新預(yù)算法實(shí)施和43號文出臺兩年多來，中央政府正通過政策“補(bǔ)丁”與問責(zé)，圍堵隱性地方債，其中包括堵住土地融資這條老路的“后門”，劃清融資渠道邊界等。由此也引發(fā)了新一輪“地方政府陣痛”。
2017年5月的最后一天，江蘇省財(cái)政廳聯(lián)合多個(gè)部門下達(dá)“特急文件”，要求各地全面規(guī)范舉債融資行為。很快，這一新聞出現(xiàn)在了長期被娛樂話題霸屏的新浪微博熱搜上。
江蘇省的“特急文件”呼應(yīng)的是，財(cái)政部、發(fā)改委、司法部及“一行三會(huì)”六部委5月3日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文）。50號文重拳砸向隱性地方債，用大量篇幅重申，地方政府不得與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合違法違規(guī)舉債融資。同時(shí)要求各省級政府組織一次融資擔(dān)保行為摸底排查，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，并在2017年7月31日前清理整改到位。
不斷加大的問責(zé)壓力對地方投融資及金融市場產(chǎn)生了震懾。“融資平臺5月都沒發(fā)多少債，被50號文嚇怕了。”一位投行人士在朋友圈感嘆。
不僅如此，《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等政策的相繼出臺，亦開始為地方債劃出一個(gè)清晰的邊界。
新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文）實(shí)施以來，盡管各級地方政府加快建立健全規(guī)范的融資機(jī)制，但也仍在通過政府購買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、政府引導(dǎo)基金等方式隱性舉債。
不走土地融資的老路
“地方政府與城投公司，到了必須合久必分的時(shí)候了。”
很長時(shí)間以來，除了地方土地儲備中心，不少以城投公司為代表的地方融資平臺也事實(shí)上享有土地儲備的職能。城投公司吸收了地方政府注入的土地資產(chǎn)，就可以從銀行獲取土地儲備貸款。
所謂土地儲備貸款，是銀行向土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的用于收購、整治土地，提升土地出讓價(jià)值的短期周轉(zhuǎn)貸款，其用途主要包括征地、拆遷補(bǔ)償、繳納土地出讓金等，往往數(shù)額巨大。
但是許多城投公司隨后將土地儲備貸款騰挪用于當(dāng)?shù)仄渌A(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等，這幫許多地方“辦了事”，但這種運(yùn)作方式也造成了一部分隱形地方債務(wù)。
1980年代后期，全國首家真正意義的城投公司——上海久事公司應(yīng)運(yùn)而生。針對地方政府財(cái)力不足與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求高漲的問題，城投公司為政府獲取了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，在市場經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)政府意志。
后來，一些優(yōu)質(zhì)的城投公司用政府的優(yōu)質(zhì)資源，通過市場化運(yùn)作，形成有效的資產(chǎn)，通過證券化后轉(zhuǎn)化為經(jīng)營資本。但隨著這條秘徑被越來越多地方發(fā)現(xiàn)，這個(gè)市場也變得魚龍混雜，不少城投公司還都是政企不分或者有名無實(shí)，靠政府給飯吃，自然也幫政府融來資。
2014年頒布的43號文明確，城投公司不能繼續(xù)充當(dāng)政府的融資平臺。今年出臺的50號文則要求“各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資”，為城投公司轉(zhuǎn)型奠定了資金基礎(chǔ)。
“地方政府與城投公司，到了必須合久必分的時(shí)候了。”一位地方城投監(jiān)管人士高來云對南方周末記者說。
2016年初，財(cái)綜4號文將土地儲備職能從城投公司剝離。要求每個(gè)縣級（含）以上行政區(qū)域原則上只設(shè)置一個(gè)土地儲備機(jī)構(gòu)，并從屬于當(dāng)?shù)貒临Y源部門管轄。
更為重要的是，土地儲備貸款也被叫停，即使是土地儲備中心也不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉債。土地儲備項(xiàng)目所需資金被納入了財(cái)政的政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分可以在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)，通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。
不過，不少融資平臺仍延續(xù)了土地融資的老路。財(cái)政部近日建議江蘇省問責(zé)高郵市和洪澤縣，兩地均將政府大樓等公益性資產(chǎn)變更使用性質(zhì)，隨后以商業(yè)用地、居住用地的性質(zhì)出讓給地方融資平臺，融資平臺最終將土地使用權(quán)用于抵押擔(dān)保，發(fā)行債券。
對于這種違規(guī)行為，50號文重申，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。
