來源：小木魚吧
針對地方政府融資平臺支撐的傳統(tǒng)政府項目融資模式，在2014年8月31日全國人大常委會通過《關于修改<中國人民共和國預算法>的決定》后，2014年9月21日國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），2014年9月26日國務院印發(fā) 《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），2014年11月16日國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重大領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），2016年7月5日中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）。國家發(fā)展改革委、財政部及有關部委就投融資體制改革、地方政府債務問題等方面的工作，相繼印發(fā)了一系列規(guī)范性文件。
尤其今年以來，2017年4月26日財政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），2017年5月28日財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），同時，2017年5月16日財政部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號），2017年6月26日財政部交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號），“堵后門開前門”進一步約束地方政府舉債行為，政府融資方式趨于規(guī)范。
相對之前以財政資金、少量試點性地方債券和規(guī)模平臺公司舉債作為地方政府融資的主要手段，新預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件后，地方政府融資的合法渠道更加明確，在現(xiàn)階段下，創(chuàng)新地方政府融資推進基礎設施建設，對促進新疆固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟社會發(fā)展具有極其重要的意義。
本文重點分析新預算法和國發(fā)〔2014〕43號以后，地方政府融資受到的主要影響、目前基礎設施項目建設融資的主要途徑，結合新疆實際，提出通過拓寬地方政府財政資金來源、做大做強地方政府融資平臺積極穩(wěn)妥推進政府和社會資本合作（PPP）模式、積極構建政府資本性支出的基金化模式、規(guī)范運用政府購買服務方式、構建市場化運作的融資擔保體系、通過資本市場提高政府部分資產(chǎn)流動性、綜合利用好各類改革工具等方面創(chuàng)新地方政府融資方式，詳細分析各融資方式的可行性和重點實施環(huán)節(jié)，提出可操作性的措施建議。
在本文撰寫過程中，學習參考了大量的資料，文中部分觀點吸納了中國財政科學研究院金融研究中心課題組、羅桂連博士、劉飛律師、劉世堅律師、胡恒松博士、肖光睿博士、張繼峰博士、丁伯康博士等專家學者的研究成果，在此一并表示感謝。因個人能力有限，文章的一些觀點和論述不一定準確，也懇請各位提出寶貴意見，不勝感激。
特別感謝武漢大學劉窮志教授對文章的指導。
特別感謝北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司提供的專題研究報告。
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創(chuàng)新政府融資渠道推進地方基礎設施建設
——以新疆為例
2014年以來，為規(guī)范政府融資行為和深化投融資體制改革，中共中央、國務院相繼出臺了一系列政策。相對之前以財政資金、少量試點性地方債券和地方融資平臺公司舉債等方式作為地方政府融資的主要手段，《中華人民共和國預算法（2014年修正）》（以下簡稱“新預算法”）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱“國發(fā)43號文”）后，地方政府融資的合法渠道更加明確，在現(xiàn)階段下，創(chuàng)新地方政府融資推進基礎設施建設，對促進新疆固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟社會發(fā)展具有極其重要的意義。
一、地方政府融資發(fā)展歷程
政府融資涉及財政、金融、投資等多個領域，多方面因素相互交織，共同影響著地方政府融資的發(fā)展，由于不同階段的歷史背景、不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展需求、不同的財政稅收制度以及差異化的土地政策催生了地方政府在不同階段的特有融資方式。建國以來，我國地方政府融資方式主要經(jīng)歷了以下四個階段：
第一階段：1949年至1993年，政府融資主要是以財政投入為主、銀行信貸為輔。建國初期直至改革開放，我國實行的都是計劃經(jīng)濟體制，采取的是高度集權的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制和從緊的財政政策。1978年黨的十一屆三中全會后，我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌，1978年至1993年期間，國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控仍以計劃指令為主要手段，財政上實行的是劃分收支、分級包干的體制。這一階段財政投入幾乎承擔了全部基礎設施建設投資。
