來(lái)源：濟(jì)邦觀點(diǎn)
作者簡(jiǎn)介：
關(guān)于條例名稱(chēng)，我個(gè)人比較贊同當(dāng)前征求意見(jiàn)稿的提法。
1、兼顧傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，源于本身這兩者之間或存在物理載體和目標(biāo)服務(wù)之間不可切分的關(guān)系，或存在領(lǐng)域上重合及難以準(zhǔn)確切分或界定，避免實(shí)操認(rèn)定困難所帶來(lái)的各種不必要的糾結(jié)，且此叫法也符合當(dāng)前國(guó)家發(fā)改委主推“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”、財(cái)政部主推“公共服務(wù)”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，PPPers也比較熟悉和容易接受。
2、同時(shí)，沿用已經(jīng)約定俗成的政府和社會(huì)資本合作專(zhuān)有術(shù)語(yǔ)，取代市面上可能會(huì)被并列使用或被混淆使用的特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。
第一章 總 則
▎第一條
為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本條例。
本條開(kāi)宗明義，明確主基調(diào)是規(guī)范。政府和社會(huì)資本合作，不是新生事務(wù)，伴隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革，即開(kāi)始有政府和社會(huì)資本合作，但真正被廣泛知曉，是自2013年年底，國(guó)家財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委兩大部委力推始，各類(lèi)PPP項(xiàng)目像雨后春筍般大量涌現(xiàn)，各大社會(huì)資本積極跑馬圈地，金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等PPP項(xiàng)目主要參與方，亦十分活躍，但不可否認(rèn)，在PPP推行過(guò)程中，同樣也存在各種借PPP之名的變相舉債融資、固定回報(bào)、回購(gòu)、保底收益、違規(guī)擔(dān)保等擾亂PPP市場(chǎng)秩序的行為。本條例以規(guī)范定調(diào)，亦是對(duì)當(dāng)下PPP推行的一種冷思考，其所提到的“提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益”何嘗不是對(duì)國(guó)家推行PPP原意或初心的一種回歸。
▎第二條
本條例所稱(chēng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府和社會(huì)資本合作），是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并通過(guò)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。
本條例所稱(chēng)社會(huì)資本方，是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)。
1、關(guān)于社會(huì)資本的選擇方式。
目前約定的是采用競(jìng)爭(zhēng)性方式，我們知曉無(wú)論政府采購(gòu)法體系，還是招標(biāo)投標(biāo)法體系，都有各自的適用范圍及功能定位，非為PPP項(xiàng)目所專(zhuān)屬設(shè)計(jì)，所以無(wú)法簡(jiǎn)單的直接指定或援引任一體系適用。目前條例中約定針對(duì)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式，但看不出來(lái)是否是PPP專(zhuān)屬的采購(gòu)方式，且屬于不完全列舉加兜底，比如招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等，除此之外，無(wú)進(jìn)一步的約定，建議每種采購(gòu)方式的具體操作流程及細(xì)則交由國(guó)務(wù)院有關(guān)部委來(lái)單獨(dú)或聯(lián)合制訂，或者沿用當(dāng)前的規(guī)范性文件，如《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)文）；如果不適合直接援引適用，建議在本條例發(fā)布的同時(shí)，發(fā)布各類(lèi)采購(gòu)方式的細(xì)則文件，否則容易造成實(shí)操困難。
2、關(guān)于社會(huì)資本方的界定。
（1） 目前適用對(duì)象是企業(yè)。
建議適用對(duì)象和自2017年10月1日起施行的《民法總則》相匹配。建議大范圍擴(kuò)展至營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人以及非法人組織，但允許地方人民政府根據(jù)項(xiàng)目特性框定某一類(lèi)或某幾類(lèi)合適采購(gòu)對(duì)象范圍，且不得以不合理?xiàng)l件限制競(jìng)爭(zhēng)。
另外，關(guān)于本地國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)是否適合作為社會(huì)資本，我個(gè)人觀點(diǎn)是不排斥，但在資格條件或評(píng)審辦法的設(shè)置上，視同所有參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，如果其不具有競(jìng)爭(zhēng)力，自然也會(huì)在遴選過(guò)程中被淘汰。且此也符合混改及國(guó)有融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)。個(gè)人認(rèn)為不應(yīng)賦予本條例太多含義及責(zé)任，該解決的社會(huì)問(wèn)題交由相關(guān)部門(mén)或相應(yīng)的法律去解決，不應(yīng)指望一部條例，解決諸多社會(huì)痛點(diǎn)問(wèn)題，比如說(shuō)三令五申仍然無(wú)法做到的政企分開(kāi)問(wèn)題。
（2） 要求“社會(huì)資本具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力”，此規(guī)定可能會(huì)引致誤解，以為社會(huì)資本必須具備上述全部能力，或者無(wú)需設(shè)計(jì)等能力。
建議明確，引進(jìn)的社會(huì)資本應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理中的一種或幾種能力，而非“十項(xiàng)全能”，未來(lái)社會(huì)資本或依據(jù)項(xiàng)目合同成立的項(xiàng)目公司（以下統(tǒng)稱(chēng)“社會(huì)資本”，下同）可將其中的部分工作內(nèi)容依法委托給其他第三方承擔(dān)，但社會(huì)資本應(yīng)對(duì)委托或分包的內(nèi)容承擔(dān)全部的責(zé)任。另外，之所以建議是具備其中的一種或幾種能力，主要是考慮到項(xiàng)目本身的特性，如存量項(xiàng)目，或無(wú)需建設(shè)（如TOT），或無(wú)需投資及建設(shè)（如委托運(yùn)營(yíng)）等，故此擇一適用或根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況設(shè)置條件相對(duì)更為合理。
（3） 建議本處明確可以由社會(huì)資本自行承擔(dān)，也可以由社會(huì)資本和/或政府方出資代表設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)相應(yīng)的設(shè)計(jì)、投資、融資、建議或運(yùn)營(yíng)維護(hù)的責(zé)任。
▎第三條
符合下列條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以采用政府和社會(huì)資本合作模式：
（一）政府負(fù)有提供責(zé)任；
（二）需求長(zhǎng)期穩(wěn)定；
（三）適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)。
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，并適時(shí)調(diào)整。
1、個(gè)人贊同采取原則性規(guī)定，加指導(dǎo)目錄的方式。但指導(dǎo)目錄不建議是逐個(gè)項(xiàng)目類(lèi)型的列舉，而是概括性行業(yè)列舉方式。
2、個(gè)人也贊同授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定指導(dǎo)目錄的方式。但務(wù)必避免“政出多門(mén)”，建議由國(guó)務(wù)院指定單一部委來(lái)完成，或者指定幾部委聯(lián)合完成，但目標(biāo)是最終適用的指導(dǎo)目錄清單是唯一的，并適時(shí)調(diào)整。
