2017年7月3日國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)，以下簡(jiǎn)稱1266號(hào)文)提出運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、形成良性投資循環(huán)。1266號(hào)文提出盤(pán)活存量資產(chǎn)出發(fā)點(diǎn)是好的，也必將推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，但在實(shí)務(wù)操作中也存在一些問(wèn)題和沖突。
《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)（以下簡(jiǎn)稱《1266號(hào)文》），提出對(duì)擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況，可通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)(TOO)、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。
根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委 財(cái)政部令第32號(hào)）的規(guī)定第二條：企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家法律法規(guī)和政策規(guī)定，遵循等價(jià)有償和公開(kāi)公平公正的原則，在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行，國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。而第二條提到的法律法規(guī)和政策，包括該法第一條提到的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)公司法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等，都是國(guó)家人大制定的法律或國(guó)務(wù)院的法規(guī)，其法律層次是相當(dāng)高的。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1266號(hào)文等部委的“通知”，也高于財(cái)政部的113號(hào)文，214號(hào)、215號(hào)文。
而按《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)）、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)）及發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定，政府與社會(huì)資本合作要經(jīng)營(yíng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性搓商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等程序，但并沒(méi)有經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所這樣的程序性規(guī)定。在新建項(xiàng)目中，由于不存在國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題，但在存量項(xiàng)目中，就存在以PPP締約方式即招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性搓商等方式達(dá)成PPP合同后，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓卻不合法的問(wèn)題。只有在滿足《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》中關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的程序、方式等規(guī)定的前提下，才能真正盤(pán)活存量資產(chǎn)，否則在操作上就有違反法律和法規(guī)的的規(guī)定的問(wèn)題。
在我國(guó)法律中，存在很多法律上并未進(jìn)行權(quán)屬登記的“資產(chǎn)”。如公路，在我國(guó)公路法中并沒(méi)有公路權(quán)屬的規(guī)定，有關(guān)的行業(yè)規(guī)定中也沒(méi)有公路權(quán)屬登記的行政法規(guī)，只有《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》中規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的公路、公路附屬設(shè)施的所有權(quán)仍歸國(guó)家所有”。而其他很多基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，如污水管網(wǎng)、地下管廊等，也都沒(méi)有資產(chǎn)歸屬和登記的規(guī)定，也就是說(shuō)在法律上這部分資產(chǎn)是無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的。
但水廠、污水處理廠、熱力廠等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的土地、廠房、設(shè)備是有明確歸屬的，土地可以是劃撥的，但也有劃撥用地使用證；廠房有所有權(quán)登記，是完全的權(quán)利；設(shè)備屬于動(dòng)產(chǎn)誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)持有就可以歸誰(shuí)所有，這部分資產(chǎn)需要按《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等法律進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。
基于上述資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式分析，根據(jù)目前現(xiàn)有的關(guān)于PPP操作的法律法規(guī)，以委托運(yùn)營(yíng)的方式或以租賃的方式進(jìn)行實(shí)務(wù)操作更可行。
首先各種文件中提到了委托運(yùn)營(yíng)的方式，而在實(shí)踐中也有把國(guó)有資產(chǎn)租賃給社會(huì)資金的操作方式，如北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目中就涉及租賃方式的部分。4 號(hào)線工程投資建設(shè)分為 A、B 兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分：A 部分為洞體、車(chē)站等土建工程，投資額約為 107 億元，約占項(xiàng)目總投資的 70%，由北京市政府國(guó)有獨(dú)資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號(hào)線公司負(fù)責(zé)；B 部分為車(chē)輛、信號(hào)等設(shè)備部分，投資額約為 46 億元，約占項(xiàng)目總投資的 30%，由 PPP 項(xiàng)目公司北京京港地鐵有限公司（簡(jiǎn)稱“京港地鐵”）負(fù)責(zé)。京港地鐵通過(guò)租賃取得四號(hào)線公司的 A 部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵負(fù)責(zé) 4 號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括 A 和 B 兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資并獲得合理投資收益。
其次，在法律上《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、增資都需要經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)進(jìn)行，但沒(méi)有規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)租賃需要經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行。
