2017年4月，六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）（簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”）。時(shí)隔一月，財(cái)政部又發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）（簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”）。“50號(hào)文”強(qiáng)調(diào)了在三個(gè)方面規(guī)范地方政府債務(wù)，分別是清理整改地方政府融資擔(dān)保、加強(qiáng)地方融資平臺(tái)管理、禁止利用PPP模式變相舉借債務(wù)、以及進(jìn)一步健全規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制。“87號(hào)文”作為繼“50號(hào)文”后國務(wù)院及各部委對(duì)整理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步細(xì)化，以制止地方政府利用政府購買服務(wù)違法違規(guī)舉債融資的苗頭，并明確重申了以下四個(gè)方面的政策規(guī)定：
（1）嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，明確政府購買服務(wù)范圍的“四個(gè)嚴(yán)禁”；
（2）嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理，明確“先預(yù)算，后購買”的采購實(shí)施模式；
（3） 嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資嚴(yán)禁地方違規(guī)融資的“三個(gè)不得”；
一、文件出臺(tái)背景
在“87號(hào)文”發(fā)布后，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者提問中，闡述了文件出臺(tái)的具體背景。在肯定了政府采購積極作用的同時(shí)，提到一些地區(qū)違反政府采購法和國辦發(fā)等文件規(guī)定,以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長(zhǎng)購買服務(wù)期限等問題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
早在今年一月，財(cái)政部分別向五個(gè)地方政府及兩個(gè)部委發(fā)函發(fā)布了財(cái)預(yù)函[2017]1-6號(hào)，主要內(nèi)容是問責(zé)違法違規(guī)舉債的擔(dān)保行為。其中交通運(yùn)輸廳與內(nèi)蒙古高等級(jí)公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期后第1年至第17年或者18年通過購買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金，支持內(nèi)蒙古高等級(jí)公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施主體均為各盟市旗縣交通局。
從“87號(hào)文”的內(nèi)容來看，文件幾乎就是為了禁止該類案例的違規(guī)情況而創(chuàng)設(shè)的。
二、政府購買服務(wù)范圍的“四個(gè)禁止”
文件要求嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)。《政府采購法》第二條將政府采購服務(wù)的范圍定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象。《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第十二條政府購買服務(wù)的內(nèi)容限制為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。政府新增或臨時(shí)性、階段性的服務(wù)事項(xiàng)，適合社會(huì)力量承擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)按照政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行。不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，不得向社會(huì)力量購買。
“87號(hào)文”中通過負(fù)面清單的方式，嚴(yán)格限制實(shí)施政府購買服務(wù)的范圍：
（一）嚴(yán)禁將貨物及建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
（二）嚴(yán)禁將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
（三）嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
（四）嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；
實(shí)踐中，以政府采購服務(wù)形式直接購買工程建設(shè)及貨物的違規(guī)程度過于明顯也沒有必要。而以政府采購服務(wù)形式獲得特定金融機(jī)構(gòu)融資的模式，一方面可以通過該政府采購行為的實(shí)施將合同付款納入本級(jí)政府預(yù)算，又可以通過競(jìng)爭(zhēng)方式獲得資金成本較低的融資款項(xiàng)或融資租賃產(chǎn)品，輔以地方融資平臺(tái)公司提供融資擔(dān)保，這樣的方式可謂是地方違規(guī)獲得發(fā)展資金的創(chuàng)新之舉。雖然法律法規(guī)的對(duì)政府采購服務(wù)范圍的定義并不存在歧義，但是如果財(cái)政部不及時(shí)限制此模式的利用，可能很快會(huì)在各地遍地開花。
三、嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理
“87號(hào)文”重申政府購買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)。購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。
“87號(hào)文”禁止的將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)本質(zhì)就是帶運(yùn)營的BT模式，而將建設(shè)工程與服務(wù)打包，再加融資就是PPP模式，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院相關(guān)部門PPP相關(guān)規(guī)定進(jìn)行識(shí)別、準(zhǔn)備與采購。政府采購與PPP模式的根本區(qū)別在于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)與預(yù)算的管理。采用BT模式或是通過政府采購服務(wù)模式進(jìn)行PPP項(xiàng)目的實(shí)施無疑會(huì)將大部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)交由地方政府承擔(dān)。將PPP中的政府付費(fèi)與購買服務(wù)中的政府支付混淆，將各種債務(wù)融資方法包裝成政府購買服務(wù)的形式。如不立刻制止，無疑會(huì)增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。，
四、嚴(yán)禁地方違規(guī)融資的“三個(gè)不得”
