自2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）以來(lái)，地方政府債券大量發(fā)行，地方政府舉債融資已經(jīng)明顯規(guī)范。財(cái)政部此次發(fā)布的《通知》，重點(diǎn)更多關(guān)注在地方政府的融資擔(dān)保行為，希望借此壓縮地方政府融資平臺(tái)空間，從而控制融資平臺(tái)多用于地方政府舉債的情況。
對(duì)于這份財(cái)政部聯(lián)和其他五部委發(fā)布的《通知》，企業(yè)該何去何從，下面就針對(duì)《通知》中提到的六大要點(diǎn)逐一解讀。
一、全面清理地方政府融資擔(dān)保
《通知》要求：要求盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為的摸底排查，并要于今年7月31日站整理清改到位；同時(shí)督促相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會(huì)資本的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。
企業(yè)關(guān)注：接下來(lái)地方政府及其部門將采取何種方式改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為？
根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），對(duì)于地方政府債券、非政府債券形式存在的存量政府債務(wù)和存量債務(wù)采取分類處理的方式。在該文件第3條中明確指出：一是對(duì)于地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。二是對(duì)于非政府債券形式的存量政府債務(wù)，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照《中華人民共和國(guó)合同法》第八十四條等有關(guān)規(guī)定分類處理：（1）債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)預(yù)算安排、資產(chǎn)處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務(wù)本息。（2）債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。三是對(duì)于存量或有債務(wù)：（1）存量擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無(wú)效，地方政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔(dān)保金額、財(cái)政承受能力等協(xié)商確定。（2）存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對(duì)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)于2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，擔(dān)保合同無(wú)效，地方政府不承擔(dān)賠償責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事責(zé)任，但最多不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔(dān)保金額、財(cái)政承受能力等協(xié)商確定。據(jù)上，下一步地方政府就將按照以上列舉的法律法規(guī)對(duì)此前政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為進(jìn)行改正。
二、推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化
《通知》要求：一是規(guī)范地方政府注資行為，要求地方政府依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資，政府不得干預(yù)融資平臺(tái)，同時(shí)不得將公益性資產(chǎn)和土地儲(chǔ)備注入融資平臺(tái)；二是厘清地方政府與融資平臺(tái)公司的邊界，要求融資平臺(tái)在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日其新增債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)；三是金融機(jī)構(gòu)不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供的擔(dān)保。
企業(yè)關(guān)注：
（一）如何理解“地方政府不得將公益性資產(chǎn)和土地儲(chǔ)備注入融資平臺(tái)”？
早在2012年12月，財(cái)政部、發(fā)改委、中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)就曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)，該文件被2016年8月18日發(fā)布、實(shí)施的《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十二批）的決定》廢止）第三條規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為管理：地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司。嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過(guò)法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平臺(tái)公司必須及時(shí)足額繳納土地出讓收入并取得國(guó)有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過(guò)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。融資平臺(tái)公司經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補(bǔ)繳土地價(jià)款。地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。”雖然該463號(hào)文已被財(cái)政部于2016年8月18日廢止，但其中的相關(guān)規(guī)定可作為理解和解讀《通知》中的“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”的參考依據(jù)。
（二）融資平臺(tái)作為政府舉債機(jī)構(gòu)的可能性還存在嗎？
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）雖然要求“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，但地方政府對(duì)融資平臺(tái)的“隱性背書”依然存在，在債權(quán)人的心理預(yù)期中，依然存有政府為融資平臺(tái)背書的幻想。此次《通知》明確要求“融資平臺(tái)在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能”，徹底堵死融資平臺(tái)成為政府舉債機(jī)構(gòu)的可能性。
（三）地方政府函件的擔(dān)保法律效力如何？企業(yè)如何處理已收到的政府擔(dān)保函件，未來(lái)又該如何面對(duì)？
