiàng)目。另一家屬于LED燈，套用戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)概念。
“股份肯定是明的，但是底下如何劃分現(xiàn)在還沒定好。”該地一名政府人士告訴財(cái)稅大觀。
而在《通知》中要求地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
這不是財(cái)政部第一次為強(qiáng)調(diào)地方政府違規(guī)舉債的問題，為什么財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)地方政府不準(zhǔn)違規(guī)舉債？為什么問題難以解決？
從43號文到現(xiàn)在已經(jīng)整整三年，在中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚看來，為什么地方政府違規(guī)舉債屢禁不止，愈演愈烈。一是中央政府給予地方政府的新增債券額度，不能滿足地方政府投資發(fā)展的需要，所以地方政府在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，為了積極的財(cái)政，需要增加投資。其次便是地方政府的政績觀，追去的GDP，財(cái)政收入了，考核機(jī)制還沒有進(jìn)行根本性改革，即使財(cái)政部門擴(kuò)大債券的額度，也難以滿足地方政府對政績追求以至于對融資的渴望。
“地方債務(wù)管理現(xiàn)在面臨的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性與短期融資需求的矛盾。”趙全厚表示。
《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)一律通過發(fā)行地方政府債券方式籌措，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)；除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，“修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”、“地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，……，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”、“金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保”。
在新預(yù)算法中賦予了地方政府的舉債權(quán)，而財(cái)政部又利用43號文對地方政府其他的借債融資進(jìn)行了圍追堵截，再三強(qiáng)調(diào)除去地方政府債券，其他一律不準(zhǔn)列入地方政府債務(wù)。
但是財(cái)政部門在舉債前門打開的同時(shí)，地方政府舉債的后門并沒有完全關(guān)上，“發(fā)改的企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券，政策性銀行的貸款和專項(xiàng)建設(shè)基金，商業(yè)銀行貸款，各類短期融資、中期票據(jù)等，甚至之前P2P資金都進(jìn)入了地方政府的融資渠道。”一位地方財(cái)政人士告訴財(cái)稅大觀，自發(fā)自還額度太低，現(xiàn)在地方政府爭取政府債券資金置換額度及政策性銀行貸款和發(fā)行債券，儲(chǔ)備足夠的資金，確保還本付息，緩解近幾年還款壓力，避免出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)自發(fā)自還的債券只能夠用來還本付息的時(shí)候，那么對于投資的需求，地方政府就只能另尋他路。
上述財(cái)政人士對財(cái)稅大觀分析，地方政府舉債的動(dòng)力還是來源于建設(shè)投資的需求，特別是上級政府對地方政府發(fā)展、投資的考核以及現(xiàn)在財(cái)政部給的地方債券額度太小不能滿足投資需求都是推動(dòng)地方政府進(jìn)行違規(guī)舉債的因素。比如這幾年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力比較大，需要實(shí)施積極地財(cái)政政策，加大政府投資，自身財(cái)力難以滿足投資的需求，自發(fā)自還債券額度太低，而財(cái)政部對債務(wù)又有限額規(guī)定，地方政府只能尋找“隱性”的融資工具。
財(cái)稅大觀獲得一份某地政府投融資報(bào)告顯示，該地現(xiàn)在僅有幾家政府融資平臺(tái)，其中，一家融資平臺(tái)已進(jìn)入銀監(jiān)會(huì)名單，失去融資能力。其他幾家政府融資平臺(tái)要么負(fù)債率偏高，要么規(guī)模太小，再融資都將十分困難。“平臺(tái)少，規(guī)模小，一旦金融政策收緊，融資渠道變窄，會(huì)直接影響今后的政府融資。”
于是該地方政府準(zhǔn)備搭建新型政府融資平臺(tái)，一是裝資產(chǎn)、擴(kuò)規(guī)模。將市政道路、城區(qū)廣場、城鄉(xiāng)道路、園林苗木、廣場綠地、旅游資產(chǎn)等所有盈利性項(xiàng)目及優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、有效益的資產(chǎn)，經(jīng)過評估，剝離劃轉(zhuǎn)至新的融資平臺(tái)，使新融資平臺(tái)的凈資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到一個(gè)很龐大的規(guī)模以上。
其次便是地方政府將部分屬于政府收益劃歸新的融資平臺(tái)，做新融資平臺(tái)公司的現(xiàn)金流和企業(yè)利潤，這樣利潤每年達(dá)到幾千萬元甚至上億元，這樣可以比較容易的通過金融機(jī)構(gòu)的信用評估和風(fēng)險(xiǎn)評估，做大做強(qiáng)融資能力。
而《通知》中明確提出地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。
一方面是財(cái)政部不斷強(qiáng)調(diào)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，另一方面則是地方政府的投資需求，特別是在穩(wěn)增長的當(dāng)下，如何在投資、穩(wěn)增長的同時(shí)建立一套控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制迫在眉睫，而財(cái)政部與發(fā)改委力推的PPP在發(fā)展三年之后已經(jīng)開始出現(xiàn)不規(guī)范的行為。
財(cái)政部在此次《通知》中提出要完善統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制，還要建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管，并且加強(qiáng)對相關(guān)責(zé)任人的管理。
財(cái)政部的監(jiān)測機(jī)制和跨部門聯(lián)合機(jī)制可以解決現(xiàn)在地方舉債主體多元化、用途光飯化，債權(quán)人來源不一的問題，這樣能夠掌握更加完善的債務(wù)信息。
《通知》中提出要完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制，由財(cái)政部門會(huì)同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測結(jié)果。
《通知》中提出還要求開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財(cái)政、發(fā)展改革、司法行政機(jī)關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。
“財(cái)政部負(fù)責(zé)地方債務(wù)的監(jiān)管，更多的是在盡職，對自己本身地方債務(wù)管理職責(zé)，未來需要進(jìn)一步提高投資的有效性，吸引社會(huì)資本的合作作用，比如規(guī)范化的PPP和政府股權(quán)基金。”趙全厚認(rèn)為。
《通知》中進(jìn)一步在明確對地方振幅違規(guī)舉債的的處罰。比如對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對融資平臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評估報(bào)告、信用評級報(bào)告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。