第二階段：1994年至2007年，政府融資主要是以土地財政為主，財政投入、銀行信貸為輔。1994年開始的分稅制改革，重構了中央與地方政府之間的財政關系，財權向中央政府傾斜，而事權向地方政府下放。分稅制改革對地方財政產(chǎn)生了非對稱的影響，但地方經(jīng)濟還要繼續(xù)發(fā)展，地方政府融資需求更加迫切，同時，由于1994年我國提出了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標，要求發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，也極大促進了地方政府最大的積極性投入到經(jīng)濟活動中去，增強了地方政府投融資活動的動力。1994年頒布《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“舊預算法”），國家宏觀調(diào)控上開始采取適度從緊的財政政策，延續(xù)至1998年。1998年為應對亞洲金融危機的影響，國家開始實行積極的財政政策，2004年國家改積極財政政策為穩(wěn)健財政政策。這一階段，由于1998年商品房改革和2003年建立土地招拍掛制度，各地大規(guī)模挖掘土地資源型資金，土地財政和土地融資成為地方政府的一種重要投融資手段。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，“十一五”期間，全國土地出讓收入達到7萬億元。
第三階段：2008年至2014年，政府融資主要是打包信貸為主，財政投入、土地財政為輔。23008年底，為應對世界金融危機的影響，我國啟動了新一輪積極的財政政策，并出臺了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃。受4萬億投資計劃的影響，從2008年開始，為了進行了大規(guī)模的基礎設施建設和刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府融資平臺公司急劇擴張，地方政府通過將部分財政資金、劃撥的土地、國有股權甚至學校等劃歸到融資平臺的資本金中，從而以融資平臺為載體通過銀行貸款、債券發(fā)行等打包獲得貸款。2008年地方政府融資平臺約為3000家，到2014年初，全國地方政府融資平臺約為11000家，增長了近4倍。
第四階段：2015年至今，政府融資主要是財政投入、債券類融資、權益性融資、銀行信貸等多元化方式。國發(fā)43號文出臺和新預算法實施后，政府債務只能通過發(fā)行債券進行融資，通過融資平臺和PPP模式進行基礎設施建設形成的債務列為企業(yè)債務。在實際操作中，政府資金不足，由此導致基建存在較大的資金缺口， 為加大基礎設施建設，地方政府探索建立多元化、多層次、多渠道綜合性的投融資體系，權益性和市場化融資趨勢明顯，逐步由以銀行信貸為主導的間接融資方式向項目融資、股權融資、長期債券融資等直接融資方式轉變。
二、地方政府融資現(xiàn)狀
規(guī)范地方政府融資，防范財政風險，實現(xiàn)財政和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是我國地方政府債務新規(guī)的宗旨。目前，地方政府融資的基本框架是：逐步剝離融資平臺為地方政府融資的功能，回歸到地方政府直接作為融資主體進行融資；遵循預算法精神，采取以政府直接發(fā)債的方式進行融資；減少政府直接負債融資壓力和提高公共服務的效率，充分發(fā)揮社會資本的作用，大力推廣PPP。
（一）發(fā)行地方政府債券
在新預算法和43號文實施后，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券的方式來舉借債務，且必須在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行。發(fā)行主體為省、自治區(qū)或直轄市級政府，地（州、市）級政府僅能通過省級轉貸，發(fā)行要求為僅用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。發(fā)行類型主要分為一般債券和專項債券。
1、一般債券。無收益的公益性事業(yè)由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。
2、專項債券。有收益的公益性事業(yè)由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。專項債券在2017年得到了長足的發(fā)展，2017年5月16日財政部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號），2017年6月2日財政部印發(fā)《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），2017年6月26日財政部交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號），開拓了專項債券品類，明確定義了專項債券的發(fā)行管理、額度控制、執(zhí)行監(jiān)督等諸多方面的具體要求。
（二）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式