地方政府及其部門的函件擔(dān)保，在金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)提供融資服務(wù)時(shí)比較常見(jiàn)。但在2016年財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)）中規(guī)定：“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”，在該文件發(fā)出前后，浙江、上海和貴州等地的多個(gè)財(cái)政局要求撤回金融機(jī)構(gòu)的融資承諾函，此次《通知》中明確“金融機(jī)構(gòu)不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供的擔(dān)保”。因此未來(lái)政府出具的擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式的擔(dān)保已無(wú)任何法律效力。對(duì)于企業(yè)手中的政府采用擔(dān)保、承諾和安慰函等形式提供的直接或間接擔(dān)保函件，按照時(shí)間劃分，對(duì)于2014年我國(guó)《預(yù)算法》修訂頒布前政府出具的相關(guān)擔(dān)保函件，是予以承認(rèn)的，地方政府依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任；而對(duì)于2014年我國(guó)《預(yù)算法》修訂頒布后地方政府提供的相關(guān)擔(dān)保函件，政府無(wú)需付賠償責(zé)任，只需在責(zé)任范圍內(nèi)承擔(dān)一定的民事賠償責(zé)任（詳細(xì)表述見(jiàn)上文第一條企業(yè)關(guān)注下方回答的最后部分）。
三、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作
《通知》要求：一是鼓勵(lì)地方政府與社會(huì)資本依法規(guī)范合作，允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資的方式設(shè)立各類基金，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府也可適當(dāng)讓利；二是嚴(yán)禁地方政府利用各類PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；三是地方政府不得以任何形式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、最低收益。
企業(yè)關(guān)注：
（一）若政府以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金形式向充當(dāng)政府方出資代表的企業(yè)股權(quán)投資，政府方出資代表再把該項(xiàng)資金用于PPP項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本，政府方出資代表承擔(dān)引導(dǎo)基金的固定成本，項(xiàng)目公司不承擔(dān)該項(xiàng)資金的任何成本費(fèi)用。是否違背該通知的要求？
該問(wèn)題主要取決于是否會(huì)產(chǎn)生或形成政府的債務(wù)性支出，而實(shí)質(zhì)上屬于政府變相舉債，在上述問(wèn)題的表述中，并未產(chǎn)生或形成政府的債務(wù)性支出，故并不屬于政府變相舉債。該方式（政府方出資代表承擔(dān)引導(dǎo)基金的固定成本，項(xiàng)目公司不承擔(dān)該項(xiàng)資金的任何成本費(fèi)用）實(shí)質(zhì)上屬于“政府讓利”，而50號(hào)文本身亦明確允許“政府讓利”：“允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。”
（二）即便基金收益不是政府方兜底，基金“明股實(shí)債”參與PPP項(xiàng)目是不是也不可以？
《通知》中禁止地方政府利用各類PPP和各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，也就堵死了政府與社會(huì)資本合資設(shè)立的各類基金采用“明股實(shí)債”等方式參與PPP項(xiàng)目的路徑。“明股實(shí)債”在本質(zhì)上形成了政府的債務(wù)性支出，屬于一種政府變相融資行為，與現(xiàn)行《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）關(guān)于控制地方政府債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格限定政府舉債程序的精神相違背。近年來(lái)國(guó)務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、發(fā)改委等有關(guān)部委在相關(guān)文件中均明確對(duì)PPP項(xiàng)目中的“明股實(shí)債”行為予以禁止性規(guī)定，包括：財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)，2015年6月25日發(fā)布實(shí)施）中規(guī)定：嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（[財(cái)金2016]32號(hào)，2016年5月28日發(fā)布實(shí)施）中規(guī)定：要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過(guò)固定匯報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。根據(jù)上述規(guī)定，基金“明股實(shí)債”參與PPP項(xiàng)目（在50號(hào)文發(fā)布之前即）已經(jīng)為國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院相關(guān)部委文件所禁止，即使基金收益不是政府方兜底，因“明股實(shí)債”將產(chǎn)生政府的債務(wù)性支出，屬于一種政府變相融資行為，不符合國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院相關(guān)部委文件中的相關(guān)規(guī)定。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在就50號(hào)文答記者問(wèn)時(shí)也表示：“《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金。嚴(yán)禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金明股暗債等方式違法違規(guī)舉債。”
（三）招標(biāo)文件設(shè)定投資回報(bào)率的上限值，中標(biāo)人的中標(biāo)值應(yīng)不應(yīng)該被認(rèn)定為《通知》中所禁止“承諾最低收益”？《通知》的印發(fā)對(duì)未來(lái)PPP項(xiàng)目發(fā)展會(huì)有何種影響？
招標(biāo)文件設(shè)定投資回報(bào)率的上限值是對(duì)中標(biāo)人的投標(biāo)回報(bào)率的約束，中標(biāo)人的中標(biāo)值不應(yīng)被理解和認(rèn)定為承諾的最低收益，但要明確中標(biāo)人所中標(biāo)的投資回報(bào)率為年化收益率，而并非固定收益率，否則即可能會(huì)被認(rèn)定為承諾的最低收益。同時(shí)，招標(biāo)文件和項(xiàng)目合同中不應(yīng)出現(xiàn)政府方對(duì)中標(biāo)人的投資回報(bào)率或最低收益進(jìn)行保底或承諾的內(nèi)容。
