2017年4月26日，財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）。既然是“進(jìn)一步”，自然有前幾步，主要包括下列文件：
《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》；
《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》；
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）；
《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))；
《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）；
《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）；
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函[2016]88號(hào)），及其配套文件《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》；
《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）；
《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）；
《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2017]35號(hào)）；
除了《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，四年內(nèi)在地方政府債務(wù)管理領(lǐng)域密集出臺(tái)上述文件，可謂是“一步又一步”，且均與政府和社會(huì)資本合作（PPP）相關(guān)。那么PPP到底和地方政府融資有何關(guān)系，PPP在減少當(dāng)期資本投入的同時(shí)是否增加未來(lái)的政府支出，PPP到底是增加還是減少地方政府的債務(wù)？
帶著這些問(wèn)題，本文從“債”的角度，對(duì)PPP、地方政府融資、地方政府性債務(wù)等進(jìn)行梳理，并討論上述文件是否已把PPP和地方政府舉債融資的關(guān)系理清。
1. PPP的融資功能
在PPP模式下，項(xiàng)目所需建設(shè)資金主要由社會(huì)投資人籌措，政府財(cái)政的支出責(zé)任僅限于“股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等”。在我國(guó)一系列關(guān)于PPP的文件中，PPP模式的融資功能得到確認(rèn)。比如，《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）中提出，“政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）也明確提出三條措施來(lái)“加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”，其中第三條就是“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”。
當(dāng)然，隨著對(duì)PPP模式的了解逐漸加深，無(wú)論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，已有越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到不應(yīng)把PPP僅僅看成融資工具，而應(yīng)把重點(diǎn)放在提質(zhì)增效、改善公共服務(wù)供給等方面。但不論主觀目的如何，PPP作為融資工具的功能是客觀存的，并得到中央認(rèn)可。
2.“舉債來(lái)融資”or“舉債和融資”？
在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》的文件名里，舉債融資被作為一個(gè)詞來(lái)使用。我們認(rèn)為從語(yǔ)義上至少有兩種解讀：一是狹義的，理解成通過(guò)舉債來(lái)融資，即舉債是融資的手段、融資是舉債的目的，那么這個(gè)文件其實(shí)規(guī)范的是舉債；二是廣義的，理解成舉債和融資，即舉債和融資是并列關(guān)系，那么這個(gè)文件規(guī)范的是舉債和融資兩個(gè)事項(xiàng)。從文件內(nèi)容來(lái)看，這兩種解讀同時(shí)存在，且文件還專門就“規(guī)范政府和社會(huì)資本方的合作行為”進(jìn)行規(guī)定。
融資、PPP、舉債，前兩者的關(guān)系相對(duì)清晰，而后兩者似乎并未完全理清。PPP具有融資功能，那么PPP是否算舉債，是否納入地方政府債務(wù)管理或預(yù)算管理，PPP到底是增加債務(wù)還是減少債務(wù)？下面我們通過(guò)對(duì)“債”、“負(fù)債”和“地方政府債務(wù)”的討論，來(lái)分析PPP和地方政府在“債”上的定性關(guān)系。
3. 法律上的“債”和會(huì)計(jì)上的“負(fù)債”
PPP項(xiàng)目中，“債”可能存在于多個(gè)主體關(guān)系中，本文主要從地方政府的角度討論“債”。我國(guó)目前沒(méi)有專門的債權(quán)法，下述關(guān)于“債”的討論只能基于《民法通則》的規(guī)定。需要指出的是，《民法通則》是用來(lái)“調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系”。PPP里政府（及其指定機(jī)構(gòu)）和社會(huì)投資人之間是否是平等民事主體仍是有爭(zhēng)議的話題。在這里我們只是參考“債”的定義。
《民法通則》第84條：“債是按照合同的約定或者依照法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負(fù)有義務(wù)的人是債務(wù)人。債權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人按照合同的約定或者依照法律的規(guī)定履行義務(wù)。”
法律上，義務(wù)即“債”；這和會(huì)計(jì)上的“負(fù)債”有所不同。根據(jù)2017年1月1日起施行的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（財(cái)政部令第78號(hào)），“負(fù)債是指政府會(huì)計(jì)主體過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體的現(xiàn)時(shí)義務(wù)”。正常情況下，會(huì)計(jì)上的“負(fù)債”范圍要小于法律上的“債”。
此外，另一類經(jīng)濟(jì)資源流出也在《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》內(nèi)被明確定義：“費(fèi)用是指報(bào)告期內(nèi)導(dǎo)致政府會(huì)計(jì)主體凈資產(chǎn)減少的、含有服務(wù)潛力或者經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源的流出”。雖然都指向經(jīng)濟(jì)資源的流出，費(fèi)用強(qiáng)調(diào)當(dāng)期，負(fù)債強(qiáng)調(diào)預(yù)期。