2014年以來，受我國全面深化改革推進，加強地方政府債務管理等多重因素影響，PPP模式蓬勃發(fā)展。對于地方政府而言，由于公共產(chǎn)品和服務投入欠賬較多，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展又面臨多方面的壓力，不少地方政府財政不堪重負，PPP模式的應用，不僅可以解決一些融資問題，對化解地方政府的債務和創(chuàng)新管理機制提高效率也有著獨特的優(yōu)勢。目前，我國推廣政府和社會資本合作（PPP）模式已經(jīng)列入中央、國務院重要議事日程。《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）中明確提出鼓勵政府和社會資本合作，各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務供給。
（三）規(guī)范政府購買服務
根據(jù)政府采購法的相關規(guī)定，政府采購分為采購工程、采購產(chǎn)品和采購服務。其中所稱工程，是指“建設工程”，所稱貨物，是指“各種形態(tài)和種類的物品”，所稱服務，是指除“貨物和工程以外的其它政府采購對象”。政府購買服務并非借錢的途徑，依據(jù)《政府購買服務管理辦法（暫行）》，政府購買服務即通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分服務事項，按一定方式程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。2017年5月28日財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號，以下簡稱“財預87號文”），進一步規(guī)范政府購買服務，要求政府購買服務必須具備以下條件：一是屬于政府職責范圍的服務事項；二是已在年初預算中安排；三是必須在政府購買服務指導性目錄中。
（四）推動地方政府融資平臺市場化轉型
2014年，國發(fā)43號文明確規(guī)定：剝離地方政府投融資平臺政府融資職能，地方政府投融資平臺不得新增政府債務。國發(fā)43號文的出臺，使地方政府融資平臺進入了轉型發(fā)展的新階段。雖然地方政府融資平臺通過銀行信貸體系進行融資受到了嚴格監(jiān)管，但企業(yè)債、信托等其他融資方式的發(fā)展，拓展了地方政府融資平臺的融資渠道，融資平臺對外融資規(guī)模整體增長的趨勢并未發(fā)生根本性改變。
三、地方政府融資面臨的主要問題
20世紀90年代，舊時的《預算法》、《擔保法》和《貸款通則》等極大地限制了地方政府的融資途徑，導致地方政府在基礎設施、公共服務等建設過程中捉襟見肘，其根本原因在于財政分權改革后所帶來的中央與地方政府財權和事權不匹配，地方政府長期面臨基建資金不足、融資渠道受限的窘境。隨著地方經(jīng)濟建設進程的不斷推進，地方政府融資規(guī)模急速擴張，其償債壓力不斷增大。國發(fā)43號文和新預算法出臺后，地方政府融資呈現(xiàn)出新的格局，即主要包括通過發(fā)行地方政府債券融資及采用政府和社會資本合作（PPP）模式進行基礎設施建設，對遏制地方債務擴張起到了積極作用，但也產(chǎn)生了一些新的問題。
一是地方政府新增地方債務規(guī)模相對不足，致使或有債務以新的形式發(fā)生。2015年至2017年，地方債的新增額度分別只有6000億、1.18萬億和1.63萬億。從2014年開始，制造業(yè)投資和房地產(chǎn)投資增速均出現(xiàn)連續(xù)下滑趨勢，政府主導基礎設施投資成為穩(wěn)增長的主要支柱，在嚴格按照國發(fā)43號文執(zhí)行的情況下，地方政府投資需求擴大與融資渠道受限之間的矛盾日益激化，新增地方債務難以滿足地方基礎設施建設需求，可能促使地方政府違規(guī)發(fā)債或采取不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”，政府購買服務、專項建設基金等違規(guī)融資方式。
二是政府和社會資本合作（PPP）模式落地難，不能有效舒緩地方政府的投資壓力。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年12月底，全國PPP入庫項目11260個，總投資13.5萬億元，其中，簽約項目1351個，簽約率僅為31.6%。根據(jù)實地調(diào)研情況，簽約PPP項目因項目融資不暢、回報機制不合理、雙方談判不順利等問題，實際落地開工率約為35%。PPP項目落地難主要在于優(yōu)質(zhì)PPP項目不多、PPP法律法規(guī)不健全、地方政府相關工作人員能力不足、咨詢服務機構亂象叢生和地方政府契約精神有待加強等方面。
三是地方政府融資平臺承擔政府性融資依然存在。在新常態(tài)下，我國宏觀經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展都呈現(xiàn)出新的特點，地方政府融資平臺仍然是解決地方資金缺口的有效途徑，短期來看，地方政府融資平臺仍有其繼續(xù)存在的必要性和合理性。但因地方政府融資平臺普遍存在治理結構不健全、擔保行為不規(guī)范、項目投資效率低等問題，貸款或發(fā)行債券時，債權人依然認為融資平臺有政府隱性背書。
四是地方政府創(chuàng)新融資能力普遍缺乏。現(xiàn)階段，地方政府主導的投資資本收益率并不高，加上對于任期的考慮，地方政府普遍缺乏較長遠的預算規(guī)劃，造成地方政府普遍缺乏管理地方債務的意識和機制，短期行為泛濫。同時，地方政府長期以來主要依靠土地財政、融資平臺和自有財政資金進行投融資建設，對金融產(chǎn)品、金融市場、PPP模式等創(chuàng)新融資方式缺乏探索。
