作者簡(jiǎn)介：
張盛族 大連市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司 基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部部長(zhǎng)
短短一個(gè)月，50號(hào)文一波影響還未平息，62、87號(hào)文一波又起，上至財(cái)政部門(mén)下到金融系統(tǒng)和城投類(lèi)企業(yè)都產(chǎn)生了極大的震動(dòng)和影響。4月26日財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布財(cái)預(yù)50號(hào)文，就加強(qiáng)地方融資平臺(tái)融資管理及規(guī)范PPP等事項(xiàng)作出了相關(guān)規(guī)定，62號(hào)文對(duì)規(guī)范土地儲(chǔ)備專(zhuān)向債的規(guī)定隨即出臺(tái)。時(shí)隔一天，最猛烈的87號(hào)文發(fā)布，就規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資做出詳細(xì)要求。那么三個(gè)文件到底分別講點(diǎn)啥：
結(jié)合之前出臺(tái)關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)的國(guó)發(fā)<2010>19號(hào)、財(cái)預(yù)<2012>463號(hào)、新<預(yù)算法>、國(guó)發(fā)<2014>43號(hào)、財(cái)預(yù)<2016>5號(hào)、國(guó)辦<2016>88號(hào)、財(cái)辦<2016>94號(hào)、財(cái)預(yù)<2016>175號(hào)等文件，可以看出近期發(fā)布的三個(gè)文件本質(zhì)上更多的是對(duì)近三年來(lái)的政策從執(zhí)行層面的強(qiáng)化和對(duì)被異化政策的一次糾偏。核心在于全面堵住地方政府及其部門(mén)違規(guī)進(jìn)行融資擔(dān)保或變相融資擔(dān)保形成地方政府或有債務(wù)的可能性，確保地方政府只能通過(guò)地方債形成政府債務(wù)。
此次六部委聯(lián)合發(fā)文意在結(jié)合各自權(quán)限立體化、全方位的監(jiān)管地方政府債務(wù)，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)相互交叉感染。此刻出臺(tái)是在幾輪摸底后對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債融資問(wèn)題的一次反思和總結(jié)，內(nèi)容主要針對(duì)融資平臺(tái)和PPP等方式隱性舉債的糾偏，而非否定模式本身，通過(guò)規(guī)范化使之達(dá)到當(dāng)初設(shè)計(jì)制度的本意。正如俗語(yǔ)道“經(jīng)是好經(jīng)，只是被某些和尚念歪了”。
近年來(lái)對(duì)政府官員考核指標(biāo)轉(zhuǎn)變了，不單純考核GDP；雪花般文件的下發(fā)從政策上也基本建立了相對(duì)完善的體系，可為什么地方政府違法舉債就屢禁不止？拋開(kāi)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)上來(lái)講還是日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化需求和地方財(cái)力不足之間的矛盾。所有政策都在堵不在疏，地方政府便必然自己去找出口：按住表外，就會(huì)冒出表表外；不讓擔(dān)保，就用回購(gòu)，因此造成問(wèn)題與政策相伴相生的發(fā)展。
（一）規(guī)范融資平臺(tái)
針對(duì)融資平臺(tái)，50號(hào)文重申，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)償債資金來(lái)源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為”、“融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔(dān)政府融資職能”實(shí)際上早在國(guó)發(fā)<2010>19號(hào)文、財(cái)預(yù)<2012>463號(hào)文就已明確“政府辦公樓、學(xué)習(xí)、醫(yī)院、公園等公益資產(chǎn)不得注入平臺(tái)公司”；43號(hào)文及新預(yù)算法也早已劃清融資平臺(tái)和地方政府債務(wù)界限、弱化平臺(tái)背后的政府隱性擔(dān)保。因此對(duì)于2015年后新成立或已轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)并無(wú)太大意義。
目前，各地城投公司仍是政府相關(guān)實(shí)體，也都在完善著法人治理結(jié)構(gòu)，地方政府仍將從以下方面影響城投公司信用質(zhì)量：
1、作為城投公司股東，地方政府可以合規(guī)的增加投資，而不是注入公益性等不便處置的資產(chǎn)
2、地方政府或通過(guò)其設(shè)立或參股的擔(dān)保公司提供間接的信用支持
3、作為城投公司服務(wù)的客戶，地方政府應(yīng)按與城投公司簽訂的合同及時(shí)足額履行付款義務(wù)。
（二）糾偏PPP
2014年財(cái)政部和發(fā)改委先后力推PPP的初衷主要是轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目融資方式、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，但在實(shí)操中一開(kāi)始就異化成新的融資工具，丟掉了初心：其一，撬動(dòng)社會(huì)資本投資功能逐漸減弱，目前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本以央企和國(guó)企居多，民企相對(duì)較少。其二，一些地方政府違規(guī)出具擔(dān)保函、兜底函，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)或承諾固定收益等，顯然不符合PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的理念。增加了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其三，部分不規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成了地方政府或有債務(wù)，導(dǎo)致地方政府隱性負(fù)債增加。
據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，截至今年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)前三位的省份是貴州、山東和新疆。可以看出財(cái)力強(qiáng)的地方政府不太急于推廣PPP，越是財(cái)力吃緊的地方越熱衷于PPP。分析PPP項(xiàng)目對(duì)地方政府負(fù)債的影響，需要區(qū)分項(xiàng)目的不同類(lèi)型，如果是使用者付費(fèi)充足的特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目，不涉及政府未來(lái)的支付義務(wù)，不會(huì)增加政府債務(wù)，但如果是使用者付費(fèi)不足或不收費(fèi)項(xiàng)目，政府將在PPP合同期承擔(dān)確定的未來(lái)支付義務(wù)。