3、《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2016]1744號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）已經(jīng)列明了相應(yīng)的目錄清單，且規(guī)定的適用范圍不盡一致，總體從一級(jí)目錄來(lái)看后者要大于前者。同時(shí)建議明確本條例施行后，新的指導(dǎo)目錄未出臺(tái)前要如何適用，建議明確處理機(jī)制，以做好銜接。
▎第四條
國(guó)家制定和完善與政府和社會(huì)資本合作模式相適應(yīng)的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式。
本條所提及的匹配PPP項(xiàng)目的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，全是目前PPP項(xiàng)目實(shí)操中的痛點(diǎn)問(wèn)題。本處僅遴選實(shí)操中高頻問(wèn)題略作闡述。
1、 關(guān)于投資。如PPP項(xiàng)目當(dāng)下在實(shí)操層面絕大多數(shù)依舊按照政府投資項(xiàng)目的流程來(lái)實(shí)施，哪怕是社會(huì)資本發(fā)起的項(xiàng)目也繞不開(kāi)。
2、 關(guān)于價(jià)格。如PPP項(xiàng)目中涉及到政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的，應(yīng)如何定價(jià)，如何調(diào)價(jià)；當(dāng)下使用者付費(fèi)項(xiàng)目中普遍存在的價(jià)格倒掛要如何解決；如果屬于社會(huì)資本應(yīng)標(biāo)的項(xiàng)目，且價(jià)格屬于競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果或雙方合意結(jié)果的項(xiàng)目，調(diào)價(jià)是否還要走聽(tīng)證程序等。
3、 關(guān)于財(cái)政。如《預(yù)算法》第十二條第二款雖規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)）雖規(guī)定：“中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。”但當(dāng)下財(cái)政體制仍舊是年度預(yù)算體制，雖有三年滾動(dòng)的中期財(cái)政規(guī)劃安排，但與PPP項(xiàng)目的合作期仍不匹配，預(yù)期差距不小。
4、 關(guān)于稅收。如PPP項(xiàng)目交易或流轉(zhuǎn)過(guò)程中的涉稅認(rèn)定、稅基、適用稅率等等，實(shí)操中皆是五花八門(mén)，有的項(xiàng)目索性回避，通過(guò)屆時(shí)適用法律變更條款來(lái)解決。
5、 關(guān)于金融。如PPP項(xiàng)目融資期限如何匹配PPP項(xiàng)目的合作期；融資擔(dān)保問(wèn)題；金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)的正確行使；民營(yíng)社會(huì)資本融資難題應(yīng)如何破解；特色小鎮(zhèn)或園區(qū)開(kāi)發(fā)等綜合復(fù)雜PPP項(xiàng)目的融資難題應(yīng)如何解決；無(wú)追索項(xiàng)目融資的適用難題等等。
6、 關(guān)于土地管理。如如何解決經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛要求，和PPP項(xiàng)目社會(huì)資本遴選之間的銜接問(wèn)題。雖無(wú)論是財(cái)政部，還是發(fā)改委，還是國(guó)土資源部等先后發(fā)文明確投資主體和用地者的環(huán)節(jié)可合并實(shí)施，但究竟如何合并實(shí)施，怎樣確保PPP社會(huì)資本和獲得用地的主體合一，尚處于探索階段。另外，園區(qū)項(xiàng)目用地爭(zhēng)議及實(shí)操難題眾多。
7、 關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理。如國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流程如何與PPP流程相銜接，雖《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》第八條規(guī)定，“依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等應(yīng)當(dāng)納入公共資源交易平臺(tái)”。雖已明確統(tǒng)一納入公共資源交易平臺(tái)，但實(shí)際操作中仍舊是“各自為政”。
當(dāng)然，我們也完全能夠理解作為條例，無(wú)法解決更高位階法律層面方能解決的問(wèn)題，但這個(gè)是我們無(wú)法回避的問(wèn)題，且十分重要緊急，建議國(guó)家層面盡快制定和完善相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)，方能真正保障PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
▎第五條
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作、公開(kāi)透明的原則，堅(jiān)持公共利益優(yōu)先。
▎第六條
國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)合作項(xiàng)目）。
任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目。
▎第七條
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。
政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同制定。
國(guó)務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問(wèn)題。
1、 本條似乎延續(xù)國(guó)務(wù)院2017年4月份批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中指出的“由財(cái)政、發(fā)改兩部委按職責(zé)分工推進(jìn)PPP模式。大力推行政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”中的精神。按職責(zé)分工很有必要，但究竟如何分工，能做到各司其職，又相互配合，才是最重要的，建議明確職責(zé)范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)。
2、 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同制定政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施很有必要，但建議此等綜合性管理措施和本條例配套出臺(tái)，此利于PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。
3、 國(guó)務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問(wèn)題。很贊！但這種“聯(lián)席”解決機(jī)制建議是專(zhuān)門(mén)的常設(shè)機(jī)構(gòu)或組織，且建議賦予其在一定意義上“判官”的權(quán)利，并能夠在一定程度做到 “令行禁止”。
▎第八條
縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)依照本條例和本級(jí)政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。
1、 建議明確通常作為縣級(jí)以上人民政府派出機(jī)構(gòu)的有獨(dú)立財(cái)權(quán)的管委會(huì)的地位；同時(shí)建議明確對(duì)未設(shè)同級(jí)人大的管委會(huì)其財(cái)政支出及預(yù)算安排應(yīng)如何操作？如果不適合在條例中作相應(yīng)規(guī)定，則建議在本條例中確定授權(quán)誰(shuí)來(lái)做決定。
2、 建議明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是否有同類(lèi)的權(quán)利，如果要收緊范圍，建議明確如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)做PPP項(xiàng)目，應(yīng)如何確定實(shí)施機(jī)構(gòu)，預(yù)算應(yīng)怎樣安排等重要問(wèn)題。
第二章 合作項(xiàng)目的發(fā)起