四、準確把握中央關于地方政府融資的政策要求
2014年8月31日全國人大常委會通過《關于修改<中國人民共和國預算法>的決定》，2014年9月21日國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），2014年11月16日國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重大領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），2016年7月5日中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號，以下簡稱“中發(fā)18號文”）。尤其今年以來，2017年4月26日財政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號，以下簡稱“財預50號文”），2017年5月28日財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），進一步約束地方政府舉債行為，政府融資方式趨于規(guī)范。2017年7月14日—15日，第五次全國金融工作會議強調(diào)要嚴控地方政府債務增量，嚴防系統(tǒng)性風險的發(fā)生，并首次提出“終身問責，倒查責任”的制度，2017年9月21日，自治區(qū)召開金融工作會議，再次強調(diào)嚴控政府債務，足見國家和自治區(qū)對地方債務的管控力度及決心。
（一）準確把握中發(fā)18號文關于創(chuàng)新融資機制的要求
中發(fā)18號文是是我國投融資體制改革歷史上第一份以黨中央國務院名義印發(fā)的文件，也是繼2004年7月16日國務院發(fā)布的《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）實施12年后發(fā)布的一份重要文件，是我國當前和今后一個時期投融資領域推進結構性改革的頂層設計，是在新起點上向縱深推進投融資體制改革的綱領性文件，是經(jīng)濟新常態(tài)下發(fā)揮投資作用的重要遵循。中發(fā)18號文提出暢通投資項目融資渠道，大力發(fā)展直接融資，發(fā)揮政策性、開發(fā)性金融機構積極作用，完善保險資金等機構資金對項目建設的投資機制，加快構建更加開放的投融資體制。探索開展金融機構以適當方式依法持有企業(yè)股權的試點；設立政府引導、市場化運作的產(chǎn)業(yè)（股權）投資基金，積極吸引社會資本參加；加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，支持省級政府依法依規(guī)發(fā)行政府債券，用于公共領域重點項目建設。
（二）準確把握國發(fā)43號文關于地方政府舉債融資機制的要求
國發(fā)43號文是國務院首個地方政府性債務管理規(guī)范的文件，圍繞建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，建立了我國地方政府債務管理的新框架，旨在解決地方政府債務“借”“管”“還”的問題。在新的地方政府舉債融資機制下，國家“通明渠、堵暗道”思路十分明確，政府負有償還責任的一般債券和專項債券均納入限額管理，需由國務院確定并報全國人大及常委會批準，這意味著未來具有政府信用的債券額度將被嚴格限制，發(fā)行程序也較為審慎。
（三）準確把握財預50號文關于政府舉債融資“正面清單”和“負面清單”的要求
財預50號文是國發(fā)43號文的進一步延伸，規(guī)范地方政府舉債融資行為，開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，依法依規(guī)追究相關人責任，地方政府債務監(jiān)管繼續(xù)加碼。
地方政府舉債融資的“正面清單”為：一是嚴格執(zhí)行新預算法和國發(fā)43號文規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務；二是地方政府可出資建立各類投資基金，要依法實行規(guī)范的市場化運作，政府可適當讓利；三是允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。
地方政府舉債融資的“負面清單”為：一是地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經(jīng)營行為；二是金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保；三是地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違規(guī)變相舉債；四是地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債；五是除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。
（四）準確把握財預87號文關于政府購買服務“正面清單”和“負面清單”的要求
財預87號文要求地方政府嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務，嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理，嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為。
