前言：
為了貫徹落實(shí)李克強(qiáng)總理在7月5日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上關(guān)于要拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式引入各類(lèi)投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的指示精神，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號(hào) 以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》針對(duì)當(dāng)前我國(guó)已實(shí)施PPP項(xiàng)目中新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少的問(wèn)題，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)PPP模式向社會(huì)資本出售優(yōu)質(zhì)基建項(xiàng)目的股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利，規(guī)范有序盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。
在這一背景下，存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化勢(shì)必將成為各地政府下一步推廣PPP項(xiàng)目的熱點(diǎn)。對(duì)此，本文就將從當(dāng)前存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題入手，為政府和社會(huì)資本在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中需要注意和如何操作的問(wèn)題提出建議，希望借此為下一步的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化工作提供一定的幫助。
一優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)資源稀少
目前入庫(kù)的項(xiàng)目中，存量項(xiàng)目比例很少，其底層的邏輯是：好的項(xiàng)目政府不愿拿出來(lái)，政府愿意出讓的項(xiàng)目社會(huì)資本拿不到利益。總結(jié)原因如下：
原因一：新建項(xiàng)目容易體現(xiàn)政績(jī)，各地方政府上到一把手，下至主管部門(mén)，都自然將精力向新建項(xiàng)目?jī)A斜，積極協(xié)調(diào)、投入資源。不管是采用傳統(tǒng)模式還是PPP模式，項(xiàng)目推進(jìn)都能克服萬(wàn)難。而存量項(xiàng)目因無(wú)法直觀感受到政績(jī)，地方政府的目光投向自然就明顯減弱了。
原因二：對(duì)于在建項(xiàng)目（此文中筆者將其視為類(lèi)存量項(xiàng)目），銀行貸款或上級(jí)補(bǔ)貼資金已經(jīng)全部或部分到位了，此時(shí)如果轉(zhuǎn)成PPP模式，無(wú)端增加了政府部門(mén)項(xiàng)目運(yùn)行建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，而且已經(jīng)審批到位的資金也可能就此取消，此時(shí)轉(zhuǎn)化PPP模式的實(shí)際效果卻還處于不確定的狀態(tài)。故此，在建項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP模式對(duì)地方政府的吸引力并不大。
原因三：對(duì)于已穩(wěn)定運(yùn)行且使用者付費(fèi)良好的項(xiàng)目，比如電廠、高速公路、大中城市的水廠、污水處理廠、城市供暖等項(xiàng)目。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下已經(jīng)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的國(guó)有企業(yè)管理下，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的利益體系。也正是在這些行業(yè)，普遍存在運(yùn)營(yíng)效率低下、價(jià)格形成機(jī)制混亂、公共產(chǎn)品質(zhì)量差等一系列問(wèn)題，本應(yīng)該成為政府盤(pán)活存量資產(chǎn)的重中之重。可這些社會(huì)資本真正有興趣投資的項(xiàng)目，卻因種種原因是地方政府或者已形成壟斷地位的國(guó)有企業(yè)最不愿意推進(jìn)PPP模式的存量項(xiàng)目。
原因四：地方政府真正愿意推廣的存量項(xiàng)目是“曬太陽(yáng)”項(xiàng)目或爛尾項(xiàng)目。那些曾經(jīng)跟著國(guó)家政策一窩蜂上馬的項(xiàng)目：如光伏、風(fēng)力發(fā)電、小城鎮(zhèn)的污水、停車(chē)場(chǎng)等項(xiàng)目，很多因?yàn)闆](méi)有實(shí)際需求而處于“曬太陽(yáng)”的狀態(tài)；也有很多項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生資金困難而擱置的爛尾項(xiàng)目，地方政府希望憑借社會(huì)資本的力量繼續(xù)推進(jìn)這些項(xiàng)目，但現(xiàn)實(shí)是，很多爛尾項(xiàng)目即使建成了也會(huì)變成“曬太陽(yáng)”項(xiàng)目。所以，對(duì)社會(huì)資本根本不具有吸引力。
二需培育符合存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化資格的社會(huì)資本主體
（一）社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)意愿普遍不足、適格運(yùn)營(yíng)主體缺位