▎第九條
縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)有關(guān)主管部門(mén)）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定，在組織開(kāi)展前期論證的基礎(chǔ)上，可以提出擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。
公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式向有關(guān)主管部門(mén)提出建議。
1、政府方發(fā)起主體。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第九條規(guī)定的項(xiàng)目提出部門(mén)是“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)或政府授權(quán)部門(mén)” ，本條例直接將政府方發(fā)起主體進(jìn)一步放寬泛，界定為縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門(mén)。我擔(dān)心在地方政府普遍不作為的政治生態(tài)下，如果未明確責(zé)任主體（有關(guān)主管部門(mén)太寬泛，不宜界定），也未明確由誰(shuí)來(lái)指定或授權(quán)哪個(gè)部門(mén)作為“有關(guān)主管部門(mén)”的情況下（通常情況下應(yīng)是縣級(jí)以上人民政府），可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)不力。
2、前期論證。
本處前期論證，未“一刀切”的規(guī)定應(yīng)到何種深度，我個(gè)人覺(jué)得是符合實(shí)操的。尤其像特色小鎮(zhèn)、園區(qū)、智慧城市等項(xiàng)目，從規(guī)劃階段伊始，即對(duì)社會(huì)資本的“民間智慧”依賴(lài)程度比較高，不應(yīng)對(duì)前期工作深度作較多要求。但為實(shí)操便利，建議明確前期工作應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)或深度，或者直接授權(quán)有關(guān)部門(mén)制定游戲規(guī)則。
3、民間提起主體。
本處不限定于社會(huì)資本，將范圍擴(kuò)展至公民、法人和其他組織等各類(lèi)主體。且對(duì)建議的深度、形式等皆未多做表述。從鼓勵(lì)民間參與的角度，我覺(jué)得是好事，但建議將權(quán)利下放到各市縣自行探索路徑。
▎第十條
對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案。合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）合作項(xiàng)目的名稱(chēng)、地點(diǎn)以及建設(shè)規(guī)模、投資總額等基本情況；
（二）合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作方式、預(yù)期產(chǎn)出；
（三）合作項(xiàng)目期限；
（四）社會(huì)資本方回報(bào)機(jī)制；
（五）政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；
（六）合作項(xiàng)目期限屆滿(mǎn)后項(xiàng)目資產(chǎn)的處置；
（七）有關(guān)主管部門(mén)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。
有關(guān)主管部門(mén)擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)。
1、項(xiàng)目實(shí)施方案的編制主體。
根據(jù)前述第九條規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施方案的編制主體是指縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門(mén)，必須重述下，我擔(dān)心在地方政府普遍不作為的政治生態(tài)下，如果直接寫(xiě)有關(guān)主管部門(mén)，且在這個(gè)“有關(guān)”有很難清晰界定的情況下，有可能會(huì)出現(xiàn)大家皆不作為的情況，尤其也未明確由誰(shuí)來(lái)指定或授權(quán)哪個(gè)主體作為“有關(guān)主管部門(mén)”的情形下（通常情況下應(yīng)是縣級(jí)以上人民政府），可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)困難。
2、實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容。
建議應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容表達(dá)更精準(zhǔn)點(diǎn)。比如說(shuō)區(qū)分新改擴(kuò)建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目的差異，比如說(shuō)存量項(xiàng)目，我們通常不會(huì)約定投資總額，可能會(huì)約定交易金額；可能不用建設(shè)規(guī)模，而用運(yùn)營(yíng)維護(hù)的規(guī)模來(lái)替代；無(wú)建設(shè)內(nèi)容，而是用運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容來(lái)取代。另外建議增補(bǔ)約定（1）主要績(jī)效考核辦法，以及政府支出責(zé)任或使用者付費(fèi)與績(jī)效相關(guān)聯(lián)的原則性機(jī)制約定；（2）合同體系及核心條款設(shè)計(jì)；（3）政府承諾或支持事項(xiàng)等。
3、市場(chǎng)測(cè)試對(duì)象。
金融機(jī)構(gòu)也是PPP項(xiàng)目的非常重要參與方，關(guān)乎融資及項(xiàng)目成敗，建議實(shí)施方案征求意見(jiàn)的對(duì)象除了潛在感興趣的社會(huì)資本方，還包括對(duì)此項(xiàng)目感興趣的金融機(jī)構(gòu)。
▎第十一條
有關(guān)主管部門(mén)擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評(píng)估；涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。評(píng)估應(yīng)當(dāng)形成明確結(jié)論。
有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)前款規(guī)定形成的評(píng)估結(jié)論，對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善，或者作出不采用政府和社會(huì)資本合作模式的決定。
1、必要性及合理性評(píng)估。
本處未使用“物有所值”概念，而是用必要性、合理性評(píng)估，同樣的目的或目標(biāo)，但此種表達(dá)更親民，更易為普羅大眾所理解和接受。
要求有關(guān)主管部門(mén)擬定的項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)，對(duì)采用PPP模式進(jìn)行必要性、合理性的評(píng)估，確實(shí)可以增加決策的科學(xué)性，但我擔(dān)心如果各部門(mén)如果無(wú)法超越部門(mén)角色，則難免會(huì)導(dǎo)致在實(shí)施方面存在異議，相互制衡，難以達(dá)成一致。應(yīng)如何解決，建議提前準(zhǔn)備好預(yù)案或?qū)Σ呋蛱岢鲆蟆?/p>
2、財(cái)政承受能力評(píng)估。
建議財(cái)政承受能力評(píng)估沿用當(dāng)下適用的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）中列舉的事項(xiàng)，即涉及到股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等政府支出事項(xiàng)的（取代“涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的”等主要事項(xiàng)的不完全列舉），應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。
1、 評(píng)估主體及評(píng)估結(jié)論。
“有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)前款規(guī)定形成的評(píng)估結(jié)論，對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善，或者作出不采用政府和社會(huì)資本合作模式的決定。”建議：
