作者簡介：靳林明律師在政府和社會資本合作（PPP）領域具有豐富的經驗，涉及的行業(yè)領域廣泛，其主辦的多個基礎設施項目獲得律師業(yè)界大獎，其也被評為PPP項目金牌律師。靳律師為國家發(fā)改委《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》立法專家組成員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)斐蓡T、財政部PPP中心法律專家、財政部第三批PPP示范項目評審專家，多省PPP入庫專家，多個學術機構PPP專家。靳律師多次參加PPP項目評審，正在或曾經擔任中山大學嶺南學院、北京國家會計學院、廈門國家會計學院等多家機構PPP培訓講師。
2017年6月1日，財政部、國土資源局《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）（62號文）發(fā)布，地方政府專項債券首個細分品種正式面世（詳見“律動PPP”文章《廣闊“土地”，大有可為：玩轉土地開發(fā)新思路》）。不過一個月時間，收費公路專項債券也浮出水面。2017年7月13日，財政部、交通運輸部印發(fā)《地方政府收費公路專項債券管理辦法》（財預[2017]97號）（“《辦法》”），進一步規(guī)范地方政府收費公路的融資行為。財政部一方面對非法舉債行為嚴防死守，另一方面繼續(xù)加大專項債券的發(fā)債額度和范圍，足見對地方債務管控的決心，這與“開前門堵后門”一貫思路也保持一致。
地方政府專項債為何從土地儲備和收費公路切入？如果說選擇土地儲備是因為“亂象最多”，選擇收費公路恐怕就是因為“壓力最大”。交通運輸部數據顯示，截至2016年底，政府還貸公路建設累計投資額為38,172.8億元，其中銀行貸款資金25,580.1億元，這意味著大約67%的政府投資依賴銀行貸款。地方政府面臨著極大的債務壓力，金融機構也因此背負著巨大的金融風險。因此，此番《辦法》態(tài)度堅決，明確要求“地方各級財政部門、交通運輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務”。
根據《辦法》，收費公路專項債依然強調“專債專用”，項目融資與收益應當實現“自平衡”，專項債券資金專項用于政府收費公路項目建設；對于政府收費公路專項債券對應項目形成的廣告收入、服務設施收入等專項收入，“專門用于償還收費公路專項債券本息。”值得注意的是，62號文規(guī)定對于存量債務“可在專項債務限額內發(fā)行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。”但是《辦法》中并沒有類似規(guī)定，公路專項收費唯一的用途就是償還專項債券本息，這意味著收費公路專項債并不能“借新還舊”。
債券期限方面，根據《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）（“83號文”）的規(guī)定，地方政府專項債券期限最長不超過10年，而《辦法》規(guī)定的收費公路專項債期限“原則上單次發(fā)行不超過15年”，這是對83號文規(guī)定的突破。鑒于收費公路回報期較長，實踐中收費公路的收費期限最長可以達到15年甚至20年，《辦法》的債券期限與公路收費期限保持了一致，避免期限的錯配。此外，除與62號文類似的提前償還條款，《辦法》還規(guī)定了延遲償還條款，相較于土地儲備專項債，收費公路專項債的期限將更具復雜性和多樣性。
《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）要求“地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發(fā)行地方政府債券方式”，這一規(guī)定并不針對某一領域，而是對地方政府舉債行為的全面規(guī)范。我們應該認識到，土地儲備專項債、收費公路專項債都不會是特殊領域的個別現象，今后各類專項債券規(guī)范性文件將會“百花齊放”，專項債券的“版圖”逐漸鋪展，留給地方政府規(guī)范違規(guī)舉債融資行為的時間不會太多了。
《辦法》甫一面世，就有觀點認為，收費公路專項債的推出將擠壓公路PPP項目的發(fā)展空間。事實果真如此？這個問題需要區(qū)分情況討論。
首先，收費公路專項債是否會導致地方政府將優(yōu)質存量資產留在手中，阻礙盤活存量資產呢？實際上，對于收費公路專項債資金的用途，《辦法》明確規(guī)定“應當專項用于政府收費公路項目建設”，“不得用于經常性支出和公路養(yǎng)護支出”，這意味著收費公路專項債僅適用于新建項目。對于存量項目來說，資金需求不可能通過專項債的方式得到滿足，PPP模式仍然是具有吸引力的運作方式，因而，收費公路專項債的推出對存量資產的影響并不明顯。相反，《辦法》禁止地方政府通過地方政府債券以外的方式舉借債務，這對于存量資產的PPP的發(fā)展反而是個好消息。
其次，對于新建項目，表面來看收費公路項目經營收入穩(wěn)定，無疑是優(yōu)質資產，地方政府勢必會排斥社會資本參與來分一杯羹。但實際上，與巨額建設投入相比，收費公路的通行費、廣告費等收入顯得杯水車薪，扣除日常運轉成本，收費公路通行費收入遠不及貸款還本付息支出。雖然通過延長債券期限等方式，一定程度上可以緩解償還壓力，但是相比之下，不論是最長30年的期限、風險分擔還是專業(yè)化的運營，采用PPP模式進行公路建設的優(yōu)勢都更加明顯。專項債還是PPP，收費公路建設也可以有freestyle，最后地方政府會怎么選，現在誰也說不好。
專項債雖好，有些問題還是需要探討。第一，《公路法》規(guī)定“籌集公路建設資金，……可以依法向國內外金融機構或者外國政府貸款。”按照上位法優(yōu)于下位法的原則，《辦法》的規(guī)定顯然與《公路法》相沖突，其有效性不免受到質疑。第二，根據《收費公路管理條例》規(guī)定，收費公路分為地方政府利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設的政府還貸公路以及國內外經濟組織投資建設或者受讓政府還貸公路收費權的經營性公路。《辦法》出臺后，所謂“利用貸款”建設收費公路在新的環(huán)境下何去何從？嚴格根據定義，通過發(fā)行專項債券方式建設的收費公路無法歸入“政府還貸公路”或者“經營性公路”的范疇，那么通過發(fā)行專項債券方式建設的收費公路該如何管理呢？