在筆者的PPP的法律服務(wù)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)施工利潤(rùn)與配套物業(yè)開(kāi)發(fā)是社會(huì)資本愿意投入PPP項(xiàng)目的兩大根本原因。而存量項(xiàng)目可能沒(méi)有或是只有少量施工利潤(rùn)，配套物業(yè)開(kāi)發(fā)也是可遇不可求的項(xiàng)目匹配資源。為了推進(jìn)存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化PPP項(xiàng)目及存量資產(chǎn)盤(pán)活的進(jìn)程，需要在市場(chǎng)上尋找，甚至培育出重要的第三種投資意愿，即期待獲得運(yùn)營(yíng)收入的意愿，這應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)階段相關(guān)部門(mén)的首要工作。
應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)從來(lái)都掌握在國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位手中，在該類(lèi)行業(yè)公私企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還沒(méi)有形成的今天，那些曾經(jīng)的鐵飯碗們，也沒(méi)有理由離開(kāi)現(xiàn)有體制去打造或加入社會(huì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的意愿。目前的市場(chǎng)上，很難覓到具有較強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)企業(yè)。希望依靠社會(huì)資本提高公共資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率的目的，也難免因此類(lèi)主體的缺乏而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)際運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，提高運(yùn)營(yíng)能力、降低運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的關(guān)鍵點(diǎn)是政府提供一定地域范圍內(nèi)的行業(yè)壟斷性，增加運(yùn)營(yíng)規(guī)模以獲得規(guī)模效益，而這就需要實(shí)力極強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)企業(yè)存在，有能力以一定規(guī)模、在一定地域范圍內(nèi)良性運(yùn)營(yíng)。就現(xiàn)狀而言，在短期內(nèi)指望倚靠市場(chǎng)自發(fā)形成這類(lèi)巨無(wú)霸運(yùn)營(yíng)企業(yè)基本沒(méi)有可能。
（二）培育專業(yè)化區(qū)域性運(yùn)營(yíng)企業(yè)
鑒于目前市場(chǎng)上幾乎沒(méi)有擅長(zhǎng)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化社會(huì)資本。為了推進(jìn)存量項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤(pán)活，培育專業(yè)化區(qū)域性運(yùn)營(yíng)企業(yè)。應(yīng)當(dāng)以省級(jí)政府為平臺(tái)，力推有此類(lèi)發(fā)展意愿的社會(huì)企業(yè)組建專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)公司，并加入一批徹底轉(zhuǎn)制了的地方基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)，給予一定的政策、資金支持，培養(yǎng)其成為主要以運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)為目的的專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)公司。若能夠讓這類(lèi)運(yùn)營(yíng)公司像房地產(chǎn)企業(yè)和投資公司一樣開(kāi)始四處尋找項(xiàng)目了，存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化乃至新建PPP項(xiàng)目的春天就來(lái)了。
三地方政府應(yīng)當(dāng)舍得轉(zhuǎn)化優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目
存量項(xiàng)目少的一大原因是政府沒(méi)有拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這首先是因?yàn)檎男姓芾頇C(jī)制沒(méi)有跟上，目前雖然從國(guó)家層面開(kāi)始積極推廣存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，但是存量項(xiàng)目的實(shí)施并不會(huì)在本屆政府的績(jī)效考評(píng)中體現(xiàn)，況且國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移總還是一件充滿風(fēng)險(xiǎn)的工作，等到本屆政府換屆時(shí)還平白多了一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，所以地方政府的動(dòng)力不足。
其次，存量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)總有著盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益環(huán)節(jié)，既有本地政府的現(xiàn)實(shí)收益，又有央企、國(guó)企的深度介入，想要讓政府出讓具備優(yōu)良運(yùn)營(yíng)收入的存量資產(chǎn)，沒(méi)有中央層面的深度改革制度配套是無(wú)法想象的。