目前PPP在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、民營(yíng)資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范以及風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐?wèn)題?！锻ㄖ吠ㄟ^(guò)明確PPP不得承諾最低收益等內(nèi)容，有利于PPP重新回歸到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的本源。但是，此次PPP規(guī)范并疊加近期融資成本上行，社會(huì)資本參與時(shí)將會(huì)更加謹(jǐn)慎，PPP推廣工作由量的提高進(jìn)入質(zhì)的提升階段。
四、規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制
《通知》要求：一是明確規(guī)范的舉債融資方式，對(duì)債務(wù)實(shí)施限額管理；二是地方政府及其所屬部門不得已文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定愜意為政府舉債或變相為政府舉債，同時(shí)鼓勵(lì)地方構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，對(duì)于市場(chǎng)化運(yùn)作的擔(dān)保公司鼓勵(lì)在政府財(cái)力范圍內(nèi)設(shè)立及參股，風(fēng)險(xiǎn)僅在出資范圍內(nèi)承擔(dān)；三是嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)擔(dān)保，對(duì)外債不得以任何形式擔(dān)保。
企業(yè)關(guān)注：
（一） 對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理后，企業(yè)該如何處置手中的非政府債券形式的債務(wù)？
2015年底，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)）明確，對(duì)于“地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競(jìng)相發(fā)債對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，財(cái)政部根據(jù)債務(wù)到期、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作”。同時(shí)對(duì)于“政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，地方政府要依法妥善處置。對(duì)確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對(duì)原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對(duì)因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財(cái)政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報(bào)經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)；對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，由政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。地方政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作等方式減少政府債務(wù)余額騰出的限額空間，要優(yōu)先用于解決上述或有債務(wù)代償或轉(zhuǎn)化問(wèn)題”。企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住這一政策紅利，積極將之前內(nèi)部積攢的非政府債券形式的債務(wù)置換成為政府債券。
（二）如何看待禁止文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等擔(dān)保方式？融資市場(chǎng)化體系構(gòu)建的將又有何影響？
文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示都是城投融資模式下的常見(jiàn)形式，缺少監(jiān)督導(dǎo)致此前地方債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張，此次六部委發(fā)文明確禁止不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債，進(jìn)一步規(guī)范政府舉債融資方式。
構(gòu)建市場(chǎng)化的融資擔(dān)保體系，有利于為企業(yè)征信。雖然在地方政府出資和參股擔(dān)保公司的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)擔(dān)保公司優(yōu)先為融資平臺(tái)擔(dān)保的情形，與地方政府的“隱性背書”無(wú)本質(zhì)上差異，但由于在《通知》中明確了地方政府只依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任，政府所擔(dān)保的額度勢(shì)必會(huì)降低。
（三）政府對(duì)外債擔(dān)保效力明確無(wú)效，作為債權(quán)人，企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)？
強(qiáng)調(diào)政府不得以任何形式對(duì)外債予以擔(dān)保是落實(shí)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋的要求，重申“地方政府及其所屬部門”不得違法違規(guī)提供擔(dān)保?！稉?dān)保法》第八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。”《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》（法釋【2000】44號(hào)）第三條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無(wú)效。因此給債權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)擔(dān)保法第五條第二款的規(guī)定處理。” 擔(dān)保法第五條第二款規(guī)定：“擔(dān)保合同被確認(rèn)無(wú)效后，債務(wù)人、擔(dān)保人、債權(quán)人有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)各自承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。”實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)相關(guān)的案例，而各地法院對(duì)于此類案件的判案依據(jù)均為《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第五條第二款、第八條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條、第七條之規(guī)定，判令債務(wù)人承擔(dān)借款本息的全部?jī)斶€責(zé)任，政府及其部門和相關(guān)事業(yè)單位則對(duì)借款本息承擔(dān)二分之一的賠償責(zé)任。
五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制
