新預(yù)算法實施和43號文出臺兩年多來，中央政府正通過政策“補(bǔ)丁”與問責(zé)，圍堵隱性地方債，其中包括堵住土地融資這條老路的“后門”，劃清融資渠道邊界等。由此也引發(fā)了新一輪“地方政府陣痛”。
2017年5月的最后一天，江蘇省財政廳聯(lián)合多個部門下達(dá)“特急文件”，要求各地全面規(guī)范舉債融資行為。很快，這一新聞出現(xiàn)在了長期被娛樂話題霸屏的新浪微博熱搜上。
江蘇省的“特急文件”呼應(yīng)的是，財政部、發(fā)改委、司法部及“一行三會”六部委5月3日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文）。50號文重拳砸向隱性地方債，用大量篇幅重申，地方政府不得與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合違法違規(guī)舉債融資。同時要求各省級政府組織一次融資擔(dān)保行為摸底排查，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，并在2017年7月31日前清理整改到位。
不斷加大的問責(zé)壓力對地方投融資及金融市場產(chǎn)生了震懾。“融資平臺5月都沒發(fā)多少債，被50號文嚇怕了。”一位投行人士在朋友圈感嘆。
不僅如此，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等政策的相繼出臺，亦開始為地方債劃出一個清晰的邊界。
新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文）實施以來，盡管各級地方政府加快建立健全規(guī)范的融資機(jī)制，但也仍在通過政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作（PPP）、政府引導(dǎo)基金等方式隱性舉債。
不走土地融資的老路
“地方政府與城投公司，到了必須合久必分的時候了。”
很長時間以來，除了地方土地儲備中心，不少以城投公司為代表的地方融資平臺也事實上享有土地儲備的職能。城投公司吸收了地方政府注入的土地資產(chǎn)，就可以從銀行獲取土地儲備貸款。
所謂土地儲備貸款，是銀行向土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的用于收購、整治土地，提升土地出讓價值的短期周轉(zhuǎn)貸款，其用途主要包括征地、拆遷補(bǔ)償、繳納土地出讓金等，往往數(shù)額巨大。
但是許多城投公司隨后將土地儲備貸款騰挪用于當(dāng)?shù)仄渌A(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等，這幫許多地方“辦了事”，但這種運(yùn)作方式也造成了一部分隱形地方債務(wù)。
1980年代后期，全國首家真正意義的城投公司——上海久事公司應(yīng)運(yùn)而生。針對地方政府財力不足與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求高漲的問題，城投公司為政府獲取了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，在市場經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)政府意志。
后來，一些優(yōu)質(zhì)的城投公司用政府的優(yōu)質(zhì)資源，通過市場化運(yùn)作，形成有效的資產(chǎn)，通過證券化后轉(zhuǎn)化為經(jīng)營資本。但隨著這條秘徑被越來越多地方發(fā)現(xiàn)，這個市場也變得魚龍混雜，不少城投公司還都是政企不分或者有名無實，靠政府給飯吃，自然也幫政府融來資。
2014年頒布的43號文明確，城投公司不能繼續(xù)充當(dāng)政府的融資平臺。今年出臺的50號文則要求“各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資”，為城投公司轉(zhuǎn)型奠定了資金基礎(chǔ)。
“地方政府與城投公司，到了必須合久必分的時候了。”一位地方城投監(jiān)管人士高來云對南方周末記者說。
2016年初，財綜4號文將土地儲備職能從城投公司剝離。要求每個縣級（含）以上行政區(qū)域原則上只設(shè)置一個土地儲備機(jī)構(gòu)，并從屬于當(dāng)?shù)貒临Y源部門管轄。
更為重要的是，土地儲備貸款也被叫停，即使是土地儲備中心也不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉債。土地儲備項目所需資金被納入了財政的政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分可以在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)，通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。
不過，不少融資平臺仍延續(xù)了土地融資的老路。財政部近日建議江蘇省問責(zé)高郵市和洪澤縣，兩地均將政府大樓等公益性資產(chǎn)變更使用性質(zhì)，隨后以商業(yè)用地、居住用地的性質(zhì)出讓給地方融資平臺，融資平臺最終將土地使用權(quán)用于抵押擔(dān)保，發(fā)行債券。