另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)知升級(jí)，充分認(rèn)識(shí)到公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私合營(yíng)除了能夠提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供應(yīng)外，還能改善地方政府的近期財(cái)政狀況，通過(guò)TOT模式集中獲得一筆可觀的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓收益，同時(shí)降低政府管理負(fù)擔(dān)、減少財(cái)政支出、解決地方債務(wù)，將資金運(yùn)用到急需建設(shè)的項(xiàng)目上。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的合理籌劃運(yùn)作，用存量項(xiàng)目扶持新建項(xiàng)目的建設(shè)。地方政府應(yīng)當(dāng)慢慢掌握企業(yè)的財(cái)務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作理念，依靠存量資產(chǎn)變現(xiàn)，用最大的財(cái)務(wù)杠桿，可控的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，干最多的實(shí)事，從而不懼于將好項(xiàng)目拿出來(lái)進(jìn)行公私合營(yíng)。要知道，有舍才有得，這條真理不管是對(duì)企業(yè)還是對(duì)地方政府，都是有效的。
四壟斷行業(yè)深層改革正當(dāng)時(shí)
縱觀我國(guó)近2000年經(jīng)濟(jì)史，對(duì)于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)的管理，就是一場(chǎng)一抓就死、一放就亂的循環(huán)。我國(guó)改革開(kāi)放后，也嘗試在多個(gè)存在天然壟斷及涉及民生的領(lǐng)域放開(kāi)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，比如曾經(jīng)在石油、鐵路等行業(yè)都進(jìn)行過(guò)類(lèi)似嘗試，但最后都敵不過(guò)既有利益集體的訴求而虎頭蛇尾。如今的PPP模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，是采用完全的國(guó)有體制還是完全的私人特許經(jīng)營(yíng)間的一種積極妥協(xié)。是在維護(hù)國(guó)家利益的同時(shí)，利用社會(huì)資本的力量完成服務(wù)及運(yùn)營(yíng)能力的升級(jí)。
當(dāng)前，社會(huì)資本全面進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、政府轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)在各方面的條件都已經(jīng)具備。相比于上世界90年代，雖然當(dāng)時(shí)我們有著極大的國(guó)企改革熱情，但是卻沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的管理能力，而如今我們有了實(shí)力強(qiáng)大的民營(yíng)資本、資金充沛的金融機(jī)構(gòu)，有經(jīng)驗(yàn)豐富的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所為交易保駕護(hù)航，有相對(duì)成熟的資本市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行合理估價(jià)及場(chǎng)內(nèi)外交易。對(duì)于PPP公私合營(yíng)模式，在社會(huì)資本端已經(jīng)基本整裝待發(fā)，差的就是政府方的逐漸放開(kāi)了。
應(yīng)當(dāng)看到，目前油價(jià)、水價(jià)、電價(jià)、通訊服務(wù)等壟斷行業(yè)無(wú)疑成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也曾不止一次有社會(huì)資本詢問(wèn)為什么少有電廠的PPP項(xiàng)目？可見(jiàn)，在這些領(lǐng)域，只要能放手去運(yùn)用PPP模式，就會(huì)帶來(lái)一大波投資熱，在宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，為政府帶來(lái)副作用最小的投資效益。
五推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP模式的契機(jī)與難點(diǎn)
（一）推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化的契機(jī)
目前，將優(yōu)質(zhì)存量項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目的難度還是結(jié)構(gòu)性的、不易突破的。可以試著嘗試?yán)靡韵缕鯔C(jī)首先開(kāi)展存量項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化。
在財(cái)政部關(guān)于《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))發(fā)布后，大量地方政府通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)落地的項(xiàng)目遭遇斷貸，很多建設(shè)過(guò)半的項(xiàng)目迫于壓力重新招標(biāo)。這些項(xiàng)目里不乏盈利能力優(yōu)越的項(xiàng)目，可以作為推廣在建項(xiàng)目（類(lèi)存量項(xiàng)目）轉(zhuǎn)化為PPP模式進(jìn)行運(yùn)作。各地政府也可以以此積累存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。