不僅如此，最新試行的《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法》（下稱《辦法》），還從機(jī)制上堵住了城投公司以儲備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”。今后土地儲備上市的流程應(yīng)為，各地土地儲備中心通過發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券獲取土地儲備資金，然后通過公開招標(biāo)購買征地拆遷服務(wù)。出賣凈地之后的收益，用于償還債券，若有留存，上繳財(cái)政。
之所以專門設(shè)立了土地儲備專項(xiàng)債券，而不再通過省級政府發(fā)債獲取土地儲備資金，高來云向南方周末記者解釋，主要因?yàn)橥恋貎鋵ｍ?xiàng)債券的特點(diǎn)，是通過土地項(xiàng)目的收益去償還的，也就是說項(xiàng)目與收入相對應(yīng)，不能通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。而之前則有可能發(fā)生串用行為，最終有可能是用一般公共財(cái)政預(yù)算收入去償還了專項(xiàng)債務(wù)（地方政府債務(wù)限額分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。
并且，政府發(fā)債主要解決的是公益性項(xiàng)目的資金缺口。而土地儲備，實(shí)際上是通過征地拆遷，將一些可以變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)、商業(yè)、住宅用地的土地整理上市，更強(qiáng)調(diào)商業(yè)性，跟正常的政府債務(wù)目的不一樣，所以應(yīng)該用土地的相關(guān)收益去償還，而不是用政府的一般公共預(yù)算財(cái)政收入去償還。
對于因儲備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金的，《辦法》也規(guī)定，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。
“特別需要強(qiáng)調(diào)的是，土地儲備專項(xiàng)債券的發(fā)行額度，不得突破地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額的‘天花板’。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人接受人民日報(bào)采訪時(shí)表示，2017年地方政府專項(xiàng)債券總限額約為7.27萬億元，各省應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排。
城投公司歷史債務(wù)與政府剝離的一大難點(diǎn)，是如何處理存量債務(wù)對應(yīng)形成的資產(chǎn)。（高育文/圖）
明確融資渠道邊界
從2016年初開始，財(cái)力有限的地方政府開始將政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之勢。
從2014年10月國務(wù)院下發(fā)43號文，結(jié)束了地方政府傳統(tǒng)的融資平臺和融資模式之后，地方政府要籌集用于基建投資的資金，只能借助于兩條途徑：一是發(fā)行地方債；二是引入社會(huì)資本搞PPP（政府與社會(huì)資本合作）。
但是從2016年初開始，財(cái)力有限的地方政府出于“穩(wěn)增長”的動(dòng)機(jī)，開始將政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之勢。
比如2017年3月末，農(nóng)業(yè)銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人在業(yè)績發(fā)布會(huì)上給出了一組數(shù)據(jù)：2016年農(nóng)行政府購買服務(wù)貸款余額1123億，產(chǎn)業(yè)基金貸款余額538億，PPP貸款余額128億。128億PPP貸款余額只占2016年農(nóng)行新增信貸（8049億）的百分之一，貸款余額（9.71萬億）的萬分之一。
其中，政府購買服務(wù)與PPP的邊界，實(shí)際上在于是否可以參與建設(shè)有形的公共設(shè)施。從政府采購法角度看，政府采購的對象明確分為貨物、工程和服務(wù)三類，其中對“服務(wù)”的定義是“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，政府購買服務(wù)是不包含工程的。
然而，這個(gè)概念在之后的單項(xiàng)文件中逐漸被突破了。比如在棚戶區(qū)改造、海綿城市建設(shè)以及土地儲備拆遷安置補(bǔ)償?shù)任募校荚试S政府購買服務(wù)的存在。這之后，政府購買服務(wù)的概念就被地方政府大量使用。
此外，相比PPP，政府購買服務(wù)，既實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資目的，又規(guī)避了PPP項(xiàng)目復(fù)雜繁瑣的操作和審批流程，還不受一般公共預(yù)算支出10%的限制，甚至不作為政府債務(wù)納入地方債務(wù)限額管理。
南方周末也曾報(bào)道過產(chǎn)業(yè)基金的秘密（詳見2016年9月22日《產(chǎn)業(yè)投資基金如何以小撬大》），通過產(chǎn)業(yè)基金的杠桿效應(yīng)，地方政府可以以極少的財(cái)政資金撬動(dòng)巨額的銀行信貸，但這種股權(quán)投資的方式，在許多地方被變成政府債務(wù)。
