2017年7月21日國(guó)務(wù)院法制辦公布了《<基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例>（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）,該《條例》雖未正式頒行，但從其制定和公布的主體來看，相比之前的部門規(guī)章和政策性文件，其正式頒行后將會(huì)以行政法規(guī)的形式成為我國(guó)PPP領(lǐng)域效力級(jí)別最高的法律文件。
無疑，《條例》的內(nèi)容牽動(dòng)著無數(shù)PPP人的心，筆者對(duì)文件中的要點(diǎn)問題進(jìn)行逐一解讀，僅供各方參考：
《條例》第二條：“…本條例所稱社會(huì)資本方，是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)。”第六條：“國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。”
第二條對(duì)“社會(huì)資本方”進(jìn)行了定義，要求社會(huì)資本方必須是“依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)”。而《條例》第六條又進(jìn)一步要求保障“各種所有制形式的社會(huì)資本方”公平地參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的權(quán)利。
《條例》中對(duì)“社會(huì)資本方”的規(guī)定相較于之前頒布的PPP法律文件中對(duì)“社會(huì)資本方”的要求，呈現(xiàn)出一種形態(tài)模式擴(kuò)大、而能力要求提升的態(tài)勢(shì)。形態(tài)方面不再要求社會(huì)資本具有法人資格，且未再對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本進(jìn)行限制，而能力方面要求必須具備“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力”。
對(duì)該條款筆者有兩點(diǎn)疑問：1）社會(huì)資本必須是同時(shí)具備投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)嗎？還是可以是僅具備投資、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)能力中任一種或兩種能力的企業(yè)？2）社會(huì)資本如為聯(lián)合體，聯(lián)合體各方的能力可以作為社會(huì)資本整體考慮還是各聯(lián)合體成員均需滿足對(duì)社會(huì)資本方的能力要求？
《條例》第三條：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，并適時(shí)調(diào)整。”
本條規(guī)定了適用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目條件，同時(shí)提出了由“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”制定“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄”的概念，有助于防止PPP模式的泛化使用。
但同時(shí)，為防止地方政府采取各種變相模式規(guī)避PPP的制度設(shè)計(jì)（如政府購(gòu)買服務(wù)、代建、ABO等），凸顯PPP模式的政策優(yōu)勢(shì)和政策地位，筆者建議進(jìn)一步明確：“在第三條規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中引入社會(huì)資本投資和運(yùn)營(yíng)的應(yīng)當(dāng)適用PPP模式”，即將PPP模式確定為政府與社會(huì)資本就第三條規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行投資和運(yùn)營(yíng)合作的唯一合法模式。
(1) 中央層面
《條例》第七條：“政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同制定…國(guó)務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問題。”
此條中提出的“綜合性管理措施共同制定”和“國(guó)務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制”都將有助于協(xié)調(diào)目前各部委分別對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理而造成的一定的交叉、沖突。
(2) 地方層面
《條例》第八條：“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級(jí)政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。”
本條將確定地方PPP項(xiàng)目中各部門職責(zé)分工的權(quán)力明確下放到地方政府，由地方政府確定各部門在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)分工。根據(jù)該條款，第二章中多次提到的“有關(guān)主管部門”將由各地政府在PPP項(xiàng)目的職責(zé)分工中確定。
《條例》第九條：“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門（以下簡(jiǎn)稱有關(guān)主管部門）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定，在組織開展前期論證的基礎(chǔ)上，可以提出擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議。”
本條明確了作為PPP項(xiàng)目發(fā)起主體應(yīng)是“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門”，而參照上述第八條的規(guī)定，“有關(guān)主管部門”是指地方政府在職責(zé)分工中確定的PPP項(xiàng)目主管部門，這一規(guī)定改變了之前PPP法律文件中要求行業(yè)主管部門作為項(xiàng)目發(fā)起主體的要求。
此外，本條還規(guī)定了“公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議”，這一規(guī)定僅賦予公民、法人和其他組織的“建議權(quán)”，而其不再具有《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”）中規(guī)定的社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的“發(fā)起權(quán)”。
《條例》第十條：“對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案。” 第十二條：“本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審……本級(jí)人民政府審核同意合作項(xiàng)目實(shí)施方案的，應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)部門、單位作為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)工作。”