（1） 建議明確有關(guān)主管部門(mén)有權(quán)自行（具備相應(yīng)評(píng)估能力的情況下適用）或聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜疫M(jìn)行評(píng)估；
（2） 建議將評(píng)估決定權(quán)交由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)有關(guān)評(píng)估文件及評(píng)估結(jié)論來(lái)綜合確定，同時(shí)，建議如果作出不采用政府和社會(huì)資本合作模式?jīng)Q定的，應(yīng)附上第三方專(zhuān)家的評(píng)估意見(jiàn)，且應(yīng)附上相應(yīng)的理由。
▎第十二條
合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意。本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。
經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，由有關(guān)主管部門(mén)向社會(huì)公布。
本級(jí)人民政府審核同意合作項(xiàng)目實(shí)施方案的，應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)部門(mén)、單位作為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)工作。
本處明確何時(shí)應(yīng)確定實(shí)施機(jī)構(gòu)，此有利于改變之前實(shí)操中五花八門(mén)的做法。
當(dāng)下不少地方的做法是政府主要領(lǐng)導(dǎo)確定擬按照PPP推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)，即行指定實(shí)施機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)做初步實(shí)施方案（或者是財(cái)金[2016]92號(hào)文規(guī)定的實(shí)施方案）。規(guī)范點(diǎn)的做法是項(xiàng)目通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，認(rèn)為適合采用PPP；且經(jīng)財(cái)政承受能力論證后，有能力按照PPP推進(jìn)，也即通過(guò)“兩評(píng)”后，方確定實(shí)施機(jī)構(gòu)。
第三章 合作項(xiàng)目的實(shí)施
▎第十三條
政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，并將選定的社會(huì)資本方向社會(huì)公示。法律、行政法規(guī)對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項(xiàng)目的特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)需要，按照保證各種所有制形式的社會(huì)資本方平等參與、有利于合作項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和質(zhì)量效率提升的原則，合理設(shè)置社會(huì)資本方的資質(zhì)、條件以及招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
1、 我個(gè)人贊同將采購(gòu)方式的決定權(quán)交由實(shí)施機(jī)構(gòu)來(lái)確定，體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，否則采購(gòu)方式是集體決策的結(jié)果，但實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)由實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)，則較為不合理。補(bǔ)充說(shuō)明下，雖實(shí)施機(jī)構(gòu)是代表人民政府實(shí)施PPP項(xiàng)目，最終責(zé)任承擔(dān)主體是縣級(jí)以上人民政府，但事實(shí)上如果出現(xiàn)實(shí)施機(jī)構(gòu)不作為或非完全履約等情形的，縣級(jí)以上人民政府將追究實(shí)施機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體的責(zé)任。但我確實(shí)也擔(dān)心，有可能有部分地方的實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)將采購(gòu)方式的決定權(quán)上交，通過(guò)集體決策，以規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)，反而影響PPP推進(jìn)的進(jìn)度。
2、 采購(gòu)方式。
本處采購(gòu)方式采用不完全列舉及兜底方式進(jìn)行約定，我也贊同此種方式，有一定的靈活性。但本條明確列舉的是“招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式”，個(gè)人建議是“招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等競(jìng)爭(zhēng)性方式”，因?yàn)楦鶕?jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第三十六條的規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)…根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿(mǎn)足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求且最后報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商…”，也即滿(mǎn)足采購(gòu)文件要求的情況下（可以當(dāng)成是基本的資格門(mén)檻），依舊是“唯價(jià)格論”，不利于“好中選優(yōu)”。而競(jìng)爭(zhēng)性磋商，既有磋商環(huán)節(jié)，也可通過(guò)綜合評(píng)審選擇更合適的社會(huì)資本。
本處預(yù)留援引接口，明確“法律、行政法規(guī)對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”但在法律、行政法規(guī)尚無(wú)明確規(guī)定的情況下，應(yīng)如何適用，是否可繼續(xù)沿用規(guī)范性文件《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)文）；如若不能，建議明確過(guò)渡期的處理方法，以利于實(shí)操。
▎第十四條
政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與其選定的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議；設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施合作項(xiàng)目的公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目公司）的，合作項(xiàng)目協(xié)議由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂。
項(xiàng)目公司不得從事與合作項(xiàng)目實(shí)施無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
1、本處明確PPP項(xiàng)目可設(shè)項(xiàng)目公司，也可以不設(shè)項(xiàng)目公司。但實(shí)操中，從獨(dú)立核算、風(fēng)險(xiǎn)隔離，以及在當(dāng)?shù)乩U稅等角度，很多地方政府會(huì)選擇要求社會(huì)資本在當(dāng)?shù)卦O(shè)立項(xiàng)目公司。
2、關(guān)于簽約主體。在設(shè)立項(xiàng)目公司的模式下，建議參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十八條的規(guī)定，“需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。”，同時(shí)允許按照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）以及《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的規(guī)定，由政府方和社會(huì)資本方簽署PPP項(xiàng)目合同，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同，以符合實(shí)操慣例。
