來源：雨堂律記
作者簡介：
鄒雨錚 北京德和衡（杭州）律師事務(wù)所，業(yè)務(wù)領(lǐng)域商事金融、投融資、爭議解決
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《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》
（財預(yù)〔2017〕50號）
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、發(fā)展改革委、司法廳（局），中國人民銀行上海總部、各分行、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：
2014年修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用，防范化解財政金融風(fēng)險，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時有發(fā)生，局部風(fēng)險不容忽視。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，現(xiàn)就進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項通知如下：
一、全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作
各省級政府要認真落實國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號）要求，抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)督促本級各部門和市縣政府進一步完善風(fēng)險防范機制，結(jié)合2016年開展的融資平臺公司債務(wù)等統(tǒng)計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。上述工作應(yīng)當(dāng)于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。
解讀：
——部分前期已被違規(guī)問責(zé)主體：
上海愛建融資租賃有限公司
江蘇金融租賃股份有限公司
山東省國際信托股份有限公司
中國建設(shè)銀行駐馬店分行
新都桂城村鎮(zhèn)銀行
內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司
四川巴中新城建設(shè)投資有限公司
重慶黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團）有限公司
——解讀：呼應(yīng)歷史
歷史政策匯總見下表
二、切實加強融資平臺公司融資管理
加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為（解讀：175號文的進一步確認）。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。進一步健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴格規(guī)范融資管理，切實加強風(fēng)險識別和防范，落實企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保（解讀：再次明確強調(diào)）。對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南〉的通知》（財預(yù)〔2016〕152號）依法妥善處理。
——解讀：厘清債務(wù)關(guān)系，避免地方政府與融資平臺糾纏不清，政府部門回覆其行政職能定位，（在43、88號文基礎(chǔ)上進一步強調(diào)）
三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為
地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
——解讀：PPP將成為監(jiān)管重點
——地方政府禁止事項：
1）以借貸資金出資；
2）違法違規(guī)變相舉債；
3）承諾回購?fù)顿Y本金；
4）以任何方式承擔(dān)社會資本方投資損失；
5）承諾最低收益
——PPP中社會資本方需重估合作模式與投資風(fēng)險，原有政府兜底劣后條款、保本條款、最低收益條款將具有極大的政策風(fēng)險
——地方政府不等于地方政府融資平臺，避免主體混同、行政化
四、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制
——市場新機會：
①鼓勵地方政府擔(dān)保行為市場化運作；
②地方政府融資擔(dān)保基金/平臺市場化
③原有融資平臺新賦能，以期提升整體運營能力
——現(xiàn)實困境：地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型動力不足
——待解：市場化運作模式、退出機制（是否會與破產(chǎn)制度銜接），融資模式
全面貫徹落實依法治國戰(zhàn)略，嚴格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定債券發(fā)行計劃，根據(jù)實際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制。
五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制
完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負責(zé)人責(zé)任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。
——完善統(tǒng)計監(jiān)測機制：大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺
——抬升違規(guī)成本，明確違法違規(guī)追責(zé)對象：
①地方政府及所屬部門直接負責(zé)的主管人員、直接責(zé)任人員
②企業(yè)及相關(guān)負責(zé)人
③金融機構(gòu)及相關(guān)負責(zé)人、授信審批人
④中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)、相關(guān)從業(yè)人員
——聯(lián)合監(jiān)測和防控機制解讀：
突破原有單部門監(jiān)管，但聯(lián)合多部門尚需要相應(yīng)時間，存有一定的政策空白期，但空白期經(jīng)過監(jiān)管合力效果凸顯可期
六、大力推進信息公開
地方各級政府要貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》等規(guī)定和要求，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴格公開責(zé)任追究，回應(yīng)社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務(wù)信息公開制度，縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額，以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計劃。推進政府購買服務(wù)公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開政府和社會資本合作（PPP）項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進融資平臺公司名錄公開。
——解讀：擴大社會監(jiān)督范圍
各地區(qū)要充分認識規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風(fēng)險放在更加重要的位置，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組要切實擔(dān)負起地方政府債務(wù)管理責(zé)任，進一步健全制度和機制，自覺維護總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。各省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。
特此通知。
財政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會
——除對法律服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管外，司法部如何發(fā)揮作用值得期待
2017年4月26日