政府購買服務的“正面清單”為：一是地方政府要嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)；二是黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規(guī)定執(zhí)行。
政府購買服務的“負面清單”為：一是不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目；二是嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目；三是嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；四是嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍；五是地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
（五）準確把握全國第五次金融工作會議和新疆金融工作會議有關政府融資行為的要求
全國第五次金融工作會議圍繞服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革做了重大部署，標志著從嚴監(jiān)管、防范風險將是未來相當長一段時間內(nèi)政府金融工作主旋律。國家和自治區(qū)金融工作會議針對政府融資行為均提出要嚴控債務總量，核心是嚴格監(jiān)管問責和地方舉債終身責任制。
五、創(chuàng)新地方政府融資的對策及建議
目前，地方政府融資主要面臨經(jīng)濟下行和稅收改革致使地方政府本級財政收入明顯放緩、土地出讓收入大幅下滑、地方政府舉債融資能力嚴重受限、穩(wěn)增長下的基礎設施投資融資缺口進一步擴大等問題，創(chuàng)新地方政府融資，統(tǒng)籌推進基礎設施建設迫在眉睫。
（一）拓寬地方政府財政資金來源
一是適度擴大發(fā)行地方債券規(guī)模。面對地方政府巨大的融資需求和債務壓力，目前的發(fā)債規(guī)模遠遠不能滿足現(xiàn)實需求，應積極申請拓展地方政府債券適度新增發(fā)行規(guī)模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。
二是充分利用主權外債資金。積極爭取引進和使用利率較低、條件較優(yōu)惠的國際金融組織和外國政府貸款，既可補充基礎設施建設的資金缺口，管理得當還可充分利用人民幣升值效應，降低融資、經(jīng)濟建設和經(jīng)濟發(fā)展的成本。
三是探索增強地方財政能力。“營改增”后，地方主體稅種缺失，應借鑒國際經(jīng)驗，按照“多專享稅，少共享稅”的思路，把握國家全面推開“營改增”改革的時機，調(diào)整稅制結構，考慮完善以直接稅為主（不動產(chǎn)稅等）的地方主體稅種設置，使地方政府在治理轄區(qū)、推動地方發(fā)展方面有足夠的可持續(xù)的收入來源，也可緩解地方債務壓力。
四是積極爭取中央支持資金。圍繞絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設，提前做好相關專項建設規(guī)劃編制及單項項目前期儲備工作，利用好《“十三五”中央支持新疆自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃建設項目方案》中期評估調(diào)整的有力時機，補充完善項目并合理確定項目建設時序。
五是合理安排援疆資金。積極與援疆省份溝通協(xié)調(diào)，將援疆資金作為一般預算收入的有效補充，合理確定使用范圍和投向，發(fā)揮援疆資金的最大邊際效應。
六是統(tǒng)籌盤活財政存量資金。將部門單位長期不用的財政資金，集中調(diào)整用于支持PPP、融資擔保、政府投資基金等工作的開展，發(fā)揮政府投資引導作用。
（二）做大做強地方政府融資平臺
從實際看，融資平臺目前仍是國內(nèi)地方政府融資的主流渠道。做大做強地方政府融資平臺對欠發(fā)達地區(qū)有著很強的現(xiàn)實意義，有利于融資平臺成為地方政府在基礎設施領域的人才積聚高地、經(jīng)驗積累載體和對接各方資源的樞紐；有利于作為地方政府城鎮(zhèn)化項目融資以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉化和實現(xiàn)主體；有利于擔任PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現(xiàn)金流不足的風險緩釋主體、代表地方政府進行監(jiān)管的執(zhí)行機構，當PPP項目失敗時，融資平臺還可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機構。
一是通過注入礦產(chǎn)、森林、湖泊、河流、水庫、風能、太陽能等自然資源，收費公路、土地房產(chǎn)、客運場站、項目的土地收益、機關事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)等基礎設施類資產(chǎn)，以及特許經(jīng)營權、收費權等無形資產(chǎn)，壯大融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模，提高其資信等級。
二是通過將各類建設資金、補貼資金注入融資平臺作為項目資本金，發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化以及收費權益轉讓等多種方式，拓寬投融資渠道，提升投融資能力。
