來源：PPP頭條
原標(biāo)題：地方再次催撤擔(dān)保函 融資平臺借道PPP項目路徑浮現(xiàn)
來源：經(jīng)濟(jì)觀察報 作者：杜濤
李建是一家金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，他收到了一份“撤函”。他的判斷是，下半年融資平臺業(yè)務(wù)的利息將會大大提高。
8月，中部某市的融資平臺派人送來一份撤函，這份函件要求李建所在的公司把原來政府部門出具的擔(dān)保函快遞到當(dāng)?shù)氐钠脚_公司。
李建手里有近100個融資平臺貸款項目，目前提出要求撤函的還不到10個。
日前，湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府下發(fā)《關(guān)于融資擔(dān)保函作廢的聲明》，宣布所有擔(dān)保函作廢，之后寧鄉(xiāng)縣人民政府認(rèn)為該聲明存在不妥之處，既沒有準(zhǔn)確理解和把握中央政策要求，更沒有說明縣人民政府同時采取的系列配套落實措施，嚴(yán)重誤導(dǎo)了社會輿論，會議決定立即收回此函。
被聲明作廢的融資擔(dān)保函，就是指出于融資需要，地方政府為融資平臺出具的各種擔(dān)保、承諾類函件。
經(jīng)歷了上半年的低點，李建判斷未來融資平臺的融資高峰即將來臨。“43號文剛出來的時候，都以為融資平臺不行了，2015年、2016年時利息最高可以達(dá)到15%，這是因為43號文沒有嚴(yán)格落實，2017年的利息已經(jīng)逐漸降到了6%，50號文和87號文的出臺后利息已經(jīng)在提高。”李建說。
“上半年的項目比較少，下半年乃至明年地方政府都會大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這會使得未來資金的成本上漲。從上半年的6%到現(xiàn)在的8%，我在西南幾個縣區(qū)的利息報價接近11%。”李建告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。
李建認(rèn)為，現(xiàn)在的撤函也就是走個形式，時間過了，金融機(jī)構(gòu)不還擔(dān)保函，平臺也沒辦法。而且現(xiàn)在有些是融資平臺要求撤函，但是這個函件是政府出具的，不是出函方要求撤函的。
“我們回復(fù)是可以撤函，要提前還款，對方回復(fù)是撤函，但是不提前還款。對地方政府的放債額度是限制的，額度是當(dāng)年財政收入的20%—30%。2015年都是高成本融資，2017年是要還的，只能借新，金融機(jī)構(gòu)的授信額度用完了，就找地方性的資產(chǎn)交易所或者P2P平臺。”李建告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。
如何撤函
經(jīng)濟(jì)觀察報記者了解到，寧鄉(xiāng)撤函事情并不是孤例，中部某市財政局在財政部發(fā)出50號文之后就開展融資擔(dān)保清理整改工作的通知，還列出了時間表。
43號文規(guī)定融資平臺債務(wù)不再屬于政府債務(wù)，為了能夠融資，政府為融資平臺出具了各種擔(dān)保、承諾類函件。
2017年財政部等多部委聯(lián)合發(fā)布了50號文、87號文，對地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為進(jìn)行清理整改，其中地方財政對金融機(jī)構(gòu)出具承諾函則是通常做法。財政部此前披露的幾起地方違法違規(guī)舉債的案例中，財政出具承諾函的行為并不少見。
43號文是2014年國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見，50號文是2017年財政部等六部委聯(lián)合發(fā)出的關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知。87號文是2017年財政部發(fā)出的關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知。
特別是在50號文、87號文發(fā)出后，對地方政府違規(guī)融資帶來不小的壓力。財政部先后公布了一批地方政府違規(guī)舉債的處理情況。
例如，經(jīng)濟(jì)觀察報了解到，某中部城市的一份整改內(nèi)容就包括2015年1月1日以來政府及其部門融資擔(dān)保行為，即政府及其部門為融資擔(dān)保出具的各類決議、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示、擔(dān)保函、承諾函、安慰函等情況，重點清理為融資平臺公司融資提供擔(dān)保的情況。
