2017年4月，六部委聯(lián)合發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）（簡稱“50號文”）。時隔一月，財政部又發(fā)布了《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預[2017]87號）（簡稱“87號文”）。“50號文”強調(diào)了在三個方面規(guī)范地方政府債務，分別是清理整改地方政府融資擔保、加強地方融資平臺管理、禁止利用PPP模式變相舉借債務、以及進一步健全規(guī)范地方政府舉債融資機制。“87號文”作為繼“50號文”后國務院及各部委對整理地方債務風險的進一步細化，以制止地方政府利用政府購買服務違法違規(guī)舉債融資的苗頭，并明確重申了以下四個方面的政策規(guī)定：
（1）嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務，明確政府購買服務范圍的“四個嚴禁”；
（2）嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理，明確“先預算，后購買”的采購實施模式；
（3） 嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資嚴禁地方違規(guī)融資的“三個不得”；
一、文件出臺背景
在“87號文”發(fā)布后，財政部有關負責人在答記者提問中，闡述了文件出臺的具體背景。在肯定了政府采購積極作用的同時，提到一些地區(qū)違反政府采購法和國辦發(fā)等文件規(guī)定,以政府購買服務名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險。
早在今年一月，財政部分別向五個地方政府及兩個部委發(fā)函發(fā)布了財預函[2017]1-6號，主要內(nèi)容是問責違法違規(guī)舉債的擔保行為。其中交通運輸廳與內(nèi)蒙古高等級公路建設開發(fā)有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協(xié)議”，約定于建設期后第1年至第17年或者18年通過購買服務資金支付項目建設資金，支持內(nèi)蒙古高等級公路建設開發(fā)有限責任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。
從“87號文”的內(nèi)容來看，文件幾乎就是為了禁止該類案例的違規(guī)情況而創(chuàng)設的。
二、政府購買服務范圍的“四個禁止”
文件要求嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務。《政府采購法》第二條將政府采購服務的范圍定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對象。《政府購買服務管理辦法（暫行）》第十二條政府購買服務的內(nèi)容限制為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。政府新增或臨時性、階段性的服務事項，適合社會力量承擔的，應當按照政府購買服務的方式進行。不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買。
“87號文”中通過負面清單的方式，嚴格限制實施政府購買服務的范圍：
（一）嚴禁將貨物及建設工程作為政府購買服務項目；
（二）嚴禁將基礎設施建設、儲備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目；
（三）嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；
（四）嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍；
實踐中，以政府采購服務形式直接購買工程建設及貨物的違規(guī)程度過于明顯也沒有必要。而以政府采購服務形式獲得特定金融機構融資的模式，一方面可以通過該政府采購行為的實施將合同付款納入本級政府預算，又可以通過競爭方式獲得資金成本較低的融資款項或融資租賃產(chǎn)品，輔以地方融資平臺公司提供融資擔保，這樣的方式可謂是地方違規(guī)獲得發(fā)展資金的創(chuàng)新之舉。雖然法律法規(guī)的對政府采購服務范圍的定義并不存在歧義，但是如果財政部不及時限制此模式的利用，可能很快會在各地遍地開花。
三、嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理
“87號文”重申政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據(jù)。年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。購買主體簽訂購買服務合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規(guī)劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。
“87號文”禁止的將建設工程與服務打包作為政府購買服務本質(zhì)就是帶運營的BT模式，而將建設工程與服務打包，再加融資就是PPP模式，應當按照國務院相關部門PPP相關規(guī)定進行識別、準備與采購。政府采購與PPP模式的根本區(qū)別在于項目風險的承擔與預算的管理。采用BT模式或是通過政府采購服務模式進行PPP項目的實施無疑會將大部分項目風險與債務風險交由地方政府承擔。將PPP中的政府付費與購買服務中的政府支付混淆，將各種債務融資方法包裝成政府購買服務的形式。如不立刻制止，無疑會增加系統(tǒng)性金融風險發(fā)生的可能。，