4. PPP和地方政府“債”與“負(fù)債”的理論分析
根據(jù)債的法律定義，政府方依據(jù)PPP項(xiàng)目合同而承擔(dān)的義務(wù)都屬于“債”。會(huì)計(jì)處理上，當(dāng)期的支出計(jì)入“費(fèi)用”，未來(lái)的支出義務(wù)計(jì)入“負(fù)債”。我們主要討論依據(jù)PPP項(xiàng)目合同，政府在未來(lái)承擔(dān)的義務(wù)，即地方政府因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的“債”與“負(fù)債”。
PPP模式下，政府方（政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)）與社會(huì)資本方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）依法就PPP項(xiàng)目合作訂立合同，以此來(lái)確立和調(diào)整雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（財(cái)政部，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》）。比較常見且未被明令禁止的未來(lái)義務(wù)包括：讓渡使用者付費(fèi)的收益、特許經(jīng)營(yíng)、政府的付費(fèi)或補(bǔ)貼、配套投入（尤其是相關(guān)建設(shè)用地）等。我們依次分析：
1）對(duì)完全通過(guò)使用者付費(fèi)來(lái)獲取投資回報(bào)的項(xiàng)目，若項(xiàng)目投資由政府承擔(dān)，政府原本可以獲得使用者付費(fèi)的收益；在PPP模式下，項(xiàng)目投資由社會(huì)資本承擔(dān)，但原本由政府享有的未來(lái)收益也轉(zhuǎn)由社會(huì)資本享有。這種情況相當(dāng)于政府向社會(huì)資本讓渡了一筆“生意”，不涉及未來(lái)的“債”和“負(fù)債”。
2）在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中，政府方的一項(xiàng)重要義務(wù)，是“就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)。。。。作出承諾。”（《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》）
在這一模式下，雖然政府無(wú)經(jīng)濟(jì)資源流出之“負(fù)債”，但有法律義務(wù)之“債”，即“防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目”的義務(wù)。是否“同類競(jìng)爭(zhēng)”不難判斷，而是否“不必要”則缺乏進(jìn)一步的客觀界定，也很難在合同中提前約定，因此在實(shí)踐中往往成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。泉州刺桐大橋、深圳梧桐山隧道等就是很好的案例。
3）政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的項(xiàng)目，本質(zhì)上是把當(dāng)期的資本性支出轉(zhuǎn)變成未來(lái)的費(fèi)用性支出。未來(lái)的支出屬于經(jīng)濟(jì)資源流出之“負(fù)債”，當(dāng)然也屬于法律義務(wù)之“債”，而且是常見的金錢之債。
4）需要配套投入的項(xiàng)目，也涉及到政府經(jīng)濟(jì)資源的流出，應(yīng)當(dāng)屬于會(huì)計(jì)上的“負(fù)債”。但政府方目前不一定承認(rèn)這些配套投入形成具有法律意義的補(bǔ)貼責(zé)任。
以土地配套為例，這是實(shí)踐中的焦點(diǎn)問(wèn)題。從社會(huì)投資人角度看，土地等配套投入帶來(lái)的收益是其投資決策中的重要考慮因素；但站在政府方的角度，既認(rèn)可配套，又規(guī)定必須依法依規(guī)取得土地。換言之，社會(huì)投資人可以實(shí)際爭(zhēng)取乃至享受政府的土地資源流出；但政府不會(huì)認(rèn)可在法律上負(fù)有用土地補(bǔ)貼項(xiàng)目之義務(wù)（即“債”）。典型的可以做，但不要說(shuō)。
5. “地方政府債務(wù)”和地方政府的預(yù)算管理
講清楚法律上的“債”和會(huì)計(jì)上的“負(fù)債”，我們?cè)偈崂硪幌玛P(guān)于“地方政府債務(wù)”和政府預(yù)算管理的規(guī)定。
1）PPP項(xiàng)目支出被納入預(yù)算管理
根據(jù)《預(yù)算法》，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”；“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”
在關(guān)于政府因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的幾類義務(wù)中，未來(lái)的補(bǔ)貼和付費(fèi)顯然屬于“支出”，應(yīng)被納入預(yù)算管理。其他幾類義務(wù)，不涉及到金錢支出，因此即便屬于“債”或“負(fù)債”的范疇，也無(wú)需被納入預(yù)算管理。
2）“地方政府債務(wù)”特指政府債券
根據(jù)《預(yù)算法》，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。”
在隨后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等文件中，也一再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)行債券是地方政府唯一合法的舉債途徑。換言之，“地方政府債務(wù)”特指政府債券（其實(shí)還有一些內(nèi)容，在此不做詳究），與法律意義上的“債”和會(huì)計(jì)上的“負(fù)債”具有不同內(nèi)涵，所以我們不得不加引號(hào)來(lái)強(qiáng)調(diào)，這和我們一般意義上理解的“債務(wù)”相去甚遠(yuǎn)。
3) PPP和地方政府舉債融資的關(guān)系
在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中，明確把“推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式”作為“加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”；《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》也把“規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為”作為“進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項(xiàng)”之一。但是根據(jù)《預(yù)算法》和上述兩個(gè)文件，地方政府舉債只能采取政府債券方式。也就是說(shuō)，盡管政府可能因PPP項(xiàng)目合同形成“負(fù)債”和“債”，但現(xiàn)行文件只承認(rèn)PPP算融資，不認(rèn)為其構(gòu)成地方政府“債務(wù)”。
