財預[2017]87號文（以下簡稱87號文）第三條“嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理”中提出政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務。
本人先前已撰文分析，棚戶區(qū)改造項目是87號文負面清單中的例外，可以按政府購買服務方案實施。目前，官方財政部門雖然沒有明確表態(tài)，但大部分金融機構(gòu)經(jīng)過一陣子的彷徨猶豫后，又擼起袖子加油干，開始介入棚戶區(qū)改造項目。
那么，棚戶區(qū)改造項目授信時如何理解并執(zhí)行87號文的先預算后購買的要求？我們根據(jù)國務院、財政部以及浙江省財政廳的幾份文件整理，循序漸進，逐一推理，來解決這個問題。
一、預算和中期規(guī)劃的區(qū)別
87號文前，實務工作中有時會把預算和中期財政規(guī)劃混為一談，要求財政部門在一份文件上明確項目資金納入預算及中長期財政規(guī)劃。但實際上兩者既有一定聯(lián)系，又有本質(zhì)差別，主要區(qū)別如下：
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用大白話來表述就是：預算和中期規(guī)劃都是一年編制一次，但預算只管一年，中期財政規(guī)劃管三年。
為什么說中期財政規(guī)劃可以管三年呢？
國發(fā)[2015]3號的基本原則中的第3點提到，“中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應年度預算，后兩年規(guī)劃指引對應年度預算。”第4點提到，“強化中期財政規(guī)劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行”。文中很清楚地明確中期財政規(guī)劃對當年度預算編制的約束性和下一年度預算編制的指導性。
順便提醒一下，目前還沒有文件提出中長期財政規(guī)劃的概念，此外，編制中期財政規(guī)劃不是對每個級別的政府都有的硬性要求。國發(fā)[2015]3號規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法，編制地方中期財政規(guī)劃，經(jīng)同級人民政府批準后，報財政部備案。”“省級各部門、省級以下地方財政部門也可分別編制省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當?shù)刂衅谪斦?guī)劃”。文件很明確的表述中期財政規(guī)劃對省級財政部門有編制要求，但是對省級以下部門卻沒有強制性要求。估計是這個中期規(guī)劃編制難度系數(shù)太高，某些地方財政部門暫時難以勝任。
二、誰編制預算、誰批準預算，預算的流程？
根據(jù)《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“預算法”）第二章“預算管理職權(quán)”梳理：
1.縣級以上地方各級政府編制本級預算、決算草案；
2.地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案；
3.各部門編制本部門預算、決算草案。
4.縣級以上地方各級人民代表大會批準本級預算報告。
結(jié)合“預算法”，并根據(jù)2016年發(fā)布《中華人民共和國預算法實施條例》（征求意見稿），預算編制的責任主體和流程如下：
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請注意兩點，一是在人民代表大會批準之前的是預算草案，批準后的才是年度預算。二是預算批準后，遇到突發(fā)事件，是否可以調(diào)整預算，誰來批準？根據(jù)“預算法”第七章預算調(diào)整：“縣級以上地方各級預算的調(diào)整方案應當提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。”
因此，如果擬授信的棚改項目在預算編制時來不及納入當年的預算，可以要求政府部門提出，向人大常委會申請進行預算調(diào)整，經(jīng)人大常委會審查和批準后納入當年預算。
三、政府購買服務的預算流程是怎么樣的？
根據(jù)浙江省財政廳2014年9月10 印發(fā)的《浙江省政府購買服務預算管理辦法》，第三章第九條：購買主體應按照現(xiàn)行部門預算編制管理的有關(guān)規(guī)定，在編制年度部門預算時，同步編制政府購買服務預算。
編制政府購買服務預算與年度部門預算同時進行，確切的說，政府購買服務支出是部門財政預算支出的一部分，購買服務預算是部門預算的組成部分。既然如此，政府購買服務預算流程就是本文第二部分的預算流程。
四、先預算后購買的依據(jù)
日常業(yè)務中很多人會說87號文開始要求“先預算后購買”。其實87號文對此只是再次強調(diào)而已，先預算后購買在財政部門的文件早就有了規(guī)定。《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）第四章第十八條“購買主體應當在購買預算下達后，根據(jù)政府采購管理要求編制采購實施計劃，報同級政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動。”文件說得很清楚，須在購買預算下達后，編制采購計劃，開展采購活動。
那誰來下達購買服務預算？采購監(jiān)管部門是誰？