▎第十五條
合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)符合招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等文件，載明下列事項(xiàng)：
（一）合作項(xiàng)目的名稱(chēng)、內(nèi)容；
（二）合作項(xiàng)目的運(yùn)作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項(xiàng)目期限；
（五）社會(huì)資本方取得收益的方式、標(biāo)準(zhǔn)；
（六）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；
（七）服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；
（十）合作項(xiàng)目期限屆滿(mǎn)后項(xiàng)目及資產(chǎn)的移交；
（十一）合作項(xiàng)目協(xié)議變更、提前終止及其補(bǔ)償；
（十二）違約責(zé)任；
（十三）爭(zhēng)議解決方式；
（十四）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明的其他事項(xiàng)。
設(shè)立項(xiàng)目公司的，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項(xiàng)。
考慮到PPP項(xiàng)目的實(shí)施可以由社會(huì)資本方自行實(shí)施，也可以通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)施，所以本處建議區(qū)分社會(huì)資本和項(xiàng)目公司的權(quán)責(zé)，比如第“（五）社會(huì)資本方取得收益的方式、標(biāo)準(zhǔn)”，以及第二款中“社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任”，在設(shè)立項(xiàng)目公司的情形下，應(yīng)是指項(xiàng)目公司。
▎第十六條
合作項(xiàng)目期限根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長(zhǎng)不超過(guò)30年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
1、 關(guān)于合作期上限。
之前《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條規(guī)定：“最長(zhǎng)不超過(guò)30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門(mén)與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過(guò)前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。”但此規(guī)定屬于發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、央行等六部委的聯(lián)合部門(mén)規(guī)章，非屬于其提到法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情形，按照本征求意見(jiàn)稿，屬無(wú)權(quán)突破的情形。故此未來(lái)合作期限的上限應(yīng)是30年，除非法律、行政法規(guī)另有規(guī)定。
2、 關(guān)于合作期限下限。
關(guān)于合作期限下限的規(guī)定，《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）中明確規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。”之前的規(guī)定僅適用于示范項(xiàng)目，未來(lái)所有項(xiàng)目皆要滿(mǎn)足一般不低于10年的規(guī)定。
3、 關(guān)于合作期起算時(shí)點(diǎn)。
關(guān)于起算時(shí)點(diǎn)，未作約定，此事應(yīng)屬于實(shí)施方案及PPP項(xiàng)目合同約定事項(xiàng)，包括是否含建設(shè)期。
▎第十七條
合作項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定，社會(huì)資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
由使用者付費(fèi)或者政府提供補(bǔ)助的合作項(xiàng)目，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明價(jià)格的確定和調(diào)整機(jī)制；依法實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，按照政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)執(zhí)行。
▎第十八條
合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。
為免疑義，建議通過(guò)官方解讀的方式明確最低收益的界定，以避免和合理的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相混淆；同時(shí)，建議明確融資擔(dān)保，和正常的納入（跨）年度預(yù)算等支持及承諾事項(xiàng)的區(qū)別。
▎ 第十九條
合作項(xiàng)目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和融資款項(xiàng)不得用于實(shí)施合作項(xiàng)目以外的用途。
禁止以前款規(guī)定的資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保。
▎第二十條
政府和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)。
合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。
此處是為了保障合作協(xié)議的長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定履行，對(duì)政府性行為等進(jìn)行約束，并將其明確寫(xiě)進(jìn)條例中，值得點(diǎn)贊！
▎第二十一條
對(duì)合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時(shí)支付資金。
《預(yù)算法》第十二條第二款規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，但本處用詞是納入年度預(yù)算，是否是匹配當(dāng)下的預(yù)算體制的一種妥協(xié)，但年度預(yù)算顯然和PPP項(xiàng)目合作的長(zhǎng)期性不匹配。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)）規(guī)定：“中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。”建議將財(cái)政支出納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃寫(xiě)進(jìn)條例中，至于是否是三年滾動(dòng)方式編制，還是可以更長(zhǎng)期限，建議再行評(píng)估。
▎第二十二條
政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)范圍，履行合作項(xiàng)目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會(huì)資本方實(shí)施合作項(xiàng)目提供便利。
對(duì)實(shí)施合作項(xiàng)目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續(xù)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理；對(duì)參與合作項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評(píng)審時(shí)已經(jīng)出具審查意見(jiàn)的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。
▎第二十三條
社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定以及合作項(xiàng)目協(xié)議約定實(shí)施合作項(xiàng)目，提供持續(xù)、安全的公共服務(wù)。
▎第二十四條
實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。