對于這種違規(guī)行為，50號文重申，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。
不僅如此，最新試行的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》（下稱《辦法》），還從機(jī)制上堵住了城投公司以儲備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”。今后土地儲備上市的流程應(yīng)為，各地土地儲備中心通過發(fā)行土地儲備專項債券獲取土地儲備資金，然后通過公開招標(biāo)購買征地拆遷服務(wù)。出賣凈地之后的收益，用于償還債券，若有留存，上繳財政。
之所以專門設(shè)立了土地儲備專項債券，而不再通過省級政府發(fā)債獲取土地儲備資金，高來云向南方周末記者解釋，主要因為土地儲備專項債券的特點，是通過土地項目的收益去償還的，也就是說項目與收入相對應(yīng)，不能通過其他項目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。而之前則有可能發(fā)生串用行為，最終有可能是用一般公共財政預(yù)算收入去償還了專項債務(wù)（地方政府債務(wù)限額分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額）。
并且，政府發(fā)債主要解決的是公益性項目的資金缺口。而土地儲備，實際上是通過征地拆遷，將一些可以變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)、商業(yè)、住宅用地的土地整理上市，更強(qiáng)調(diào)商業(yè)性，跟正常的政府債務(wù)目的不一樣，所以應(yīng)該用土地的相關(guān)收益去償還，而不是用政府的一般公共預(yù)算財政收入去償還。
對于因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金的，《辦法》也規(guī)定，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。
“特別需要強(qiáng)調(diào)的是，土地儲備專項債券的發(fā)行額度，不得突破地方政府專項債務(wù)限額的‘天花板’。”財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人接受人民日報采訪時表示，2017年地方政府專項債券總限額約為7.27萬億元，各省應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)安排。
城投公司歷史債務(wù)與政府剝離的一大難點，是如何處理存量債務(wù)對應(yīng)形成的資產(chǎn)。（高育文/圖）
明確融資渠道邊界
從2016年初開始，財力有限的地方政府開始將政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之勢。
從2014年10月國務(wù)院下發(fā)43號文，結(jié)束了地方政府傳統(tǒng)的融資平臺和融資模式之后，地方政府要籌集用于基建投資的資金，只能借助于兩條途徑：一是發(fā)行地方債；二是引入社會資本搞PPP（政府與社會資本合作）。
但是從2016年初開始，財力有限的地方政府出于“穩(wěn)增長”的動機(jī)，開始將政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之勢。
比如2017年3月末，農(nóng)業(yè)銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人在業(yè)績發(fā)布會上給出了一組數(shù)據(jù)：2016年農(nóng)行政府購買服務(wù)貸款余額1123億，產(chǎn)業(yè)基金貸款余額538億，PPP貸款余額128億。128億PPP貸款余額只占2016年農(nóng)行新增信貸（8049億）的百分之一，貸款余額（9.71萬億）的萬分之一。
其中，政府購買服務(wù)與PPP的邊界，實際上在于是否可以參與建設(shè)有形的公共設(shè)施。從政府采購法角度看，政府采購的對象明確分為貨物、工程和服務(wù)三類，其中對“服務(wù)”的定義是“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，政府購買服務(wù)是不包含工程的。
然而，這個概念在之后的單項文件中逐漸被突破了。比如在棚戶區(qū)改造、海綿城市建設(shè)以及土地儲備拆遷安置補(bǔ)償?shù)任募校荚试S政府購買服務(wù)的存在。這之后，政府購買服務(wù)的概念就被地方政府大量使用。
此外，相比PPP，政府購買服務(wù)，既實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資目的，又規(guī)避了PPP項目復(fù)雜繁瑣的操作和審批流程，還不受一般公共預(yù)算支出10%的限制，甚至不作為政府債務(wù)納入地方債務(wù)限額管理。
南方周末也曾報道過產(chǎn)業(yè)基金的秘密（詳見2016年9月22日《產(chǎn)業(yè)投資基金如何以小撬大》），通過產(chǎn)業(yè)基金的杠桿效應(yīng)，地方政府可以以極少的財政資金撬動巨額的銀行信貸，但這種股權(quán)投資的方式，在許多地方被變成政府債務(wù)。