只有以PPP形式“變相舉債”才是現(xiàn)行文件明令禁止的。包括“承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失、向社會(huì)資本方承諾最低收益、對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債”等。
6.討論
1）不管馬甲怎么換，債依然是債
政府因PPP項(xiàng)目合同可能產(chǎn)生義務(wù)，即“債”；其中有一部分涉及到經(jīng)濟(jì)資源未來(lái)從政府體系的流出，即“負(fù)債”；這其中又有一部分是金錢形式的財(cái)政支出和財(cái)政補(bǔ)貼，被計(jì)入“預(yù)算支出”；但由于中央只允許地方政府以發(fā)行債券的形式舉債，因此只有地方政府債券才被承認(rèn)是“地方政府債務(wù)”。
無(wú)論怎么定義，財(cái)政支出和補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)資源未來(lái)從政府體系的流出、政府因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的其他義務(wù)，都是客觀存在的。換個(gè)馬甲，債依然是債。政府雖然自己將“債務(wù)”定義為地方政府債券，但客觀存在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不會(huì)因此消失。
相反，由于幾個(gè)關(guān)于“債”的名詞內(nèi)涵不同，會(huì)激勵(lì)地方政府依賴PPP融資，甚至引發(fā)特定風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
2）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避
即使將“債”的范圍縮小到金錢形式的財(cái)政補(bǔ)貼或政府付費(fèi)，從融資角度看，PPP具有將一次性資本支出轉(zhuǎn)變?yōu)槟甓刃再M(fèi)用的功能。這對(duì)財(cái)力不足的地方政府是有吸引力的——在稅收約束不變的前提下，通過(guò)將資本開支進(jìn)行費(fèi)用化處理的方式，可以做更多的事。但這無(wú)疑是寅吃卯糧。為避免地方政府過(guò)于倚重PPP模式將資本支出轉(zhuǎn)化為費(fèi)用，形成未來(lái)的支出積累，中央規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。
但是PPP帶來(lái)的“債”不僅僅是未來(lái)的年度付費(fèi)或補(bǔ)貼，還可能是政府對(duì)權(quán)力的運(yùn)用，比如“防止不必要的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”；或非金錢形式的資源流出政府體系，比如土地配套等聯(lián)動(dòng)開發(fā)。由于不涉及預(yù)算支出，這可能會(huì)誘發(fā)地方政府超前提供某些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。畢竟，地方政府面臨的是在預(yù)算約束下的錦標(biāo)賽式競(jìng)爭(zhēng)。只要義務(wù)不在預(yù)算內(nèi)體現(xiàn)，對(duì)地方政府就沒(méi)有約束。
3）預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的變化帶來(lái)的特殊風(fēng)險(xiǎn)
一次性資本支出轉(zhuǎn)變?yōu)槟甓刃再M(fèi)用，不僅使支出曲線更平滑，而且改變了預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，“一般公共預(yù)算支出按照其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出。”某些在預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上受到限制的地方政府，比如需要“控制項(xiàng)目規(guī)模、減少支出”或“在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所”，也有可能試圖通過(guò)PPP方式增加未來(lái)的商品和服務(wù)支出、減少當(dāng)期資本性支出，從而突破上述限制。
7.總結(jié)
政府因PPP項(xiàng)目合同，可能在未來(lái)產(chǎn)生財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)的義務(wù)，還可能產(chǎn)生非金錢形式的其他經(jīng)濟(jì)資源流出政府體系的義務(wù)，甚至負(fù)有“防止不必要的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”等其他義務(wù)。這些都形成政府因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的“債”。即便僅考慮財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政付費(fèi)，他們實(shí)際上也構(gòu)成了會(huì)計(jì)上的“負(fù)債”，但在現(xiàn)行體系內(nèi)并沒(méi)被認(rèn)為是地方政府的“債務(wù)”。
對(duì)“債”、“負(fù)債”、“債務(wù)”的不同定義，使債這個(gè)詞在不同環(huán)境下出現(xiàn)不同含義。但對(duì)名詞的主觀界定無(wú)法改變義務(wù)的客觀存在。政府因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的大量非金錢支出性質(zhì)的義務(wù)，需要引起業(yè)界足夠的重視。
地方政府面臨的是預(yù)算約束和債務(wù)限額管理下的錦標(biāo)賽式競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)在“債務(wù)”（受債務(wù)限額管理）和“負(fù)債”（其中的金錢支出被納入預(yù)算管理）之外還有大量的“債”之空間，可能會(huì)引發(fā)對(duì)非金錢負(fù)債甚至壟斷權(quán)利的濫用。這不利于我們通過(guò)PPP“提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”的初衷。因此，有必要考慮將所有因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的政府義務(wù)均納入統(tǒng)一管理。