“二次招標(biāo)是否免標(biāo)”的爭(zhēng)論可休矣，此處必須點(diǎn)贊！
此前，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，免標(biāo)必須要滿(mǎn)足《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第（三）款的前置條件，方可以不進(jìn)行招標(biāo)：“…（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；…”也即是要滿(mǎn)足：
（1）必須是招標(biāo)方式選擇。包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)；
（2）必須是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人。此認(rèn)定爭(zhēng)議頗大，對(duì)什么叫特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目無(wú)官方認(rèn)定，見(jiàn)仁見(jiàn)智，所以實(shí)操中都是法律條文“為我所用”；
（3）依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供。一般認(rèn)定是看資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、能力等來(lái)綜合認(rèn)定。
有觀點(diǎn)認(rèn)為《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）中的規(guī)定：“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”是對(duì)招標(biāo)方式的放松，但仔細(xì)閱讀則不然，因此處用詞是“按照”，而非“參照”等柔性用詞，“按照”的意思是一字不差。
往后， 是否適用不再進(jìn)行招標(biāo)的情形，重點(diǎn)是關(guān)注“社會(huì)資本方是否依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，且“在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮”。
▎第二十五條
在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，不得隨意變更合作項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容；確需變更的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后簽訂補(bǔ)充協(xié)議；變更內(nèi)容涉及財(cái)政支出事項(xiàng)變動(dòng)、價(jià)格調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核同意并履行規(guī)定程序。
建議明確哪些事項(xiàng)屬于不可變更條款，比如說(shuō)投資范圍及規(guī)模、合作內(nèi)容及合作期限、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)（但本處并不是禁止在項(xiàng)目合同中約定階段性動(dòng)態(tài)績(jī)效指標(biāo)調(diào)整機(jī)制，也不是否認(rèn)因國(guó)家、行業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)提高所必須要作的提標(biāo)改造）、回報(bào)機(jī)制等與核心商務(wù)報(bào)價(jià)或政府支出責(zé)任相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)宜作為不可變更條款，否則采購(gòu)的嚴(yán)肅性無(wú)法得到保證，也會(huì)給政府和社會(huì)資本留下諸多操作的空間。其他條款賦予在合作期內(nèi)調(diào)整及修約，符合實(shí)情。
▎第二十六條
在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。
合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，在不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經(jīng)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府同意，社會(huì)資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。
最后一句話(huà)建議修訂為“社會(huì)資本方可以依法及依照項(xiàng)目合同的約定等轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)”，主要考慮社會(huì)資本方如果是央企或國(guó)企還需要遵從“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”交易的相關(guān)規(guī)定，另外股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ǔ儆诠蓶|會(huì)決議事項(xiàng)，還需要履行相應(yīng)的內(nèi)部決策流程。本級(jí)人民政府同意僅僅是前置條件，但后續(xù)的流程依舊要符合現(xiàn)行法律規(guī)定及PPP項(xiàng)目合同的約定。
▎第二十七條
出現(xiàn)合作項(xiàng)目協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項(xiàng)目協(xié)議：
（一）因不可抗力導(dǎo)致合作項(xiàng)目協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行；
（二）因社會(huì)資本方嚴(yán)重違約，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)。
因依法征收、征用合作項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致合作項(xiàng)目提前終止的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予社會(huì)資本方合理補(bǔ)償。
關(guān)于提前終止的情形，建議交由PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行約定。且本處列明的三項(xiàng)內(nèi)容也僅僅屬于可以提前終止合作項(xiàng)目協(xié)議的情形，并不是必然要提前終止，更顯得在條例中進(jìn)行約定沒(méi)有必要。
▎第二十八條
合作項(xiàng)目期限屆滿(mǎn)按照約定需要進(jìn)行項(xiàng)目資產(chǎn)移交的，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和合作項(xiàng)目協(xié)議約定，對(duì)設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)的狀況進(jìn)行檢查評(píng)估。
因社會(huì)資本方原因致使設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)的價(jià)值非正常減損或者使用壽命減少的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項(xiàng)目協(xié)議約定，相應(yīng)扣減社會(huì)資本方的收益或者由社會(huì)資本方以其他方式補(bǔ)償。
關(guān)于“因社會(huì)資本方原因致使設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)的價(jià)值非正常減損或者使用壽命減少的”，由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行認(rèn)定是關(guān)鍵，我們?cè)诒緱l例第五章?tīng)?zhēng)議解決第三十九條中看到相應(yīng)的解決機(jī)制。
▎第二十九條
合作項(xiàng)目期限屆滿(mǎn)或者合作項(xiàng)目協(xié)議提前終止，對(duì)該項(xiàng)目繼續(xù)采用政府和社會(huì)資本合作模式的，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定重新選擇社會(huì)資本方；因合作項(xiàng)目期限屆滿(mǎn)重新選擇社會(huì)資本方的，在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇原社會(huì)資本方。