（二）推進(jìn)此類(lèi)項(xiàng)目的普遍性難點(diǎn)
經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的狀況是，由于存量部分占比過(guò)大，如果政府以此存量資產(chǎn)入股的話，將使得政府所占的項(xiàng)目公司股權(quán)超過(guò)50%。根據(jù)《PPP合同指南》的規(guī)定：“項(xiàng)目公司由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立的，政府在項(xiàng)目公司的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)”由此規(guī)定可知，如果政府方投資項(xiàng)目公司，為了不合并報(bào)表，則規(guī)定政府方不能控股以及控制項(xiàng)目公司。
另外，此類(lèi)項(xiàng)目還存在著承上啟下的操作困難。
1）原簽約施工方需要先行進(jìn)行結(jié)算、終止合同并組織退場(chǎng)，這一條在實(shí)際操作中難度很大，原施工合同因違反《政府采購(gòu)法》而可能被認(rèn)定無(wú)效，政府方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其過(guò)錯(cuò)責(zé)任，賠償原施工方的實(shí)際損失，這筆賠償?shù)臄?shù)額可能相當(dāng)大，政府方也很難通過(guò)正常流程進(jìn)行支付，此時(shí)原施工方的退場(chǎng)就會(huì)存在很大的阻力。
2）原施工方的退場(chǎng)需要確認(rèn)其質(zhì)量合格并進(jìn)行結(jié)算，改造轉(zhuǎn)化部分需要重新計(jì)算總投資，這一工作需要花費(fèi)大量時(shí)間，并通過(guò)漫長(zhǎng)審計(jì)流程才能完成。完成PPP前期流程也需要幾個(gè)月的時(shí)間，而這一期間內(nèi)，原項(xiàng)目只能停滯，造成不良的社會(huì)和政治影響。
3）一些改造轉(zhuǎn)化項(xiàng)目中施工利潤(rùn)高的部分已經(jīng)被原施工方干完了，承接的PPP項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方拿不到施工利潤(rùn)，項(xiàng)目承接的積極性大為降低。
4）很多改造轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，因?yàn)殂y行斷貸，政府可能只是差了最后一筆錢(qián)。此時(shí)，政府方希望通過(guò)PPP模式變相融資的欲望將無(wú)比強(qiáng)烈，這樣操作還能避免與原施工方解除合同、組織人員退場(chǎng)等一系列麻煩。政府方簽訂PPP合同后，要求項(xiàng)目公司將錢(qián)打到政府賬戶上，或是由項(xiàng)目公司直接向原施工方進(jìn)行支付，再由政府根據(jù)PPP合同按年支付，施工部分還是由原施工方負(fù)責(zé)。操作看起來(lái)簡(jiǎn)單，但是卻將一個(gè)國(guó)家積極推廣的存量轉(zhuǎn)化項(xiàng)目做成了一個(gè)政策禁止的變相融資PPP項(xiàng)目。
綜上所述，這些項(xiàng)目推廣轉(zhuǎn)化著實(shí)不易，但是改造轉(zhuǎn)化似乎又是這些項(xiàng)目想要繼續(xù)完成建設(shè)的唯一出路。
六社會(huì)資本甄別并參與存量項(xiàng)目的方法
筆者認(rèn)為，能夠依靠使用者付費(fèi)落地的PPP項(xiàng)目就是獲得了市場(chǎng)頒發(fā)的可行性批復(fù)。其社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于政府部門(mén)靠紙上談兵實(shí)施的項(xiàng)目。推進(jìn)存量項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤(pán)活，既要靠國(guó)家放開(kāi)相關(guān)行業(yè)，靠地方政府舍得放出優(yōu)良資產(chǎn)，又要靠社會(huì)資本自行甄別、積極發(fā)起，才能獲得最佳的經(jīng)濟(jì)效果。
根據(jù)目前的實(shí)際情況，社會(huì)資本可以根以下幾條標(biāo)準(zhǔn)甄別可行的存量項(xiàng)目：
1）項(xiàng)目目前運(yùn)行出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，無(wú)法提供足夠的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，卻存在著實(shí)際的公共需求，或是因?yàn)檫\(yùn)行成本過(guò)高，政府不得不常年對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行支付補(bǔ)貼。
2）項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，因?yàn)槿纹阢暯訂?wèn)題而停止支付；或是因?yàn)檎咦兓庥鼋鹑跈C(jī)構(gòu)停貸；或因?yàn)榻ㄔO(shè)工藝上遇到問(wèn)題，或是與原施工方發(fā)生嚴(yán)重糾紛而停工且繼續(xù)履行不能等。此類(lèi)陷入停滯的項(xiàng)目適合社會(huì)資本方與政府方直接接洽，轉(zhuǎn)化為PPP模式。
3）一些原本沒(méi)有實(shí)際需求的BT項(xiàng)目，社會(huì)資本方認(rèn)為自己有能力通過(guò)一定的改建或市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)建需求的，可以積極開(kāi)拓此類(lèi)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化。比如大型旅游公司對(duì)旅游BT項(xiàng)目的接盤(pán)，可以采用PPP模式，既能解決政府的存量債，又能盤(pán)活資產(chǎn)，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。