上述兩個(gè)條款的規(guī)定明確了“有關(guān)主管部門”是PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制主體，改變了之前PPP法律文件中規(guī)定的先由政府指定項(xiàng)目“實(shí)施機(jī)構(gòu)”，然后由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目實(shí)施方案的項(xiàng)目操作流程，賦予了各地PPP項(xiàng)目主管部門在具體PPP項(xiàng)目實(shí)施中更多的職責(zé)，同時(shí)，PPP項(xiàng)目將在實(shí)施方案經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意后才確定具體的項(xiàng)目“實(shí)施機(jī)構(gòu)”，“實(shí)施機(jī)構(gòu)”在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)范圍相應(yīng)縮小。
另外，本條中確立了“有關(guān)部門對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審”的制度，將之前PPP法律文件中的“可以”或“鼓勵(lì)”明確為“應(yīng)當(dāng)”。
《條例》第十一條：“有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開展評(píng)估；涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。”
本條中提到了對(duì)實(shí)施方案的“必要性、合理性評(píng)估”和“財(cái)政承受能力評(píng)估”兩種評(píng)估。筆者理解：1）“必要性、合理性評(píng)估”是指包括物有所值評(píng)價(jià)等可以起到必要性、合理性評(píng)估作用的各類評(píng)估，而“必要性、合理性評(píng)估”應(yīng)適用于所有PPP項(xiàng)目；2）由于所有PPP項(xiàng)目都涉及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此可以理解為所有PPP項(xiàng)目也都需進(jìn)行“財(cái)政承受能力評(píng)估”。
《條例》第十四條：“政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與其選定的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議。”
本條款中“協(xié)商一致”的措辭意圖應(yīng)是體現(xiàn)了合作雙方的“平等關(guān)系”，但招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法中均規(guī)定“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，此條款可能會(huì)引發(fā)政府方和社會(huì)資本方對(duì)“協(xié)商”的泛化誤解，建議根據(jù)招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法對(duì)“協(xié)商”給予明確限制。
《條例》第十五條：“設(shè)立項(xiàng)目公司的，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項(xiàng)。”
本條提到“設(shè)立項(xiàng)目公司的，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任”，可以理解為對(duì)社會(huì)資本就項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目協(xié)議承擔(dān)一定的擔(dān)保責(zé)任做出了法定要求。
筆者認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本是否需要就項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目協(xié)議承擔(dān)一定的擔(dān)保責(zé)任屬于商業(yè)談判的內(nèi)容，取決于社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司隔離項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的需求以及政府方對(duì)社會(huì)資本方自身融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的依賴需求的相互博弈，而社會(huì)資本最終是否接受承擔(dān)一定的擔(dān)保責(zé)任則取決于社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承受能力、雙方在具體項(xiàng)目中的商業(yè)地位等各種因素，因此應(yīng)由政府方考量項(xiàng)目具體情況、并在市場(chǎng)測(cè)試中充分征求社會(huì)資本方意見、或在完成項(xiàng)目采購(gòu)且經(jīng)由雙方充分協(xié)商后在項(xiàng)目協(xié)議中進(jìn)行約定，而不適宜在立法的層面上對(duì)該種擔(dān)保責(zé)任進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)此，筆者建議將本條中針對(duì)社會(huì)資本方的擔(dān)保責(zé)任由“應(yīng)當(dāng)”修改為“可以”。
《條例》第十六條：“合作項(xiàng)目期限根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長(zhǎng)不超過30年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”
本條款字面上可以解釋為 “一般不低于10年且一般最長(zhǎng)不超過30年”，也可以理解為“一般不低于10年但最長(zhǎng)不超過30年”，建議此處進(jìn)一步明確。
另外，筆者認(rèn)為由于PPP項(xiàng)目存在投資金額、回報(bào)周期、行業(yè)特征的差異，將最長(zhǎng)期限限定為30年，可能會(huì)使PPP項(xiàng)目的商業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)缺乏靈活性，建議借鑒之前的PPP項(xiàng)目法律文件的相關(guān)條款，補(bǔ)充規(guī)定：“對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)等確實(shí)存在特殊情況的項(xiàng)目可以經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限”，另外，本條也有可能被誤讀為對(duì)“BOO、TOO”等模式的排斥性規(guī)定，也建議予以明確。
