作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗，涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其主辦的多個基礎(chǔ)設(shè)施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學(xué)術(shù)機構(gòu)PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經(jīng)擔任中山大學(xué)嶺南學(xué)院、北京國家會計學(xué)院、廈門國家會計學(xué)院等多家機構(gòu)PPP培訓(xùn)講師。
2017年6月1日，財政部、國土資源局《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)[2017]62號）（62號文）發(fā)布，地方政府專項債券首個細分品種正式面世（詳見“律動PPP”文章《廣闊“土地”，大有可為：玩轉(zhuǎn)土地開發(fā)新思路》）。不過一個月時間，收費公路專項債券也浮出水面。2017年7月13日，財政部、交通運輸部印發(fā)《地方政府收費公路專項債券管理辦法》（財預(yù)[2017]97號）（“《辦法》”），進一步規(guī)范地方政府收費公路的融資行為。財政部一方面對非法舉債行為嚴防死守，另一方面繼續(xù)加大專項債券的發(fā)債額度和范圍，足見對地方債務(wù)管控的決心，這與“開前門堵后門”一貫思路也保持一致。
地方政府專項債為何從土地儲備和收費公路切入？如果說選擇土地儲備是因為“亂象最多”，選擇收費公路恐怕就是因為“壓力最大”。交通運輸部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，政府還貸公路建設(shè)累計投資額為38,172.8億元，其中銀行貸款資金25,580.1億元，這意味著大約67%的政府投資依賴銀行貸款。地方政府面臨著極大的債務(wù)壓力，金融機構(gòu)也因此背負著巨大的金融風險。因此，此番《辦法》態(tài)度堅決，明確要求“地方各級財政部門、交通運輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)”。
根據(jù)《辦法》，收費公路專項債依然強調(diào)“專債專用”，項目融資與收益應(yīng)當實現(xiàn)“自平衡”，專項債券資金專項用于政府收費公路項目建設(shè)；對于政府收費公路專項債券對應(yīng)項目形成的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入等專項收入，“專門用于償還收費公路專項債券本息。”值得注意的是，62號文規(guī)定對于存量債務(wù)“可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。”但是《辦法》中并沒有類似規(guī)定，公路專項收費唯一的用途就是償還專項債券本息，這意味著收費公路專項債并不能“借新還舊”。
債券期限方面，根據(jù)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）（“83號文”）的規(guī)定，地方政府專項債券期限最長不超過10年，而《辦法》規(guī)定的收費公路專項債期限“原則上單次發(fā)行不超過15年”，這是對83號文規(guī)定的突破。鑒于收費公路回報期較長，實踐中收費公路的收費期限最長可以達到15年甚至20年，《辦法》的債券期限與公路收費期限保持了一致，避免期限的錯配。此外，除與62號文類似的提前償還條款，《辦法》還規(guī)定了延遲償還條款，相較于土地儲備專項債，收費公路專項債的期限將更具復(fù)雜性和多樣性。
《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）要求“地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式”，這一規(guī)定并不針對某一領(lǐng)域，而是對地方政府舉債行為的全面規(guī)范。我們應(yīng)該認識到，土地儲備專項債、收費公路專項債都不會是特殊領(lǐng)域的個別現(xiàn)象，今后各類專項債券規(guī)范性文件將會“百花齊放”，專項債券的“版圖”逐漸鋪展，留給地方政府規(guī)范違規(guī)舉債融資行為的時間不會太多了。
《辦法》甫一面世，就有觀點認為，收費公路專項債的推出將擠壓公路PPP項目的發(fā)展空間。事實果真如此？這個問題需要區(qū)分情況討論。
首先，收費公路專項債是否會導(dǎo)致地方政府將優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)留在手中，阻礙盤活存量資產(chǎn)呢？實際上，對于收費公路專項債資金的用途，《辦法》明確規(guī)定“應(yīng)當專項用于政府收費公路項目建設(shè)”，“不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護支出”，這意味著收費公路專項債僅適用于新建項目。對于存量項目來說，資金需求不可能通過專項債的方式得到滿足，PPP模式仍然是具有吸引力的運作方式，因而，收費公路專項債的推出對存量資產(chǎn)的影響并不明顯。相反，《辦法》禁止地方政府通過地方政府債券以外的方式舉借債務(wù)，這對于存量資產(chǎn)的PPP的發(fā)展反而是個好消息。
其次，對于新建項目，表面來看收費公路項目經(jīng)營收入穩(wěn)定，無疑是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，地方政府勢必會排斥社會資本參與來分一杯羹。但實際上，與巨額建設(shè)投入相比，收費公路的通行費、廣告費等收入顯得杯水車薪，扣除日常運轉(zhuǎn)成本，收費公路通行費收入遠不及貸款還本付息支出。雖然通過延長債券期限等方式，一定程度上可以緩解償還壓力，但是相比之下，不論是最長30年的期限、風險分擔還是專業(yè)化的運營，采用PPP模式進行公路建設(shè)的優(yōu)勢都更加明顯。專項債還是PPP，收費公路建設(shè)也可以有freestyle，最后地方政府會怎么選，現(xiàn)在誰也說不好。
專項債雖好，有些問題還是需要探討。第一，《公路法》規(guī)定“籌集公路建設(shè)資金，……可以依法向國內(nèi)外金融機構(gòu)或者外國政府貸款。”按照上位法優(yōu)于下位法的原則，《辦法》的規(guī)定顯然與《公路法》相沖突，其有效性不免受到質(zhì)疑。第二，根據(jù)《收費公路管理條例》規(guī)定，收費公路分為地方政府利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的政府還貸公路以及國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或者受讓政府還貸公路收費權(quán)的經(jīng)營性公路。《辦法》出臺后，所謂“利用貸款”建設(shè)收費公路在新的環(huán)境下何去何從？嚴格根據(jù)定義，通過發(fā)行專項債券方式建設(shè)的收費公路無法歸入“政府還貸公路”或者“經(jīng)營性公路”的范疇，那么通過發(fā)行專項債券方式建設(shè)的收費公路該如何管理呢？