4）亟待改善基礎(chǔ)設(shè)施的學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院，嚴(yán)重?fù)p壞或通行能力不足的道路、橋梁等。政府可能還沒(méi)有把這些設(shè)施的改善提上備選項(xiàng)目庫(kù)名單，對(duì)項(xiàng)目應(yīng)該如何操作也沒(méi)有具體想法時(shí)，社會(huì)資本也可以主動(dòng)提出承接這些項(xiàng)目的存量資產(chǎn)，通過(guò)自己的能力獲得一定的運(yùn)營(yíng)收入，不足部分由政府進(jìn)行補(bǔ)足。
在PPP的大潮中，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)扮演啄木鳥(niǎo)的功能，主動(dòng)尋找基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，有效利用存量資產(chǎn)，發(fā)揮其盈利能力，同時(shí)幫助政府完成新建投資及改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的施政愿望。讓項(xiàng)目的建設(shè)以其盈利性為導(dǎo)向，反過(guò)來(lái)發(fā)揮最大的公共效益。在具體指標(biāo)上，筆者認(rèn)為，以上項(xiàng)目理論上都是政府不愿付費(fèi)的項(xiàng)目，所以應(yīng)當(dāng)采用充分審慎的原則進(jìn)行選擇。項(xiàng)目可能的穩(wěn)定年使用者付費(fèi)收益評(píng)估原則上不應(yīng)低于項(xiàng)目總投資的8%。當(dāng)然政府也可以采用“項(xiàng)目+物業(yè)”模式或其他資源補(bǔ)貼的形式彌補(bǔ)項(xiàng)目收入上的不足。對(duì)于政府方而言，只要這些補(bǔ)貼能夠使得項(xiàng)目發(fā)揮更大的總體效益，就值得投入這些資源。
七國(guó)有存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或入股的做法
我國(guó)《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第91號(hào)）規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)占有單位進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、兼并、出售、聯(lián)營(yíng)、股份經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)按照：申請(qǐng)立項(xiàng)、資產(chǎn)清查、評(píng)定估算、驗(yàn)證確認(rèn)這四個(gè)步驟進(jìn)行。委托單位收到資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果報(bào)告書(shū)后，應(yīng)當(dāng)報(bào)其主管部門(mén)審查；主管部門(mén)審查同意后，報(bào)同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門(mén)確認(rèn)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果。經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門(mén)授權(quán)或者委托，占有單位的主管部門(mén)可以確認(rèn)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果，并據(jù)此作為轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)的底價(jià)。”
目前來(lái)說(shuō)，在PPP項(xiàng)目中，存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的途徑按難易程度區(qū)分可分為以下四種：：
1）所有權(quán)轉(zhuǎn)讓
政府注入項(xiàng)目公司的是完整可運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，且項(xiàng)目公司有實(shí)際的融資要求，需要利用項(xiàng)目資產(chǎn)的完整所有權(quán)以獲得更高比例的貸款，此時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)的估值應(yīng)該計(jì)算存量資產(chǎn)的歷史總投資，并按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，對(duì)相應(yīng)固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊后的項(xiàng)目總值為存量資產(chǎn)價(jià)值，或是根據(jù)該資產(chǎn)的市場(chǎng)公允價(jià)值進(jìn)行估算。
2）使用權(quán)出租
項(xiàng)目公司雖然需要項(xiàng)目資產(chǎn)的完整使用權(quán)能，但是并沒(méi)有很大額的融資需要，項(xiàng)目公司只需要獲得通過(guò)運(yùn)行該項(xiàng)目資產(chǎn)所產(chǎn)生的PPP合同下收益即可，即政府將這一資產(chǎn)租借給項(xiàng)目公司。此時(shí)，雖然不應(yīng)再評(píng)估該資產(chǎn)的價(jià)值，但是還是應(yīng)當(dāng)對(duì)這部分資產(chǎn)能產(chǎn)生的項(xiàng)目收益進(jìn)行估算的，以保證政府收到的出租對(duì)價(jià)并沒(méi)有損害國(guó)有資產(chǎn)利益。在存量項(xiàng)目資產(chǎn)估值占PPP項(xiàng)目總投資比例較大時(shí)，如此操作更具可行性，況且很多時(shí)候，即使項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，金融機(jī)構(gòu)也無(wú)法接受該公益性資產(chǎn)的抵押，或是因此而增加項(xiàng)目征信總額。
3）政府股權(quán)轉(zhuǎn)讓