同樣突破了融資渠道邊界的還有“明股實債”的PPP。PPP本應(yīng)由項目收益去償還，但許多地方政府為提供資金的金融機(jī)構(gòu)提供了財政“承諾函”，甚至通過人大決議，納入財政預(yù)算。
PPP領(lǐng)域?qū)＜?、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清曾在一次財政部研討會上發(fā)言，“要控制地方債，就要清理，如果是為了經(jīng)濟(jì)增長，那就怎么簡單怎么來。”會上大家基本上認(rèn)同，地方政府和銀行聯(lián)手這么干，中央的清理便會大受影響。
眼下，這些變相舉債方式已成為財政部和審計署責(zé)令整改最多的領(lǐng)域。2017年3月份，財政部首開問責(zé)到個人的先河——黔江區(qū)人民政府2015年批復(fù)黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司向貴州中黔金融資產(chǎn)交易中心融資，后獲得0.55億元融資款，區(qū)財政局因出具支付融資本息的“承諾函”等，相關(guān)責(zé)任人被給予黨內(nèi)警告、行政撤職等處分。
最新下發(fā)的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（87號文）明確了政府購買服務(wù)與PPP的邊界，嚴(yán)禁各地將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。不過，仍然為棚改、異地扶貧搬遷、征地拆遷等政策性較強(qiáng)的領(lǐng)域留下了窗口。
此外，政府購買服務(wù)仍然不受一般公共預(yù)算支出10%的限制，亦不作為政府債務(wù)納入地方債務(wù)限額管理。高來云告訴南方周末記者，購買服務(wù)的主管部門是財政部綜合司，而這次的87號文是預(yù)算司提出來的，預(yù)算司主要是從化解債務(wù)的角度出發(fā)，擔(dān)心地方做了很多異化的政府購買服務(wù)，或者政府購買服務(wù)進(jìn)入工程領(lǐng)域，擠壓了PPP的實施空間，可能會引發(fā)相應(yīng)的債務(wù)問題。
產(chǎn)業(yè)基金也仍然游走在灰色地帶。盡管產(chǎn)業(yè)基金的實踐應(yīng)用以及地方版管理辦法相繼出臺，但其法律框架和監(jiān)管體系尚未完全建立。早在1995年，國家就開始著手產(chǎn)業(yè)基金的立法工作并授權(quán)發(fā)改委起草相應(yīng)管理辦法，但歷經(jīng)20年仍未出臺。主要的爭議之一在于，政府應(yīng)該多大程度介入產(chǎn)業(yè)基金。
政府不會兜底
地方政府已經(jīng)開始收回財政“承諾函”以及提前還款等。
實際上，新預(yù)算法和43號文出臺后，主要通過城投公司融資的歷史債務(wù)曾一度被清理。高來云對南方周末記者說，城投公司債務(wù)應(yīng)該分為幾個層次，如果是金融債務(wù)，通過頭幾輪的債務(wù)甄別，大多都已經(jīng)納入地方政府債務(wù)了。還有就是與政府間往來形成的工程欠款，應(yīng)該也清理得差不多了。
城投公司歷史債務(wù)與政府剝離的一大難點，是如何處理存量債務(wù)對應(yīng)形成的資產(chǎn)。城投公司在充當(dāng)政府融資平臺時，以自身名義立項實施了一批基礎(chǔ)設(shè)施項目，或以自身名義對政府?dāng)M收儲的土地進(jìn)行整理。由于市場化不充分，很多項目沒有與所在政府簽訂相關(guān)協(xié)議，導(dǎo)致城投公司資產(chǎn)賬面普遍為在建工程或存貨，資產(chǎn)質(zhì)量不高。這部分資產(chǎn)不能發(fā)債，靠財政回購又受制于地方財力。
從江蘇的“特急文件”中可以看到，整改工作要求在7月31日之前全部到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)地區(qū)，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組將提請省政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
政策重拳之下，各地政府及金融機(jī)構(gòu)都開始針對違規(guī)舉債進(jìn)行整改。據(jù)多家媒體報道，地方政府已經(jīng)收回財政“承諾函”以及提前還款等。
不過，提前還款的錢從哪來備受關(guān)注。
近期業(yè)內(nèi)討論中，也有聲音認(rèn)為，財政部一定會為地方政府打補(bǔ)丁。最簡單的辦法比如，財政部已經(jīng)在做隱性地方債摸底，會根據(jù)已經(jīng)形成的支出責(zé)任，對應(yīng)銀行貸款的數(shù)據(jù)，給地方發(fā)一筆新增地方債，還掉隱性地方債。然后再把項目拿出來，重新給回社會資本去操作，走PPP的流程。當(dāng)然這些說法都是猜測。
無論如何，“地方政府陣痛”已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)共識。社會保障基金理事會理事長樓繼偉2017年4月21日在財政學(xué)年會上表示，部分地方政府債已經(jīng)違約是好事，說明中央政府不會兜底。
（應(yīng)受訪者要求，高來云為化名）