之后該市列出的計劃有召開融資擔(dān)保清理整改工作座談會，之后要求各園區(qū)、融資平臺以及相關(guān)部門單位對2015年1月1日以來融資擔(dān)保開展情況進(jìn)行全面清理，并與金融機(jī)構(gòu)核實。
另外還要求各園區(qū)、融資平臺公司以及相關(guān)部門單位與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，撤回或置換融資擔(dān)保承諾文件，并明確不得留任何形式的復(fù)印件、掃描件和影印件等材料。
從計劃表中還可以看到，該市準(zhǔn)備以市人民政府名義函告拒絕配合的金融機(jī)構(gòu)，宣布已經(jīng)出具的擔(dān)保承諾文件無效，制定相關(guān)措施應(yīng)對可能發(fā)生的訴訟問題。
一位從事地方債務(wù)管理的人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，從法律角度，擔(dān)保法、預(yù)算法規(guī)定地方政府及其部門擔(dān)保是違法的，違法擔(dān)保自始至終無效，而且50號文件明確指出，督促相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。
之后在該市的具體執(zhí)行方案中，要求涉及本地金融機(jī)構(gòu)的一律無條件撤回，對于不配合的由當(dāng)?shù)劂y監(jiān)分局、人民銀行中心支行約談當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，并對金融機(jī)構(gòu)下發(fā)限時配合任務(wù)整改書。
對于該市所在省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不予配合整改的，則要求當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局和人民銀行支行積極對接省級相關(guān)部門，必要時市人民政府出面約談金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。
上述兩類在限時和約談后不予配合整改的，則與省外金融機(jī)構(gòu)不配合的一樣，由市人民政府發(fā)出《關(guān)于收回出具相關(guān)函件的函》或者解除《關(guān)于相關(guān)函件的通知》。
一家金融機(jī)構(gòu)表示，收到了某市融資平臺派人送的要求撤函的函件。“派人送的是融資平臺的函件，而當(dāng)初出具擔(dān)保函的是政府。”上述金融機(jī)構(gòu)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報。
擔(dān)保函如何來的
李建告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，1994年分稅制改革后，地方政府依靠融資平臺去借錢，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，43號文之前的平臺借款算政府債務(wù)，在43號文之后，平臺借款與政府債務(wù)脫鉤了，此后平臺的債務(wù)不算政府債務(wù)，但界限并不是很清楚，若是算企業(yè)債務(wù)，做的是政府的基建業(yè)務(wù)，但是若是單純依靠平臺，做為企業(yè)去融資的話是很難的，因為資產(chǎn)都是劃撥出來的，這個時候就要依靠政府提供信用支出。
一般的做法是出具各種函件，比如納入跨年度財政預(yù)算，但是沒有人大的決議，只是財政部門，后來變成財政安排資金償還，后來變成地方政府出函安排資金來償還，就是協(xié)調(diào)資金來償還，后來無法出函，就讓其他相關(guān)部門，比如住建部門、交通部門出函協(xié)調(diào)資金償還，實際上這幾個部門沒有資金，還是財政部門出錢。
平臺公司主要是土地的劃撥和其他國有資產(chǎn)的注入，在區(qū)縣這一級，土地比較難處置，只能做資產(chǎn)，不能帶來現(xiàn)金流，無法進(jìn)行變現(xiàn)，所以以前幾乎每筆平臺融資都要有擔(dān)保函或者承諾函。
一位地方財稅人士表示，雖然不少地方政府大干快上很多無效或者低效的項目，或者沒有實際產(chǎn)出的項目，但是因為政府出具擔(dān)保函，所以金融機(jī)構(gòu)就敢放款。知道沒有現(xiàn)金流，就看其他機(jī)構(gòu)有沒有放過貸款。最后各家金融機(jī)構(gòu)比的就是誰最先跑，千萬別成為最后一個。
從開始的剛性兌付，到現(xiàn)在要求撤銷各種函件，背后的演變就是財政部對地方債務(wù)的一系列嚴(yán)格管理。