三是通過兼并、改制重組等方式完善地方融資平臺法人治理結構，提升其市場化運營能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。
四是通過債務股權化等金融創(chuàng)新，引入民間資本或籌劃上市，實現(xiàn)融資平臺從單純的“土地運作模式”轉型至“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本經(jīng)營兩翼齊飛模式”。
（三）積極穩(wěn)妥推進政府和社會資本合作（PPP）模式
一是嚴格規(guī)劃約束。目前，各地濫用PPP模式現(xiàn)象嚴重，普遍存在適用范圍不當、重投資建設輕運營管理等問題，在推進PPP模式過程中“眉毛胡子一把抓”，沒有有效改變政府失靈和市場失靈的局面。推動PPP模式應突出重點、抓住關鍵，科學制定PPP項目規(guī)劃，合理確定PPP項目總體規(guī)模，統(tǒng)籌安排PPP項目實施類型、建設時序，充分發(fā)揮規(guī)劃的剛性約束作用，不該上的項目堅決不上。應重點支持以使用者付費為主的特許經(jīng)營項目，科學論證涉及政府補貼的項目，審慎開展完全依賴財政支出的政府付費項目，降低PPP項目對政府付費的依賴。
二是規(guī)范操作流程。在遵循有關投資管理和財政管理法律法規(guī)的前提下，探索建立發(fā)展改革部門、財政部門分別牽頭，行業(yè)主管部門、規(guī)劃、國土、環(huán)保等共同參與、各盡其責、密切配合的協(xié)調(diào)推進機制，共同做好PPP工作。發(fā)展改革部門負責制定PPP項目規(guī)劃、建設管理PPP項目庫、管理PPP引導資金、完善價格調(diào)整機制，按規(guī)定權限審批、核準、備案項目；財政部門負責項目涉及的物有所值評價、財政承受能力論證、財政資金預算安排，控制防范財政風險。行業(yè)主管部門和地方政府負責遴選、發(fā)起項目，組織實施方案聯(lián)審，進行監(jiān)督檢查和績效評價。
三是盤活存量資產(chǎn)。按照國家發(fā)展改革委《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號）要求，通過向社會資本出售優(yōu)質(zhì)基礎設施項目的股權、經(jīng)營權、收益權等權利，運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)，盤活基礎設施存量資產(chǎn)回收的資金，除按規(guī)定用于必要的職工安置、債權債務處置等支出外，應主要用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，重點支持補短板項目，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過再投資形成新優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的良性循環(huán)。
四是鼓勵民間資本參與。從民間資本行業(yè)準入、優(yōu)惠政策、項目推介、社會資本方選擇、PPP合同、政府誠信體系建設等方面予以鼓勵和支持。加大基礎設施和公用事業(yè)領域開放力度，除國家法律法規(guī)明確禁止準入的行業(yè)和領域外，一律向民間資本開放。在制定PPP政策、編制PPP規(guī)劃、確定PPP實施方案時，充分吸收采納民間資本的合理建議。
（四）積極構建政府資本性支出的基金化模式
加強基金的規(guī)范化管理，通過產(chǎn)業(yè)投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動作用。
一是設立基礎設施投資基金。當前新疆經(jīng)濟基礎薄弱，維護穩(wěn)定保障和改善民生等剛性支出需求大，各地財政自給能力普遍不足。既要積極應對經(jīng)濟運行中不確定因素，又要全面落實減稅政策、確保應享盡享的嚴峻考驗，在支持基礎設施建設方面，可探索在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉型升級和發(fā)展、支持基礎設施和公共服務等四個領域設立投資基金，投向投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。
二是發(fā)揮政府資金引導作用。根據(jù)不同項目情況，可采取投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，放大政府資金撬動社會資本效用。
（五）規(guī)范運用政府購買服務方式
充分利用《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），做好基礎設施領域的政府購買服務工作，平滑財政支出，減輕當期財政支出壓力。
一是城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目。國務院《關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）明確規(guī)定：推動政府購買棚改服務，市、縣人民政府要公開擇優(yōu)選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務協(xié)議。承接棚改任務及納入各地區(qū)配套建設計劃的項目實施主體，可依據(jù)政府購買棚改服務協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議等政府與社會資本合作合同進行市場化融資，開發(fā)銀行等銀行業(yè)金融機構據(jù)此對符合條件的實施主體發(fā)放貸款。