50號(hào)文有助于社會(huì)資本合作方和資金提供方對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目中的角色和義務(wù)形成清晰穩(wěn)定的預(yù)期，長(zhǎng)期推動(dòng)PPP項(xiàng)目健康運(yùn)行。在規(guī)范PPP融資操作的同時(shí)，政府也相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化和債券融資等相關(guān)文件，比如發(fā)改辦財(cái)金<2017>730號(hào)文，在資本市場(chǎng)端為社會(huì)資本參與PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資提供了有限的融資渠道。
從內(nèi)容看，50號(hào)文首次提出允許地方政府設(shè)立或參股擔(dān)保公司依法依規(guī)提供擔(dān)保（地方政府只承擔(dān)有限責(zé)任），這已成為地方政府向企業(yè)輸送信用支持的唯一合法途徑。
62號(hào)文的出臺(tái)依舊是對(duì)43號(hào)文等相關(guān)文件的繼承、細(xì)化和確認(rèn)。再一次的“開(kāi)正門(mén)、堵邪門(mén)”，
開(kāi)篇便言“2017年先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后逐步擴(kuò)大范圍。”表達(dá)保守，因?yàn)楫吘?2號(hào)文針對(duì)的是專(zhuān)項(xiàng)債券。專(zhuān)項(xiàng)債券必須對(duì)應(yīng)有專(zhuān)項(xiàng)收入的項(xiàng)目，但對(duì)于無(wú)收入的公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否可通過(guò)PPP或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)此處并未明確。
62號(hào)文一大特色便是實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)債券與項(xiàng)目的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，可第28條第2款“因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還”算不算又留個(gè)口子，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生借新還舊的現(xiàn)象呢？
其中，最令人驚恐的便是第32條“地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過(guò)地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”，但此條并未明確否定采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行一級(jí)土地整理。尚且給人留以遐想空間。
無(wú)論50號(hào)文還是62號(hào)文實(shí)際上都存在很多表述模糊的地方，正當(dāng)本人遐想政策也許故意留了幾條口子作為緩沖時(shí)，87號(hào)文便以迅雷不及掩耳之勢(shì)而至。詳細(xì)列舉政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單并首次將非金融機(jī)構(gòu)的融資列入禁止范圍。
2014年《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》規(guī)定，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度。并且只要納入政府采購(gòu)目錄的事項(xiàng)都可以做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而禁止納入的范圍又比較模糊，再加上縣級(jí)政府就有列入政府購(gòu)買(mǎi)目錄的權(quán)限，因此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)確有日益泛濫之勢(shì)。不少地方政府?dāng)U大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，把采購(gòu)工程變成了采購(gòu)服務(wù)，用工程代建服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等變通方式做成了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，變相舉借債務(wù)，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累累加。
針對(duì)上述亂象，財(cái)政部87號(hào)文嚴(yán)肅進(jìn)行了規(guī)范。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍上，財(cái)政部要求不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及對(duì)建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。政府建設(shè)工程項(xiàng)目確需使用財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范實(shí)施。就是以列舉的方式，明確將有形的建設(shè)和物品的采購(gòu)與無(wú)形的服務(wù)分開(kāi)，將融資行為與政府的服務(wù)分開(kāi)。
從預(yù)算管理上，要求先有預(yù)算，然后才能購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不得把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為增加預(yù)算支出的依據(jù)。簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，就當(dāng)確認(rèn)財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。防止以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義增加將來(lái)政府的支出責(zé)任，增加政府的負(fù)債。
并且87號(hào)文提出不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債不得通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。
至此，三個(gè)文件完美的從融資平臺(tái)、PPP、土地儲(chǔ)備融資、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方面給予全方位、立體化、無(wú)死角的規(guī)范。但治理種種亂象的規(guī)范，應(yīng)該是具體問(wèn)題具體分析，重堵更應(yīng)重疏。保持政策的穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性才更有利于政策的權(quán)威性，否則一腳油門(mén)一腳剎車(chē)的政策，辛苦的是一線從業(yè)人員、更傷害的也許是政府工作人員的積極性。搞不好造成不敢作為、不懂如何作為就事與愿違了。此外，例如只能依靠地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債去解決全國(guó)土地整理問(wèn)題等政策我覺(jué)得絕不會(huì)是永久的、科學(xué)的。估計(jì)不久的將來(lái)會(huì)繼續(xù)出臺(tái)更多號(hào)文兒，作為我們就觀望著去學(xué)習(xí)吧……