《條例》第十七條：“合作項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定，社會(huì)資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。”
本條中明確的“社會(huì)資本方的收益”與“運(yùn)營(yíng)的績(jī)效”進(jìn)行掛鉤調(diào)整的績(jī)效付費(fèi)制度原則體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目“重運(yùn)營(yíng)”的要求，應(yīng)該會(huì)對(duì)部分采用可用性付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中投資成本和收益僅和建設(shè)績(jī)效而非運(yùn)營(yíng)績(jī)效掛鉤調(diào)整的現(xiàn)狀有所改善。
但為使上述制度落到實(shí)處，此處的“社會(huì)資本方的收益”有多大部分要根據(jù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的幅度要求等，還需進(jìn)一步綜合考慮予以明確。
《條例》第二十二條：“…對(duì)實(shí)施合作項(xiàng)目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續(xù)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理；對(duì)參與合作項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評(píng)審時(shí)已經(jīng)出具審查意見的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。”
本條款重在簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目行政審批時(shí)的相關(guān)手續(xù)，將實(shí)質(zhì)提升PPP項(xiàng)目的實(shí)施便利。
但筆者擔(dān)心“參與合作項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評(píng)審時(shí)已經(jīng)出具審查意見的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查”的規(guī)定會(huì)與現(xiàn)有的行政管理流程存在沖突，而使該條款在實(shí)際操作中無法落實(shí)，還需政策層統(tǒng)籌考慮。
《條例》第二十四條：“實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。”
本條實(shí)質(zhì)上突破了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的規(guī)定，將“招標(biāo)方式”拓寬至“選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的”。
該等拓寬規(guī)定是出于PPP項(xiàng)目社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行管理的原理，有一定的制度合理性，但由于目前大部分PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)工作進(jìn)行比較淺，投資人無法進(jìn)行固定付費(fèi)報(bào)價(jià)，而其具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還需根據(jù)審定的項(xiàng)目投資進(jìn)行最終確定，在這種情況下，如果允許投資人自行承接工程，如何能夠通過機(jī)制設(shè)定避免社會(huì)資本方假借投資之名行工程之實(shí)，以及如何能夠有效控制PPP項(xiàng)目中的投資成本，還需進(jìn)一步綜合考慮予以限制。
《條例》第二十五條：“在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，不得隨意變更合作項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容；確需變更的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后簽訂補(bǔ)充協(xié)議；變更內(nèi)容涉及財(cái)政支出事項(xiàng)變動(dòng)、價(jià)格調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門審核同意并履行規(guī)定程序。”
結(jié)合本條的上下文，筆者理解，此條款中所說“支出事項(xiàng)變動(dòng)、價(jià)格調(diào)整”的變更不是指根據(jù)項(xiàng)目合作協(xié)議中已經(jīng)約定的根據(jù)市場(chǎng)變更、政策調(diào)整和不可抗力等情形進(jìn)行的價(jià)格調(diào)整，而是指對(duì)合作項(xiàng)目協(xié)議中的回報(bào)機(jī)制進(jìn)行的變更。與合作項(xiàng)目協(xié)議的簽訂前協(xié)商一樣，根據(jù)招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法規(guī)定的“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的規(guī)定，PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制屬于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，在整個(gè)合作期限內(nèi)不應(yīng)予以協(xié)商變更。
《條例》第二十六條：“在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。”
本條從立法的層面上明確了在項(xiàng)目建設(shè)期間社會(huì)資本不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，項(xiàng)目建設(shè)期為股權(quán)變更鎖定期。
需要考慮的是，目前部分PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方為解決資本金融資及出表的需求，希望在項(xiàng)目公司設(shè)立后將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給為本項(xiàng)目專門設(shè)立的信托計(jì)劃或基金等金融工具，而此條規(guī)定的鎖定期使社會(huì)資本方無法再利用此種融資方式進(jìn)行資本金融資，可能會(huì)加劇PPP項(xiàng)目中融資難的問題。為鼓勵(lì)社會(huì)資本的投資積極性和融資可獲性，筆者建議對(duì)社會(huì)資本這種融資需求給予一定考慮，當(dāng)然，也需設(shè)定相應(yīng)的限制條件，防止社會(huì)資本的信用風(fēng)險(xiǎn)。
《條例》第三十一條：“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)價(jià)格或者財(cái)政補(bǔ)助進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。”