二是易地扶貧搬遷項目。國家發(fā)改委、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室、財政部、國土部、人民銀行《關于印發(fā)“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕2769號）提出，各省結合本地實際，采取政府購買市場服務的形式，確定市場化運作的省級投融資主體作為承貸主體，依據(jù)政府購買服務協(xié)議進行融資。由市場化運作的省級投融資主體還貨，不納入地方政府債務。
三農(nóng)村公路項目。國務院《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）明確規(guī)定：將農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護、管理機構運行經(jīng)費及人員基本支出納入一般公共預算。推廣“建養(yǎng)一體化”模式，通過政府購買服務等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設和養(yǎng)護農(nóng)村公路。
（六）構建市場化運作的融資擔保體系
一是做大做強融資擔保機構。采取政府直接出資，或鼓勵引導大型國有企業(yè)、社會機構向融資擔保機構投資入股等方式，做大融資擔保機構的資本金規(guī)模，拓展投融資擔保范圍，增強融資擔保機構的實力，為政府基礎設施建設項目提供融資擔保服務。
二是充分發(fā)揮再擔保公司的作用。完善政府主導的再擔保機制，推動建立自治區(qū)級再擔保機構，為地縣級融資擔保機構提供再擔保業(yè)務，分散地縣融資擔保機構的業(yè)務風險，增強地縣級融資擔保機構的擔保放大倍數(shù)和銀行授信額度，提高地縣融資擔保機構為融資平臺、PPP項目公司等企業(yè)的融資擔保能力。
三是建立風險補償持續(xù)補充機制。通過建立融資擔保風險補償持續(xù)機制，由地方政府安排風險補償金，補償再擔保機構、融資擔保機構擔保業(yè)務損失，保證再擔保及融資擔保機構始終保持持續(xù)健康發(fā)展的態(tài)勢，增強再擔保及融資擔保機構的經(jīng)營實力。
（七）通過資本市場提高政府部分資產(chǎn)流動性
一是資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是基礎設施領域重要融資方式之一，對盤活存量資產(chǎn)、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與基礎設施項目建設具有重要意義。中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，在經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)下行壓力加大的背景下，“存量資產(chǎn)證券化”的發(fā)展路徑是一個可行的選擇，將政府的一部分存量資產(chǎn)變現(xiàn)會極大促進各級政府的改革進程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務壓力。
二是融資租賃。地方政府應建立融資租賃業(yè)促進政策和監(jiān)管服務體系，為引進、設立融資租賃公司及其開展業(yè)務提供政策支持與服務保障。支持有條件的地方政府優(yōu)先設立融資租賃公司，鼓勵民間資本設立融資租賃公司，促進投資主體多元化。
（八）綜合利用好各類改革工具
一是深化價格機制改革。創(chuàng)新投融資機制，發(fā)揮價格杠桿作用，增強基礎設施和公用事業(yè)領域建設吸引社會投資能力，激發(fā)社會和民間投資活力，著力擴大有效投資，發(fā)揮投資對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、強基礎、惠民生的關鍵作用。充分發(fā)揮價格杠桿的引導作用，促進能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經(jīng)營項目建設，不斷增強公共服務供給能力和水平。
二是充分發(fā)揮綜合開發(fā)效能。樹立基礎設施（主要是交通基礎設施）建設引導的TOD和社會服務設施建設引導的SOD開發(fā)理念，發(fā)揮公路、鐵路、機場等交通基礎設施和老城區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊、城市軌道交通等社會服務設施對新型城鎮(zhèn)化的支撐服務作用，集約利用資源，拓展區(qū)域綜合服務功能，提高城市綜合承載能力。支持盤活利用好既有鐵路、公路、機場、軌道交通、老城區(qū)改造等周邊土地資源，支持新建項目周邊實施土地利用綜合開發(fā)。鼓勵相關企業(yè)參與土地綜合開發(fā)，構建綜合開發(fā)溢價回收機制，支持基礎設施項目建設。
三是繼續(xù)深化“放管服”改革，激發(fā)民間投資活力。持續(xù)深化“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革，對于企業(yè)不使用政府投資的建設項目，實行和準備案制，推進核準范圍最小化。凡是企業(yè)能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，以及可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的投資項目，一律取消核準。進一步放開基礎設施領域投資限制，對民營資本在市場準入等方面同等對待，激發(fā)民間投資活力。