在50號文和87號文的高壓下，擔(dān)心違規(guī)的不止是地方政府，還有金融機(jī)構(gòu)。
借道PPP
李建對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，以前不處罰金融機(jī)構(gòu)的時候，融資平臺做假賬、蓋假章，金融機(jī)構(gòu)都承認(rèn)，但是現(xiàn)在不行了，兩邊都會打板子。
李建給經(jīng)濟(jì)觀察報舉了一個融資平臺與政府應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓的例子：政府委托平臺公司建設(shè)學(xué)校，政府回購，形成了平臺公司對政府的應(yīng)收賬款，平臺公司將這筆應(yīng)收賬款賣給金融機(jī)構(gòu)，約定融資到期后，溢價回購。
這樣應(yīng)收賬款流動化，政府成了金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)人。平臺公司到期后不溢價回購，金融機(jī)構(gòu)會找政府，因此已經(jīng)綁定了政府。
43號文之前，這些應(yīng)收賬款都是真實的，但43號文規(guī)定政府不能與平臺簽委托協(xié)議，因此后面那些協(xié)議或者類協(xié)議就都不合規(guī)了，金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在只做43號文之前批復(fù)的項目合同的應(yīng)收賬款。
李建在此輪遭遇到撤函的項目中有一部分平臺公司采取了提前還款的方式，李建的判斷是主管部門推動的存量PPP項目拿到了部分資金后，可以用來償還，也就是存量項目的錢轉(zhuǎn)成了PPP，化解了融資平臺債務(wù)。
李建說，例如此前有個醫(yī)院建設(shè)到一半，現(xiàn)在包成PPP項目，總投資十億元，前期投入5億元，改成PPP項目后，融資10億元，就有資金來償還前期的融資；所以現(xiàn)在PPP做得好，融資平臺不怎么融資了，還會積極還錢。目前很多項目啟動時已經(jīng)做過融資，再改成PPP項目，就有資金來償還以前的貸款。（文中李建為化名）
"政府融資平臺"還敢投嗎？
來源：評級的藝術(shù) 作者：susu
地方政府又撤銷融資擔(dān)保函了。
媒體評論稱，此舉雖不意外，但過于簡單粗暴。我在想，難道應(yīng)該溫柔點商量著撤？仔細(xì)想想，為什么地方政府對自己違反合同的做法越來越理直氣壯了？一個可能的原因是：師出有名——有中央政府43號文以來的各項政策作為尚方寶劍。但你可能會繼續(xù)追問：43號文以來，不還有那么多地方政府頂風(fēng)作案，無視中央政策繼續(xù)給金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保函嗎？為什么近期才集中撤？直接的回答是：因為中央政府加大了懲處力度，對城投公司、地方政府甚至金融機(jī)構(gòu)都發(fā)了警示函。但深層次的問題是：如果普遍存在違規(guī)擔(dān)保，為什么懲處的、撤函的主要集中在區(qū)縣級政府？
答案很明顯：這些地方政府所屬的融資平臺不可或缺性很弱，即使未來不再融資，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)、金融及民生保障影響都很小。新城可以先不建了，道路改擴(kuò)建也可以暫緩，保障房之類的更是不那么緊迫，都可以等等。也就是說，這些地方在中國的系統(tǒng)重要性一般、城投在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展中地位一般，其斷貸甚至違約對地方政府尤其是中央政府的沖擊不大。更何況中央政策要求地方政府與融資平臺斷開信用關(guān)聯(lián)。
所以文中就此事與PPP相提并論顯然不符合政策環(huán)境。目前PPP是中央層面各項政策大力支持的項目，而融資平臺一直是游走于政策邊緣的存在，與PPP是政治地位完全不同的兩類主體。
以前，很多人認(rèn)為，融資平臺不用評級，閉著眼睛買就是。而在剛兌環(huán)境下，這種“迷思”也一直沒有被打破。我國幅員遼闊，犄角旮旯的區(qū)縣級紛紛組建融資平臺，這導(dǎo)致沒有最差、只有更差的城投陸續(xù)走上資本市場。大家曾戲稱，看你是不是有經(jīng)驗的城投分析師，得看認(rèn)識多少個偏僻的地名，
更有甚者，融資平臺一窩蜂融資不一定是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有不少是給當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)或小型國企提供委托貸款。