答案都是財政部門。“預算法”第十四條：經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表……。財綜[2014]96號第二十七條：財政部門審核后的購買服務項目表，隨部門預算批復一并下達給相關(guān)購買主體。也就是說財政部門依據(jù)人大批準通過的預算，逐一向各部門下達預算批復、報表（購買服務項目表）。
五、購買服務的流程
梳理完預算流程后，再來談談購買服務流程。
翻看各地方政府發(fā)布的《政府向社會力量購買服務的實施意見》，關(guān)于政府購買服務的流程說得語焉不詳，讀起來令人抓狂。浙江省財政廳2014年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)浙江省政府購買服務采購管理暫行管理辦法的通知》（浙財采監(jiān)[2014]28號），文件較為詳細地規(guī)定了采購流程、采購方式、采購組織實施管理等內(nèi)容。流程整理如下：
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六、先預算后購買在棚改項目中會遇到那些問題？
先預算后購買的理論流程概括來說，預算由部門（購買主體）上報財政，財政匯總編制預算草案報政府審核，最后由人大批準，預算才正式生效。然后預算指標由財政部門批復部相關(guān)部門，購買主體再著手開展政府購買服務活動。
但在實踐操作，特別是棚改項目授信，總會遇到各種問題。
（一） 先有項目還是先有預算？
先在這里贅述一下：棚改項目實際有三個流程：一是項目自身的合規(guī)性審批流程，二是預算流程，三是購買服務流程。現(xiàn)在先預算后后購買的流程已經(jīng)很明確了。那么，編制預算的時候，項目自身應該具備什么條件？發(fā)改局已立項？項目建議書編制？可研報告編制，還是可研批復？根據(jù)浙江省財政廳2014年9月10 印發(fā)的《浙江省政府購買服務預算管理辦法》，第三章第六條：政府購買服務實行“項目申報，預算統(tǒng)籌、績效評價、信息公開”的預算管理辦法。
項目申報在預算統(tǒng)籌前面。因此，編制預算時，項目應至少已立項完成。嚴格來說，項目建議書、可研報告是預算編制的依據(jù)，因此，編制預算時項目的建議書或可研報告應已具備。
（二） 實踐中的先預算后購買
棚改項目的購買服務在實施過程中，地方政府為了提高效率，往往是購買預算流程和采購流程同時或相隔很短的時間發(fā)起。這時候采購部門往往還未取得財政部門的預算批復。兩個流程組織過程中，要核對預算指標下達與購買服務的采購公示、中標公告、購買服務協(xié)議簽訂時間的前后邏輯性。
（三）如何確定項目采購資金已納入預算
這是一個比較頭疼的問題。最簡單的是能從部門（購買主體）的公開信息中找到依據(jù)。“預算法”第十四條：經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。如果能從公開信息中找到對應的項目，那就是皆大歡喜。但需要注意的是，項目納入預算的金額是否與已簽訂的購買協(xié)議中當年需要支付的金額一致。
但是現(xiàn)實往往是事與愿違，政府部門的信息公開與文件規(guī)定的還是有一定差距。這個時候，金融機構(gòu)的做法就五花八門了：有些要求購買主體提供納入預算的過程性文件；有些要求政府、財政部門出具確認函；有些則要求人大常委會出具決議。然而在與政府的談判過程中，獲得這些文件的難度很高。
那應該如何化繁為簡，抓住關(guān)鍵點呢？
我們知道在整個預算編制、審批的過程中，雖然最終的批準權(quán)在人大，但最關(guān)鍵部門卻是財政部門。“預算法”中，財政部門不僅是匯總預算編制、向部門批復預算、同時也是預算的具體組織執(zhí)行部門，地方國庫的支配權(quán)也在財政部門。即使是由人大表決的總預算草案和總預算執(zhí)行情況也是財政部門代表政府向人大會議做的報告。
綜上所述，我們認為最了解預算，最能代表政府對外作出預算聲明的權(quán)威部門應該是財政部門。項目資金是否納入預算，向財政部門征詢并得到確認已足夠了。
（四）棚改項目的最長貸款期限
雖然沒有權(quán)威部門解答，但是金融機構(gòu)已基本達成共識：棚改項目不僅是政府購買服務負面清單的例外，而且可以不受中期財政規(guī)劃三年時間的限制。
那么棚改項目的最長貸款期限可以做幾年？根據(jù)2014年9月《中國人民銀行 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于進一步做好住房金融服務工作的通知》：“鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)按照風險可控、財務可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)項目。對公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長至不超過25年。”
本文援引政府的幾個法律、文件，通過整理分析，把先預算、后購買的理論和實踐操作講得很清楚了。鄭重提醒金融機構(gòu)：做棚改項目時不要再存僥幸心理，閉著眼睛做，一廂情愿地認為政府是會最終兜底的。
2017年7月，浙江省人民政府發(fā)布《關(guān)于地方政府性債務風險管控與化解的意見》，第一次明確提出要追究金融機構(gòu)違規(guī)融資的責任：對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負責人和授信審批人員責任。
所以做棚改項目一定要牢記三點：
第一是棚改項目的真實性，一定要確認項目已進入國家認可的棚改名錄；
第二是預算的真實性，一定要向財政部門征詢并確認購買協(xié)議中當年須支付的資金已納入預算；
第三是用途的真實性，一定要求確保貸款用途投入到棚改項目中。