同樣突破了融資渠道邊界的還有“明股實(shí)債”的PPP。PPP本應(yīng)由項(xiàng)目收益去償還，但許多地方政府為提供資金的金融機(jī)構(gòu)提供了財(cái)政“承諾函”，甚至通過人大決議，納入財(cái)政預(yù)算。
PPP領(lǐng)域?qū)＜摇⑶迦A大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清曾在一次財(cái)政部研討會(huì)上發(fā)言，“要控制地方債，就要清理，如果是為了經(jīng)濟(jì)增長，那就怎么簡單怎么來。”會(huì)上大家基本上認(rèn)同，地方政府和銀行聯(lián)手這么干，中央的清理便會(huì)大受影響。
眼下，這些變相舉債方式已成為財(cái)政部和審計(jì)署責(zé)令整改最多的領(lǐng)域。2017年3月份，財(cái)政部首開問責(zé)到個(gè)人的先河——黔江區(qū)人民政府2015年批復(fù)黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司向貴州中黔金融資產(chǎn)交易中心融資，后獲得0.55億元融資款，區(qū)財(cái)政局因出具支付融資本息的“承諾函”等，相關(guān)責(zé)任人被給予黨內(nèi)警告、行政撤職等處分。
最新下發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（87號文）明確了政府購買服務(wù)與PPP的邊界，嚴(yán)禁各地將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。不過，仍然為棚改、異地扶貧搬遷、征地拆遷等政策性較強(qiáng)的領(lǐng)域留下了窗口。
此外，政府購買服務(wù)仍然不受一般公共預(yù)算支出10%的限制，亦不作為政府債務(wù)納入地方債務(wù)限額管理。高來云告訴南方周末記者，購買服務(wù)的主管部門是財(cái)政部綜合司，而這次的87號文是預(yù)算司提出來的，預(yù)算司主要是從化解債務(wù)的角度出發(fā)，擔(dān)心地方做了很多異化的政府購買服務(wù)，或者政府購買服務(wù)進(jìn)入工程領(lǐng)域，擠壓了PPP的實(shí)施空間，可能會(huì)引發(fā)相應(yīng)的債務(wù)問題。
產(chǎn)業(yè)基金也仍然游走在灰色地帶。盡管產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)踐應(yīng)用以及地方版管理辦法相繼出臺，但其法律框架和監(jiān)管體系尚未完全建立。早在1995年，國家就開始著手產(chǎn)業(yè)基金的立法工作并授權(quán)發(fā)改委起草相應(yīng)管理辦法，但歷經(jīng)20年仍未出臺。主要的爭議之一在于，政府應(yīng)該多大程度介入產(chǎn)業(yè)基金。
政府不會(huì)兜底
地方政府已經(jīng)開始收回財(cái)政“承諾函”以及提前還款等。
實(shí)際上，新預(yù)算法和43號文出臺后，主要通過城投公司融資的歷史債務(wù)曾一度被清理。高來云對南方周末記者說，城投公司債務(wù)應(yīng)該分為幾個(gè)層次，如果是金融債務(wù)，通過頭幾輪的債務(wù)甄別，大多都已經(jīng)納入地方政府債務(wù)了。還有就是與政府間往來形成的工程欠款，應(yīng)該也清理得差不多了。
城投公司歷史債務(wù)與政府剝離的一大難點(diǎn)，是如何處理存量債務(wù)對應(yīng)形成的資產(chǎn)。城投公司在充當(dāng)政府融資平臺時(shí)，以自身名義立項(xiàng)實(shí)施了一批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或以自身名義對政府?dāng)M收儲的土地進(jìn)行整理。由于市場化不充分，很多項(xiàng)目沒有與所在政府簽訂相關(guān)協(xié)議，導(dǎo)致城投公司資產(chǎn)賬面普遍為在建工程或存貨，資產(chǎn)質(zhì)量不高。這部分資產(chǎn)不能發(fā)債，靠財(cái)政回購又受制于地方財(cái)力。
從江蘇的“特急文件”中可以看到，整改工作要求在7月31日之前全部到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)地區(qū)，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組將提請省政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
政策重拳之下，各地政府及金融機(jī)構(gòu)都開始針對違規(guī)舉債進(jìn)行整改。據(jù)多家媒體報(bào)道，地方政府已經(jīng)收回財(cái)政“承諾函”以及提前還款等。
不過，提前還款的錢從哪來備受關(guān)注。
近期業(yè)內(nèi)討論中，也有聲音認(rèn)為，財(cái)政部一定會(huì)為地方政府打補(bǔ)丁。最簡單的辦法比如，財(cái)政部已經(jīng)在做隱性地方債摸底，會(huì)根據(jù)已經(jīng)形成的支出責(zé)任，對應(yīng)銀行貸款的數(shù)據(jù)，給地方發(fā)一筆新增地方債，還掉隱性地方債。然后再把項(xiàng)目拿出來，重新給回社會(huì)資本去操作，走PPP的流程。當(dāng)然這些說法都是猜測。
無論如何，“地方政府陣痛”已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)共識。社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長樓繼偉2017年4月21日在財(cái)政學(xué)年會(huì)上表示，部分地方政府債已經(jīng)違約是好事，說明中央政府不會(huì)兜底。
（應(yīng)受訪者要求，高來云為化名）