而金融機(jī)構(gòu)之所以不管募集資金用途什么融資平臺都敢投，原因在于“相信政府”。但這種信任從何而來呢？有人說，政府親兒子啊，能不管嗎？關(guān)鍵是這種血緣關(guān)系你并沒有去做DNA驗證；而即使是親兒子，人爺爺一直說不要給他家傻孫子錢了，要不都霍霍掉了，之前的就算了，以后再給堅決不認(rèn)了。這個時候你還去找這家老實巴交也不一定能做主的兒子簽個保證函。但你忘了，錢是在爺爺手里的。爺爺現(xiàn)在要求家族內(nèi)全面清理賬務(wù)，你的保證函被撤銷了，你怪別人態(tài)度不好？你們違法簽署一個賣身契，現(xiàn)在對方不履行義務(wù)了，如果你非要說對方?jīng)]有合同精神，我只能說勸你回到楊白勞時代。既然中央已經(jīng)下決心規(guī)范地方政府融資，金融機(jī)構(gòu)就不應(yīng)該要求地方政府提供擔(dān)保函，即使提供了也不能將之作為增信措施，看著心里好受點就可以了。
那在目前這種背景下，地方政府融資平臺還能投嗎？回答是：當(dāng)然，只是不能像之前那么簡單粗暴地投。
首先，任何事物發(fā)展都有路徑依賴，融資平臺遠(yuǎn)沒有到退出歷史舞臺的階段。融資平臺脫胎于我國特殊的中央—地方關(guān)系，分稅制下地方政府一度面臨支出增長迅猛、收入銳減的窘境，正是為了解決發(fā)展的資金缺口，各地成立了地方融資平臺。地方政府將所屬的國有資源——主要是土地，水、電、煤、氣、公交等公用事業(yè)資產(chǎn)劃給融資平臺，讓其以獨立法人的身份融資，彌補(bǔ)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺口。毛主席曾教導(dǎo)我們說：中央與地方關(guān)系是中國面臨的十大關(guān)系之一，未來只要我國的政治經(jīng)濟(jì)體系溫和改革，城投公司生長的土壤就還在，單純靠省級政府發(fā)債是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了建設(shè)資金缺口的，尤其是尚在大發(fā)展階段的中西部及東北地區(qū)。
其次，地方政府“虧欠”融資平臺。由于很強(qiáng)的公益性、準(zhǔn)公益性導(dǎo)致平臺公司財務(wù)表現(xiàn)很差。平臺公司對各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用是不言而喻的。但增長的紅利以稅收體現(xiàn)在政府未來的賬上，這種外部性說明，融資平臺獲得的政府支持是其“應(yīng)得”的，本身就是其自身財富創(chuàng)造能力的體現(xiàn)，而不是政府給的“施舍”。如果真的按照市場化的原則來規(guī)范政府和融資平臺的關(guān)系，地方政府如期償還融資平臺的拖欠款、將外在的收益內(nèi)在化給融資平臺，將大大改善融資平臺的自身償債能力。
最后，這類企業(yè)評級中政府支持仍然是一個重要考慮因素。之前的評級思路是：既然融資平臺用的是政府給的資源，做的是政府建設(shè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施帶動經(jīng)濟(jì)增長的事，得到政府的信用輸送就是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹＿@也是為什么地方政府融資平臺的信用等級一般都比較高。目前省級、省會級、直轄市、計劃單列市主要集中在AAA；地級市集中在AA+；區(qū)縣級集中在AA，基本都享受的是當(dāng)?shù)刎斦募墑e。轉(zhuǎn)型的背景下，如果業(yè)務(wù)范圍不變，沒有理由認(rèn)為政府會直接放棄這類企業(yè)。
但未來判斷政府支持時要實質(zhì)大于形式。對政府要察其言，更要觀其行。不能政府說支持就支持，你得拿出證據(jù)來：地區(qū)國有資源多少給了公司、土地多少以什么價格給了公司、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施多少比例給了公司、未來對公司的定位及支持舉措等。核心在于分析企業(yè)的業(yè)務(wù)，如果其提供的服務(wù)基礎(chǔ)到不可或缺，如果它不做，政府要自己出面做或者很難找到別人做，那么地方政府對其支持的可能性就很大，如大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；反之，那種嘴上說很重要，但明顯業(yè)務(wù)可有可無，極易被替代的企業(yè)，地方政府拋棄它的可能性就很大，如偏商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)的新城建設(shè)項目等。
總之，對于地方政府融資平臺，我推崇的基本理念是：不迷信、不輕信、不拋棄、不放棄。