本條款設(shè)置的初衷應(yīng)當(dāng)是從政府部門自身行政監(jiān)管的職能屬性出發(fā)，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行更加有效的監(jiān)督管理，但此處的有關(guān)部門的“監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)”、“根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)價(jià)格或者財(cái)政補(bǔ)助進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制”看似是獨(dú)立在《條例》第十七條規(guī)定的合作項(xiàng)目協(xié)議中的績(jī)效考核機(jī)制之外的另外一個(gè)考核機(jī)制，而且此考核機(jī)制是有政府有關(guān)部門單方面設(shè)定的，這無疑將給社會(huì)資本依據(jù)合作協(xié)議取得投資回報(bào)帶來極大的不確定風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重削減社會(huì)資本的投資積極性。
從合同相對(duì)性的角度考慮，建議修訂為“由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織政府有關(guān)部門依據(jù)合作項(xiàng)目協(xié)議規(guī)定的績(jī)效考核對(duì)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)，并依據(jù)合作項(xiàng)目協(xié)議的規(guī)定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整。”
《條例》第四十二條：“因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。”
本條明確了合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議可以“依法”適用“仲裁方式”解決，為合作項(xiàng)目協(xié)議爭(zhēng)議的“可仲裁性”提供了可能性。但此處的“依法”會(huì)否依然使合作項(xiàng)目協(xié)議存在“被行政”的風(fēng)險(xiǎn)，筆者依然擔(dān)憂。
《條例》第四十二條：“合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決期間，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供。”
鑒于PPP項(xiàng)目的特殊性以及公益性，本條明確提出“合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決期間，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供”是出于保護(hù)社會(huì)公共利益的考慮。
但此規(guī)定事實(shí)剝奪了合同法中合同主體所享有的同時(shí)履行抗辯權(quán)和后履行抗辯權(quán)的法律權(quán)利，特別是在政府方嚴(yán)重違約的情形下，使社會(huì)資本無法有效止損和抗辯。筆者建議在制度上進(jìn)行更周密的設(shè)計(jì)，在發(fā)生爭(zhēng)議的情況下，既考慮到對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，也能使社會(huì)資本方保留有效的抗辯手段。
《條例》第四十五條：“政府和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)。合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。”
《條例》第二十一條：“對(duì)合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時(shí)支付資金。”
《條例》第四十五條：“政府及其有關(guān)部門有下列情形之一的，由其上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：…（二）未將合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)足額納入年度預(yù)算，或者未按照合作項(xiàng)目協(xié)議約定及時(shí)支付資金…”。
上述一系列條款從立法的層面上明確了對(duì)政府方履約責(zé)任進(jìn)行保障的一系列措施：1）“合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響”，避免新官不理舊賬；2）“財(cái)政支出事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時(shí)支付資金”，再次明確PPP項(xiàng)目的預(yù)算保障制度的強(qiáng)制性和合法性；3）“由其上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”，“情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分”，同時(shí)規(guī)定了在政府方怠于履行的情況下的具體防范和處罰措施。
這一系列的正面和反面的保障措施體現(xiàn)了《條例》充分保障社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中合法權(quán)利和收益的原則和政策導(dǎo)向，將有利于督促政府方嚴(yán)格履約、有利于有效的控制PPP項(xiàng)目中的政府履約風(fēng)險(xiǎn)，上述規(guī)定在《條例》中以行政法規(guī)的法律位階出臺(tái)必將大幅提升社會(huì)資本的對(duì)PPP項(xiàng)目的投資積極性和PPP項(xiàng)目的融資可獲得性。
結(jié)語
可以預(yù)見，《條例》將在未來很長(zhǎng)的一段時(shí)間作為指引我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施的綱領(lǐng)性文件，而其中的每一條都必將對(duì)我國(guó)PPP事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。“愛之深則責(zé)之切”，筆者用“撥云見日”or“霧里看花”來命名該篇解析，是想道出筆者對(duì)《條例》內(nèi)容喜憂參半之感。筆者認(rèn)為該條例的主要立法思路應(yīng)集中在：1）盡快在立法的層面上給予PPP模式更高位階的合法身份，給予PPP制度保障，讓社會(huì)資本吃下定心丸；2）進(jìn)一步明確和確立規(guī)范的PPP項(xiàng)目法律邊界特征，解決實(shí)際中的PPP泛化，不規(guī)范的PPP項(xiàng)目帶來的政府債務(wù)問題；3）同時(shí)也要考慮為下一步改革和地方探索留有空間。
愿PPP界的各位有識(shí)之士共同努力、群策群力，使我國(guó)這部PPP綱領(lǐng)性文件能夠盡快順利落地，指引和規(guī)范中國(guó)PPP事業(yè)平穩(wěn)有序前進(jìn)、健康蓬勃發(fā)展。