四、嚴禁地方違規(guī)融資的“三個不得”
（一）不得利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資，金融機構涉及政府購買服務的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關要求，做到依法合規(guī)。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時，應當配合金融機構做好合規(guī)性管理，相關合同在購買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規(guī)定。
融資主體利用政府購買服務合同進行融資，一般作為項目貸款進行操作，其本質(zhì)就是利用該合同的未來收益，以付款主體即地方政府的信用作為擔保進行融資。實踐中，地方政府還會指定平臺公司或下屬國有企業(yè)對貸款進行擔保。“87號文”強調(diào)了金融機構自身的審查義務。
《預算法》和《擔保法》都規(guī)定了地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，中國銀監(jiān)會印發(fā)《關于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)【2017】6號）也從金融機構角度強調(diào)了不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁接受地方政府擔保兜底。可見文中重申金融機構的審查義務，重申了該擔保和該融資行為的無效性，金融機構如不嚴格做好合規(guī)性管理，將自行承擔該融資行為的損失。
（二）不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債；
前述“四個嚴禁”中第四條的內(nèi)容是嚴禁通過政府購買服務獲得融資，此條則是在此范圍之內(nèi)，強調(diào)限制不得為建設工程變相舉債。兩條的內(nèi)容雖然相似，但道出了實踐中地方政府違規(guī)變相舉債的一般目的，即為建筑工程進行籌資。這甚至也是很多地方政府積極推行PPP的根本原因。在地方政府利用地方債進行工程項目投資的歷史過程中，經(jīng)過了平臺公司舉債模式、BT模式、PPP模式、如今有地方利用政府采購服務為建筑工程籌資，成為了中央政府監(jiān)管地方債的新戰(zhàn)場。
（三）不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
實踐中，平臺公司或地方政府的債權人希望通過應收賬款等未來收益，通過應收賬款質(zhì)押、收益權轉(zhuǎn)讓、保理等形式獲得金融機構或非金融機構的融資款。而此處禁止的就是地方政府幫助企業(yè)虛構應收賬款，此形式下形成的同樣是以政府信用作為擔保的地方政府或有債務。
五、文件的發(fā)布與PPP項目的關系
文件的發(fā)布，重新明確了政府采購服務的定位。和PPP模式之間，可謂上帝的歸上帝，凱斯的歸凱撒。對于地方債務的整治與PPP項目推廣的根本目的無外乎以下兩大目標，即政府職能的轉(zhuǎn)變與預防系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。“87號文件”作為國務院相關部門控制地方債風險過程中的重要文件，關上了一扇地方違規(guī)舉債的大門，為更多地方積極推行PPP模式創(chuàng)造了更嚴肅的必要性。
應該看到的是，很多地方之所以選擇政府購買服務模式進行建設，是因為太多亟待建設的項目不符合PPP項目的條件，地方政府又沒有足夠的建設資金，等待省級政府為項目發(fā)行地方債似乎又遙遙無期。可見，在控制地方債的同時，我們也必須在以下幾個方面做好亟待建設又不符合PPP模式條件項目的出口工作。
（1）對民生及地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響重大的項目如不符合PPP模式條件的，或是符合國家經(jīng)濟發(fā)展局勢的重點建設的地區(qū)，需要建立特殊審批渠道，以突破PPP項目財承比例、物有所值、項目審批條件等限制。
（2）加強PPP運營類項目資產(chǎn)證券化與項目收益?zhèn)耐茝V力度，建立對已產(chǎn)生公共部門穩(wěn)定收益的項目，其收益可以抵充該地區(qū)新增PPP項目財政付費的機制。
（3）對有聯(lián)動效益關系的項目，比如已建成的污水處理項目，與相關的擴建污水管道項目，建立已建項目的收益可以抵充新建項目付款的機制，以降低地方財承負擔。
（4）根據(jù)發(fā)改委等八個部門近日發(fā)布的《關于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見》，建立各行政區(qū)域間，利用各自優(yōu)勢，合作開發(fā)PPP項目的機制。并建立同一行政區(qū)域下，各級行政單位財承的共用機制，改變各地區(qū)間財承利用比例懸殊的現(xiàn)狀。
（5）進一步規(guī)范現(xiàn)有PPP項目，將項目運營和績效管理，而非建設和投資作為PPP項目的重點。通過嚴肅處罰不規(guī)范的現(xiàn)有項目，淘汰質(zhì)量低劣的PPP項目，將更多資源運用在必要的項目上。
做好地方債務的管理，防范系統(tǒng)性風險的產(chǎn)生，既要嚴防新增違規(guī)債務的產(chǎn)生，更要利用現(xiàn)有體系，通過財政資金及PPP模式為必要的建設項目提供資金。一方面平衡好中央政府和地方政府、各級地方政府、同級地方政府間財政預算的平衡，使得需要錢的地方不缺錢。另一方面，靈活運用PPP模式，根據(jù)地方情況和項目情況，為優(yōu)質(zhì)項目提供政策和資金支持，使需要錢的項目能有錢用。只有當?shù)胤秸辉傩枰氡M辦法違規(guī)融資時，地方債問題才得到了真正的解決。