《通知》要求：一是完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制；二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管；三是嚴(yán)格依法依規(guī)追究責(zé)任。
企業(yè)關(guān)注：多部門聯(lián)合監(jiān)管，懲罰范圍擴(kuò)大、責(zé)任到人，企業(yè)需注意什么？
在多部委聯(lián)合監(jiān)管下，逐步推行對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行總量管理和陽(yáng)光管理。但更需要注意的是，《通知》已經(jīng)明確，不僅會(huì)對(duì)地方政府及其所屬部門、融資平臺(tái)公司的違法違規(guī)融資進(jìn)行處罰，對(duì)參與違法違規(guī)融資的金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)也要予以懲戒。與此同時(shí)，違規(guī)懲罰還進(jìn)一步下放到各參與方的負(fù)責(zé)人和各環(huán)節(jié)參與人員，坐實(shí)了處罰責(zé)任，懲罰力度很大。于此同時(shí)，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《通知》答記者問(wèn)時(shí)回答“《通知》出臺(tái)背景是什么？”時(shí)，稱：“部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾”，《通知》第二條中規(guī)定了：“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。”這是對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施違法違規(guī)行為應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定，不僅要追究金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，還要追究金融機(jī)構(gòu)相關(guān)人員（相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員）的責(zé)任，通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員責(zé)任的追究，防范和避免金融機(jī)構(gòu)實(shí)施“違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾”的行為。
今年3月24日，財(cái)政部就公布了地方政府違規(guī)舉債的首個(gè)處罰，對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黔江區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)徐某進(jìn)行批評(píng)教育，對(duì)負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)政協(xié)主席夏某（時(shí)任黔江區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)）給予黨內(nèi)警告處分。對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保負(fù)有直接責(zé)任的黔江區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)盧某給予行政撤職處分。對(duì)違法違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的鴻業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)肖某給予行政撤職處分，對(duì)違法違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的重慶市黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司董事長(zhǎng)張某給予行政撤職處分。另外，負(fù)有相關(guān)責(zé)任的鴻業(yè)集團(tuán)資金部部長(zhǎng)曾某已被免職并開除黨籍，司法機(jī)關(guān)已對(duì)其涉嫌犯罪行為進(jìn)行追究。結(jié)合財(cái)政部三月份的這一舉措，企業(yè)在參與政府部門的融資過(guò)程中一定要對(duì)自身行為進(jìn)行合法合規(guī)性審查，避免陷入違法違規(guī)融資案件中去。
六、大力推進(jìn)信息公開
《通知》要求：一是完善地方政府債務(wù)信息公開制度；二是推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)公開；三是推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息公開；四是推進(jìn)融資平臺(tái)名錄公開。
企業(yè)關(guān)注：政府信息進(jìn)一步公開意義何在？企業(yè)需要作哪些準(zhǔn)備？
《通知》明確要求縣級(jí)以上地方各級(jí)政府公開本地區(qū)政府債務(wù)限額、余額及本級(jí)政府債務(wù)詳細(xì)信息，并加強(qiáng)融資平臺(tái)名錄的披露，這將進(jìn)一步提高地級(jí)市地方政府信息的公開透明，有助于更加準(zhǔn)確的對(duì)其地方政府財(cái)政實(shí)力、政府債務(wù)及或有負(fù)債的判斷，也將有效監(jiān)督地方政府債務(wù)管理，避免地方政府債務(wù)大規(guī)模不合理擴(kuò)張。
企業(yè)關(guān)注點(diǎn)主要在PPP項(xiàng)目中，涉及到社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目?jī)?nèi)容、財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購(gòu)信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與期限等相關(guān)信息的公開，需要提前對(duì)此做好準(zhǔn)備。
結(jié)語(yǔ)：
作為新預(yù)算法、43號(hào)文和88號(hào)文等相關(guān)法律政策的延伸和細(xì)化，財(cái)政部此次新發(fā)布的《通知》直指當(dāng)前政府融資的灰色地帶，針對(duì)性強(qiáng)，有效遏制地方政府違規(guī)舉債的行為的繼續(xù)蔓延，避免破壞中央近年來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)改革所取得的成果。
從整體來(lái)看，《通知》的發(fā)布會(huì)在短時(shí)間內(nèi)對(duì)各大地方融資平臺(tái)的融資造成一定負(fù)面沖擊，但伴隨著融資平臺(tái)市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)和規(guī)范，各地方融資平臺(tái)的持續(xù)發(fā)展依然可期。而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)在和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)都應(yīng)當(dāng)降低風(fēng)險(xiǎn)偏好，盡量選擇向高行政級(jí)別和主流融資平臺(tái)靠攏；同時(shí)密切關(guān)注國(guó)家政策風(fēng)向，優(yōu)先選擇有財(cái)政和金融政策支持的募投項(xiàng)目；最后要把握好區(qū)域利差，特別是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政增速較快的區(qū)域，是兼具盈利性與安全性的價(jià)值洼地。