在重點(diǎn)推進(jìn)存量項(xiàng)目盤(pán)活轉(zhuǎn)化的今天，大量污水處理、垃圾治理等環(huán)保項(xiàng)目已經(jīng)擁有了自己的主管運(yùn)營(yíng)公司，有些公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，可以探討將這些公司的政府持股直接轉(zhuǎn)讓給存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化受讓的PPP項(xiàng)目公司的可行性。這樣將避免項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓上的繁瑣程序。只對(duì)股權(quán)進(jìn)行評(píng)估即可，新的項(xiàng)目公司在接收項(xiàng)目時(shí)也獲得了一套完整的管理體系。
4）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓
存量資產(chǎn)作為有形資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓給PPP項(xiàng)目公司的過(guò)程中往往涉及產(chǎn)權(quán)移交的問(wèn)題，其手續(xù)之繁瑣，會(huì)造成極大的金錢(qián)和時(shí)間成本。與此同時(shí)，很多存量資產(chǎn)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)本身就在政府手中，在這樣的背景下，在依法對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估后，以評(píng)估估值作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的定價(jià)依據(jù)，再將定價(jià)后的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項(xiàng)目公司。即，將有形的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)形的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)讓程序，節(jié)約金錢(qián)、時(shí)間成本，對(duì)于當(dāng)前大批量推行存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化和盤(pán)活具有一定的參考和借鑒。
此外，2016年12月31日，國(guó)土資源部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家林業(yè)局與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)八部委印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)[2016]20號(hào)），并在其中提出對(duì)可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)。并在該意見(jiàn)中明確，“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的使用年限，應(yīng)與政府和社會(huì)資本合作期限相一致，但不得超過(guò)對(duì)應(yīng)用途土地使用權(quán)出讓法定最高年限；作價(jià)出資或者入股土地使用權(quán)實(shí)行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)管理制度，依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記確認(rèn)權(quán)屬，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。”由此，采用土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）在PPP項(xiàng)目的適用成為可能。
八小結(jié)
我們應(yīng)當(dāng)看到的是，中央層面擔(dān)憂新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少現(xiàn)象的背后是有其客觀原因的，不能指望僅靠一份通知就能改觀。而存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤(pán)活是政府改變行政職能、增強(qiáng)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供能力的本質(zhì)要求。針對(duì)目前存在的障礙，可以某一領(lǐng)域或某一特定項(xiàng)目情況做為突破口，在各地建立示范性項(xiàng)目做為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)逐步進(jìn)行項(xiàng)目推進(jìn)。
同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，存量項(xiàng)目的推進(jìn)難度遠(yuǎn)大于新建項(xiàng)目，這些項(xiàng)目或多或少的帶著歷史遺留的問(wèn)題，存量項(xiàng)目作為國(guó)有資產(chǎn)需要嚴(yán)格評(píng)估，資產(chǎn)進(jìn)入項(xiàng)目公司的模式需要反復(fù)斟酌利弊，條件不夠的項(xiàng)目需要進(jìn)行額外的資源配給，要求社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)查。此類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)施要求政府具備全新的市場(chǎng)理念、優(yōu)異的協(xié)調(diào)能力才能處理好項(xiàng)目的方方面面。社會(huì)資本也需要徹底改變?cè)蠵PP投資思路及回報(bào)模式。我們?cè)诖媪宽?xiàng)目的轉(zhuǎn)化、存量資產(chǎn)的盤(pán)活的道路上可謂任重道遠(yuǎn)，這也正是提高社會(huì)整體管理能力的最好途徑吧。