1、 本處提及“在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇原社會(huì)資本方”，但單純的“同等條件下的優(yōu)先權(quán)”容易流于形式，不易被認(rèn)定，是否允許在實(shí)施方案及項(xiàng)目協(xié)議中約定滿(mǎn)足哪些條件，可以?xún)?yōu)先選擇原社會(huì)資本方，將認(rèn)定的權(quán)利交給地方人民政府及實(shí)施機(jī)構(gòu)。
2、 建議在銜接機(jī)制設(shè)計(jì)中，同步明確提標(biāo)改造或者近遠(yuǎn)期項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施等情形下，原中標(biāo)社會(huì)資本在滿(mǎn)足前置條件下享有優(yōu)先權(quán)，以利于實(shí)操。
第四章 監(jiān)督管理
▎第三十條
縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施中執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范情況的監(jiān)督檢查。有關(guān)部門(mén)實(shí)施監(jiān)督檢查，有權(quán)采取下列措施：
（一）進(jìn)入合作項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查、檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)；
（二）查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料；
（三）要求有關(guān)人員就有關(guān)問(wèn)題作出說(shuō)明。
監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)符合法定的程序和要求，不得影響合作項(xiàng)目的正常實(shí)施。社會(huì)資本方對(duì)監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)予以配合。
▎ 第三十一條
縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)價(jià)格或者財(cái)政補(bǔ)助進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。
社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向政府有關(guān)部門(mén)提供有關(guān)合作項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的數(shù)據(jù)、資料等信息。
《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號(hào)）規(guī)定：“政府有關(guān)部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或PPP項(xiàng)目公司等PPP項(xiàng)目參與主體應(yīng)真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地提供PPP項(xiàng)目信息。”此為信息收集之所需，更為信息公開(kāi)倒逼規(guī)范，進(jìn)行有效監(jiān)管之必須。此處將“社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向政府有關(guān)部門(mén)提供有關(guān)合作項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的數(shù)據(jù)、資料等信息。”寫(xiě)進(jìn)條例，值得肯定！但同時(shí)建議也明確政府及有關(guān)部門(mén)也應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)定提供相關(guān)信息。
▎第三十二條
政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立合作項(xiàng)目檔案，將合作項(xiàng)目發(fā)起、實(shí)施以及監(jiān)督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)妥善保管合作項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的有關(guān)資料，并在合作項(xiàng)目期限屆滿(mǎn)或者提前終止時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)移交。
從保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)及商業(yè)秘密，以促進(jìn)創(chuàng)新的角度考慮，建議明確移交知識(shí)產(chǎn)權(quán)及商業(yè)秘密的對(duì)價(jià)。
▎第三十三條
除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密外，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)合作項(xiàng)目發(fā)起、社會(huì)資本方選擇、合作項(xiàng)目協(xié)議訂立、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告、中期評(píng)估報(bào)告、合作項(xiàng)目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結(jié)果等信息。
除了前述列舉的應(yīng)公開(kāi)事項(xiàng)外，建議公開(kāi)歷次評(píng)審的專(zhuān)家名單。同時(shí)和本條例第四十四條相呼應(yīng)，建議公開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施方案。
▎第三十四條
社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)合作項(xiàng)目的發(fā)起和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。
對(duì)社會(huì)資本方違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為或者對(duì)提供公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題，任何單位和個(gè)人可以向政府有關(guān)部門(mén)舉報(bào)、投訴，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理。
建議要求地方政府通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞焦冀邮躊PP項(xiàng)目舉報(bào)、投訴的部門(mén)、聯(lián)系人及聯(lián)系方式，并要求公布投訴處理結(jié)果。
▎第三十五條
政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會(huì)資本方、中介機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。
此條十分有必要！同時(shí)建議建立或完善相應(yīng)中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的相關(guān)執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)制度。
▎第三十六條
政府有關(guān)部門(mén)、社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，制定合作項(xiàng)目突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的防護(hù)措施，組織搶修。
此條建議明確社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)無(wú)條件配合政府方的應(yīng)急工作，但應(yīng)給予社會(huì)資本方因配合應(yīng)急行為所應(yīng)享有的免責(zé)認(rèn)定（如適用）；對(duì)于造成損失，應(yīng)給予合理補(bǔ)償。
▎第三十七條
合作項(xiàng)目協(xié)議提前終止的，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保證公共服務(wù)的正常提供；必要時(shí)，經(jīng)本級(jí)人民政府同意，可以臨時(shí)接管合作項(xiàng)目。社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)予以必要的配合。
第五章 爭(zhēng)議解決
▎第三十八條
因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議的，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。