以委托運(yùn)營(yíng)、租賃的方式進(jìn)行項(xiàng)目操作，目前尚不需要按照國(guó)資委規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)交易的程序進(jìn)行，那么在程序上就不會(huì)產(chǎn)生沖突，會(huì)同時(shí)滿足相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定，在法律操作上是實(shí)際可行的。
按1266號(hào)文，TOT的模式是想拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)回收資金，用于職工安置、債權(quán)債務(wù)處置、用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，重點(diǎn)支持補(bǔ)短板項(xiàng)目，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。即通過(guò)轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)獲得現(xiàn)金，但委托運(yùn)營(yíng)和租賃一般是租金逐年支付，好象實(shí)現(xiàn)不了這樣的政策目的。
其實(shí)租賃也不是一定要按年付租金的，也可以一次性付費(fèi)，這樣就達(dá)到了盤(pán)活存量資產(chǎn)，使政府獲得資金的目的，具體租金多少，是可以通過(guò)評(píng)估等方式把存量資產(chǎn)價(jià)值折算成租金的。
當(dāng)然，也有人說(shuō)，租賃合同最長(zhǎng)只能是20年。但也沒(méi)有法律說(shuō)不可以簽訂兩個(gè)租賃合同。
企業(yè)融資按銀行等金融機(jī)構(gòu)的要求，一般要提供資產(chǎn)抵押，通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)方式受托的資產(chǎn)與通過(guò)租賃方式租賃的資產(chǎn)是沒(méi)有進(jìn)行權(quán)屬登記的，無(wú)法滿足銀行融資的基本要求，這也是很多企業(yè)和項(xiàng)目千方百計(jì)要取得土地等資產(chǎn)使用證書(shū)的原因。如果不能達(dá)到金融機(jī)構(gòu)融資的條件，而企業(yè)一下很難拿出巨額的資金購(gòu)買(mǎi)存量資產(chǎn)或一次性支付20-30年的租金，那么很多項(xiàng)目可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)TOT。
對(duì)于1266號(hào)文所提出的TOT項(xiàng)目，是可以通過(guò)資產(chǎn)證券化的方式來(lái)進(jìn)行融資的。資產(chǎn)證券化是指以基礎(chǔ)資產(chǎn)未來(lái)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過(guò)結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)進(jìn)行信用增級(jí)，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券（Asset-backed Securities, ABS）的過(guò)程，是針對(duì)能產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)穩(wěn)定的現(xiàn)金流的資產(chǎn)。
改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期投資建設(shè)，我國(guó)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，1266號(hào)文提出通過(guò)TOT的方式將這些項(xiàng)目進(jìn)行政府與社會(huì)資本合作。實(shí)踐中的很多基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資產(chǎn)本身就沒(méi)有權(quán)屬登記，但能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流；對(duì)于存量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，已經(jīng)有運(yùn)營(yíng)歷史和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，宜進(jìn)行證券化。所以，可以直接通過(guò)資產(chǎn)證券化的方式進(jìn)行融資。在項(xiàng)目之初就進(jìn)行證券化，用證券化募集的資金作為支付租金的來(lái)源。然后社會(huì)資本方再把存量項(xiàng)目的收入用于向證券的投資者支付收益。
雖然公司法已經(jīng)不再?gòu)?qiáng)行要求注冊(cè)資金實(shí)繳到位了，但《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào)）仍有項(xiàng)目資本金的要求。通過(guò)租賃方式進(jìn)行項(xiàng)目TOT操作不屬于對(duì)新的項(xiàng)目進(jìn)行投資，可以不遵守發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目資本金的規(guī)定。但為了防止社會(huì)資本的道德風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)資產(chǎn)證券化把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給資產(chǎn)證券化的投資者，對(duì)項(xiàng)目的審查不認(rèn)真、對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理不負(fù)責(zé)任，所以仍然要求社會(huì)資本方具備一定的實(shí)力，有一定的自有資金，以增加其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，督促社會(huì)資本方在項(xiàng)目初期認(rèn)真審查項(xiàng)目，在后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中積極負(fù)責(zé)的進(jìn)行項(xiàng)目管理。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]63號(hào)）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委 財(cái)政部令第32號(hào)）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府，分別設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)，堅(jiān)持政府的社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，堅(jiān)持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。
對(duì)于委托運(yùn)營(yíng)或租賃的國(guó)有資產(chǎn)，其權(quán)屬仍然屬于國(guó)家，仍然要按關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)定進(jìn)行管理。對(duì)于委托運(yùn)營(yíng)或租賃的資產(chǎn)，其所有權(quán)或管理權(quán)仍屬于出資的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，并沒(méi)有改變國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理體系。所以，對(duì)于這些國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理應(yīng)由委托運(yùn)營(yíng)和租賃的主體，即具體的某個(gè)國(guó)有企業(yè)按合同進(jìn)行。抽象的國(guó)有資產(chǎn)管理上的監(jiān)督管理應(yīng)由國(guó)有企業(yè)行業(yè)主管部門(mén)按原方式進(jìn)行。