（一）不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，金融機(jī)構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)。承接主體利用政府購買服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)配合金融機(jī)構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購買服務(wù)有關(guān)法律和制度規(guī)定。
融資主體利用政府購買服務(wù)合同進(jìn)行融資，一般作為項(xiàng)目貸款進(jìn)行操作，其本質(zhì)就是利用該合同的未來收益，以付款主體即地方政府的信用作為擔(dān)保進(jìn)行融資。實(shí)踐中，地方政府還會(huì)指定平臺(tái)公司或下屬國有企業(yè)對(duì)貸款進(jìn)行擔(dān)保。“87號(hào)文”強(qiáng)調(diào)了金融機(jī)構(gòu)自身的審查義務(wù)。
《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》都規(guī)定了地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，中國銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2017】6號(hào)）也從金融機(jī)構(gòu)角度強(qiáng)調(diào)了不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)貸款，嚴(yán)禁接受地方政府擔(dān)保兜底。可見文中重申金融機(jī)構(gòu)的審查義務(wù)，重申了該擔(dān)保和該融資行為的無效性，金融機(jī)構(gòu)如不嚴(yán)格做好合規(guī)性管理，將自行承擔(dān)該融資行為的損失。
（二）不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債；
前述“四個(gè)嚴(yán)禁”中第四條的內(nèi)容是嚴(yán)禁通過政府購買服務(wù)獲得融資，此條則是在此范圍之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)限制不得為建設(shè)工程變相舉債。兩條的內(nèi)容雖然相似，但道出了實(shí)踐中地方政府違規(guī)變相舉債的一般目的，即為建筑工程進(jìn)行籌資。這甚至也是很多地方政府積極推行PPP的根本原因。在地方政府利用地方債進(jìn)行工程項(xiàng)目投資的歷史過程中，經(jīng)過了平臺(tái)公司舉債模式、BT模式、PPP模式、如今有地方利用政府采購服務(wù)為建筑工程籌資，成為了中央政府監(jiān)管地方債的新戰(zhàn)場(chǎng)。
（三）不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。
實(shí)踐中，平臺(tái)公司或地方政府的債權(quán)人希望通過應(yīng)收賬款等未來收益，通過應(yīng)收賬款質(zhì)押、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓、保理等形式獲得金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)的融資款。而此處禁止的就是地方政府幫助企業(yè)虛構(gòu)應(yīng)收賬款，此形式下形成的同樣是以政府信用作為擔(dān)保的地方政府或有債務(wù)。
五、文件的發(fā)布與PPP項(xiàng)目的關(guān)系
文件的發(fā)布，重新明確了政府采購服務(wù)的定位。和PPP模式之間，可謂上帝的歸上帝，凱斯的歸凱撒。對(duì)于地方債務(wù)的整治與PPP項(xiàng)目推廣的根本目的無外乎以下兩大目標(biāo)，即政府職能的轉(zhuǎn)變與預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。“87號(hào)文件”作為國務(wù)院相關(guān)部門控制地方債風(fēng)險(xiǎn)過程中的重要文件，關(guān)上了一扇地方違規(guī)舉債的大門，為更多地方積極推行PPP模式創(chuàng)造了更嚴(yán)肅的必要性。
應(yīng)該看到的是，很多地方之所以選擇政府購買服務(wù)模式進(jìn)行建設(shè)，是因?yàn)樘嘭酱ㄔO(shè)的項(xiàng)目不符合PPP項(xiàng)目的條件，地方政府又沒有足夠的建設(shè)資金，等待省級(jí)政府為項(xiàng)目發(fā)行地方債似乎又遙遙無期。可見，在控制地方債的同時(shí)，我們也必須在以下幾個(gè)方面做好亟待建設(shè)又不符合PPP模式條件項(xiàng)目的出口工作。
（1）對(duì)民生及地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響重大的項(xiàng)目如不符合PPP模式條件的，或是符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展局勢(shì)的重點(diǎn)建設(shè)的地區(qū)，需要建立特殊審批渠道，以突破PPP項(xiàng)目財(cái)承比例、物有所值、項(xiàng)目審批條件等限制。
（2）加強(qiáng)PPP運(yùn)營類項(xiàng)目資產(chǎn)證券化與項(xiàng)目收益?zhèn)耐茝V力度，建立對(duì)已產(chǎn)生公共部門穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，其收益可以抵充該地區(qū)新增PPP項(xiàng)目財(cái)政付費(fèi)的機(jī)制。
（3）對(duì)有聯(lián)動(dòng)效益關(guān)系的項(xiàng)目，比如已建成的污水處理項(xiàng)目，與相關(guān)的擴(kuò)建污水管道項(xiàng)目，建立已建項(xiàng)目的收益可以抵充新建項(xiàng)目付款的機(jī)制，以降低地方財(cái)承負(fù)擔(dān)。
（4）根據(jù)發(fā)改委等八個(gè)部門近日發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，建立各行政區(qū)域間，利用各自優(yōu)勢(shì)，合作開發(fā)PPP項(xiàng)目的機(jī)制。并建立同一行政區(qū)域下，各級(jí)行政單位財(cái)承的共用機(jī)制，改變各地區(qū)間財(cái)承利用比例懸殊的現(xiàn)狀。
（5）進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有PPP項(xiàng)目，將項(xiàng)目運(yùn)營和績(jī)效管理，而非建設(shè)和投資作為PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)。通過嚴(yán)肅處罰不規(guī)范的現(xiàn)有項(xiàng)目，淘汰質(zhì)量低劣的PPP項(xiàng)目，將更多資源運(yùn)用在必要的項(xiàng)目上。
做好地方債務(wù)的管理，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，既要嚴(yán)防新增違規(guī)債務(wù)的產(chǎn)生，更要利用現(xiàn)有體系，通過財(cái)政資金及PPP模式為必要的建設(shè)項(xiàng)目提供資金。一方面平衡好中央政府和地方政府、各級(jí)地方政府、同級(jí)地方政府間財(cái)政預(yù)算的平衡，使得需要錢的地方不缺錢。另一方面，靈活運(yùn)用PPP模式，根據(jù)地方情況和項(xiàng)目情況，為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供政策和資金支持，使需要錢的項(xiàng)目能有錢用。只有當(dāng)?shù)胤秸辉傩枰氡M辦法違規(guī)融資時(shí)，地方債問題才得到了真正的解決。