▎第三十九條
因合作項(xiàng)目協(xié)議中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議的，協(xié)議雙方可以共同聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家或者專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。
▎第四十條
因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。
▎第四十一條
對(duì)政府有關(guān)部門(mén)作出的與合作項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行政行為，社會(huì)資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
關(guān)于PPP性質(zhì)的認(rèn)定，采用兩分法，我個(gè)人比較贊同。PPP項(xiàng)目合同屬平等主體之間的民事合同行為，具有可仲裁性，當(dāng)然也可向人民法院提起訴訟。同時(shí)，不可否認(rèn)，政府的授權(quán)、臨時(shí)接管、征收征用等單方面的行為又具有典型的“行政屬性”，此等情形下，社會(huì)資本方如認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
▎第四十二條
合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決期間，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供。
第六章 法律責(zé)任
▎第四十三條
政府及其有關(guān)部門(mén)排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與政府和社會(huì)資本合作的，由上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
對(duì)排斥或限制非公有制社會(huì)資本方的行為設(shè)置罰則，是對(duì)當(dāng)下或明或暗，或多或少限制民營(yíng)資本、外資等參與PPP項(xiàng)目行為的一種遏制，以鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)資本平等參與，培育良性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。
▎第四十四條
有關(guān)主管部門(mén)、政府實(shí)施機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由本級(jí)政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：
（一）擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案未征求潛在社會(huì)資本方意見(jiàn)；
（二）未對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評(píng)估或者未提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估；
（三）未向社會(huì)公布合作項(xiàng)目實(shí)施方案；
（四）未通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方或者未向社會(huì)公示其選定的社會(huì)資本方；
（五）未按照規(guī)定與選定的社會(huì)資本方簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議；
（六）在項(xiàng)目合作協(xié)議中約定由政府回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，或者約定保證社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保；
（七）未按照規(guī)定對(duì)社會(huì)資本方移交的設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行檢查評(píng)估。
建議“（三）未向社會(huì)公布合作項(xiàng)目實(shí)施方案”增加除外條款，即涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的除外。
▎第四十五條
政府及其有關(guān)部門(mén)有下列情形之一的，由其上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：
（一）不履行合作協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障；
（二）未將合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)足額納入年度預(yù)算，或者未按照合作項(xiàng)目協(xié)議約定及時(shí)支付資金；
（三）未定期對(duì)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)；
（四）未按照規(guī)定建立合作項(xiàng)目檔案；
（五）未按照本條例的規(guī)定公開(kāi)合作項(xiàng)目相關(guān)信息。
本處對(duì)地方政府履約行為進(jìn)行規(guī)范，并明確了相應(yīng)的處罰措施，落實(shí)到人。倒逼地方政府謹(jǐn)慎決策，及全面妥善履約。
▎第四十六條
政府有關(guān)部門(mén)工作人員在政府和社會(huì)資本合作工作中不依法履行職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
▎第四十七條
社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司有下列情形之一的，由政府有關(guān)部門(mén)責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）項(xiàng)目公司從事與實(shí)施合作項(xiàng)目無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
（二）在合作項(xiàng)目實(shí)施中違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；
（三）將合作項(xiàng)目的設(shè)施、土地使用權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和融資款項(xiàng)用于實(shí)施合作項(xiàng)目以外的用途，或者以上述資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保；
（四）合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決期間，擅自中斷公共服務(wù)的提供；
（五）未妥善保管合作項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的有關(guān)資料或者未按照規(guī)定向政府有關(guān)部門(mén)移交有關(guān)資料。
對(duì)前款規(guī)定的情形，有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)其行政處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
建議本處增補(bǔ)規(guī)定，此處的處罰，并不妨礙在PPP項(xiàng)目合同中約定針對(duì)特定情形的違約責(zé)任，以及嚴(yán)重情形下所導(dǎo)致的臨時(shí)接管、提前終止條款的適用等。
▎第四十八條
違反本條例規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
第七章 附 則
▎第四十九條
采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)營(yíng)已有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的，適用本條例的有關(guān)規(guī)定。
▎第五十條
本條例自 年 月 日起施行。
建議明確銜接機(jī)制，對(duì)之前按照相關(guān)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等實(shí)施的PPP項(xiàng)目，不溯及既往，以維持合作關(guān)系的穩(wěn)定性。但同時(shí)給地方政府留有一定的權(quán)利，如果政府和社會(huì)資本方能達(dá)成合意，按照本條例的相關(guān)規(guī)定對(duì)原項(xiàng)目合同修訂完善，亦被允許，而無(wú)需重新走采購(gòu)流程。
