來源： 招商引資內參
導言
近日，財政部近日加急下發(fā)“87號文”引發(fā)社會高度關注。國家發(fā)改委官媒《中國經濟導報》認為，目前地方政府違法違規(guī)提供擔保，通過政府購買服務、政府引導基金和PPP等方式變相舉債，但中央政府通過之前的國發(fā)43號文、新預算法，再加上近期的50號文和87號文，一系列組合拳使得地方政府違法違規(guī)融資“堵暗道”全覆蓋工作初步完成，這將會對地方經濟發(fā)展產生重要影響。
繼嚴格規(guī)范PPP、政府投資基金等政府與社會資本方各類合作行為之后，財政部近日加急下發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預【2017】87號，以下簡稱“87號文”），在堅持政府購買服務改革導向的同時，嚴格限定政府購買服務的范圍、嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資，并要求切實做好政府購買服務信息公開等。財政部還要求各省級財政部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，督促相關地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。
中債資信地方政府及城投行業(yè)研究團隊認為，自國發(fā)43號文和新預算法實施以來，地方政府舉債機制已經逐步成形，建立了限額管理、預算管理、風險處置、日常監(jiān)督等管理體系，但是對于地方政府的一些“表外債務”即隱性負債并沒有統(tǒng)一的口徑，最典型的是地方政府違法違規(guī)提供擔保，通過政府購買服務、政府引導基金和PPP等方式變相舉債。目前，國發(fā)43號文、新預算法、國辦函88號文等重申嚴禁地方政府違法違規(guī)提供擔保增加地方隱性債務，《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》、財預50號文《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等亦明確或重申了嚴禁地方政府以PPP、政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。在此基礎上，針對“偽”政府購買服務泛濫、部分地區(qū)“大行政府購買服務之道”變相舉債融資的行為，87號文堅持問題導向，補充50號文，明確禁止地方政府以政府購買服務變相融資，總體實現(xiàn)了對大部分違法違規(guī)融資行為（提供違法違規(guī)擔保、PPP、政府投資基金、政府購買服務）的政策全覆蓋。
1、重申適用范圍，確立負面清單！
政府購買服務，是指政府將原來直接提供的部分公共服務事項交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同支付費用。上世紀90年代，我國部分地方政府就已經開始推行了政府購買服務。2013年公布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出加大政府購買服務力度。而后財政部于2014年底發(fā)布《政府購買服務管理辦法（暫行）》（以下簡稱《管理辦法》）成為政府購買服務的規(guī)范性文件。
根據《指導意見》，推行政府購買服務的目的是“轉變政府職能、改善公共服務”，購買內容主要包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等領域。而在具體實施中，政府購買服務因其操作流程簡單，開始被地方政府廣泛應用于基礎設施建設項目，以便于融資平臺利用政府購買服務合同進行融資。
鑒于政府購買服務存在被擴大應用的情況，87號文重申了政府購買服務改革目標以及《中華人民共和國政府采購法》對“服務”所指范圍的定義。此次87號文再次明確：嚴禁將“貨物”、“建設工程”（含工程與服務打包項目）、金融機構及融資租賃公司等非金融機構的融資行為納入政府購買服務的范圍，是對原規(guī)定的重申和細化，也明確封堵了地方政府將原BT（建設-移交）模式、基礎設施委托代建工程、儲備土地前期開發(fā)等做成政府購買服務形式、變相舉債的途徑。
其中，土地儲備前期開發(fā)已“開正門”以土地儲備專項債券形式支持其資金需求，但多家機構表示，此次文件對于建設工程、基礎設施建設項目“一刀切”的規(guī)定，與此前國務院相關文件支持農村公路養(yǎng)建一體化、各類體育場地、海綿城市、小城鎮(zhèn)建設、地下綜合管廊等采用政府購買服務的精神可能存在沖突，當前文件和財政部有關負責人答記者問亦未做出相關解釋，地方政府對該模式的模糊認知可能會加劇。
此外，文件提出，嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資，但對于符合規(guī)定的政府購買服務項目，項目承接主體以政府購買服務合同申請貸款實屬正常融資行為，該禁止性規(guī)定在嚴防以虛假政府購買服務合同違法違規(guī)舉債的同時，堵住了合規(guī)項目方的正常融資渠道。因而，87號文在細化政府購買服務界限、明令禁止以政府購買服務合同違法違規(guī)舉債的同時，一定程度上或將抑制地方政府和社會資本方采用該模式的熱情，不利于該模式的推廣，這也與財政部此前希望以推廣政府購買服務模式、規(guī)范政企債務界限的初衷存在一定沖突，政府購買服務的應用范圍及相關實施細則有待進一步科學化、明確化。
2、強調預算管理，嚴堵違規(guī)舉債！
根據《管理辦法》，政府購買服務的規(guī)范流程是先有預算后有購買。而在實際操作中，地方政府常常是先簽訂合同，再取得有關預算的人大決議，與規(guī)范流程相違背，有越權和違規(guī)舉債之嫌。
對此，87號文從預算管理角度做出了規(guī)定。一方面，政府購買服務要堅持先有預算、后簽訂購買服務合同，確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規(guī)劃中安排；另一方面，地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，向金融機構和融資租賃公司等非金融機構進行融資。
87號文明確“政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據，年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務”，中債資信分析師吳冬雯表示，這在制度層面倒逼地方政府根據地區(qū)財力合理統(tǒng)籌安排預算資金，有利于減輕其財政支出壓力。
3、城投類公司再融資風險上升！
東北證券分析師張亮認為，87號文與4月底發(fā)布的財預50號文同為嚴堵地方政府違規(guī)舉債的口子，具有同一類性質。50號文發(fā)布后，AA+城投債和AA城投債對比同評級中票利差均上升約1.5BP，而隨著財政部檢查和問責力度影響蔓延，加劇市場對城投債發(fā)行主體再融資風險的擔憂，城投債對中票利差有所增加。87號文和50號文對城投類公司融資的限制切中要害，但檢查標準和執(zhí)行標準仍有模糊的地方，再融資風險主要取決于后續(xù)財政部和其他監(jiān)管部門的檢查力度。
城投債的發(fā)行主體，一般償債資金來自于再融資所得資金。43號文發(fā)布后，政府對融資平臺的轉型主要方向是市場化運營的國有企業(yè)，部分省市對所屬融資平臺采取了注入優(yōu)質資產等方式，加快融資平臺公司轉型。此類公司實質上已有一定的造血功能，可以采取市場化的融資資質評估，此類城投債發(fā)行主體后續(xù)受影響較小。
