來源：濟邦觀點
作者簡介：
關于條例名稱，我個人比較贊同當前征求意見稿的提法。
1、兼顧傳統基礎設施和公共服務領域，源于本身這兩者之間或存在物理載體和目標服務之間不可切分的關系，或存在領域上重合及難以準確切分或界定，避免實操認定困難所帶來的各種不必要的糾結，且此叫法也符合當前國家發改委主推“傳統基礎設施”、財政部主推“公共服務”的現實環境，PPPers也比較熟悉和容易接受。
2、同時，沿用已經約定俗成的政府和社會資本合作專有術語，取代市面上可能會被并列使用或被混淆使用的特許經營、政府購買服務等。
第一章 總 則
▎第一條
為了規范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，提高公共服務供給的質量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權益，促進經濟社會持續健康發展，制定本條例。
本條開宗明義，明確主基調是規范。政府和社會資本合作，不是新生事務，伴隨著中國市場化改革，即開始有政府和社會資本合作，但真正被廣泛知曉，是自2013年年底，國家財政部和國家發改委兩大部委力推始，各類PPP項目像雨后春筍般大量涌現，各大社會資本積極跑馬圈地，金融機構、中介機構等PPP項目主要參與方，亦十分活躍，但不可否認，在PPP推行過程中，同樣也存在各種借PPP之名的變相舉債融資、固定回報、回購、保底收益、違規擔保等擾亂PPP市場秩序的行為。本條例以規范定調，亦是對當下PPP推行的一種冷思考，其所提到的“提高公共服務供給的質量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權益”何嘗不是對國家推行PPP原意或初心的一種回歸。
▎第二條
本條例所稱基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（以下簡稱政府和社會資本合作），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。
本條例所稱社會資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營能力的企業。
1、關于社會資本的選擇方式。
目前約定的是采用競爭性方式，我們知曉無論政府采購法體系，還是招標投標法體系，都有各自的適用范圍及功能定位，非為PPP項目所專屬設計，所以無法簡單的直接指定或援引任一體系適用。目前條例中約定針對PPP項目的采購方式，但看不出來是否是PPP專屬的采購方式，且屬于不完全列舉加兜底，比如招標、競爭性談判等，除此之外，無進一步的約定，建議每種采購方式的具體操作流程及細則交由國務院有關部委來單獨或聯合制訂，或者沿用當前的規范性文件，如《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫[2014]215號文）；如果不適合直接援引適用，建議在本條例發布的同時，發布各類采購方式的細則文件，否則容易造成實操困難。
2、關于社會資本方的界定。
（1） 目前適用對象是企業。
建議適用對象和自2017年10月1日起施行的《民法總則》相匹配。建議大范圍擴展至營利法人、非營利法人、特別法人以及非法人組織，但允許地方人民政府根據項目特性框定某一類或某幾類合適采購對象范圍，且不得以不合理條件限制競爭。
另外，關于本地國有企業或地方政府融資平臺是否適合作為社會資本，我個人觀點是不排斥，但在資格條件或評審辦法的設置上，視同所有參與競爭的市場主體，如果其不具有競爭力，自然也會在遴選過程中被淘汰。且此也符合混改及國有融資平臺轉型的大趨勢。個人認為不應賦予本條例太多含義及責任，該解決的社會問題交由相關部門或相應的法律去解決，不應指望一部條例，解決諸多社會痛點問題，比如說三令五申仍然無法做到的政企分開問題。
（2） 要求“社會資本具有投資、建設、運營能力”，此規定可能會引致誤解，以為社會資本必須具備上述全部能力，或者無需設計等能力。
建議明確，引進的社會資本應根據項目實際需要具備相應的設計、投資、建設、運營管理中的一種或幾種能力，而非“十項全能”，未來社會資本或依據項目合同成立的項目公司（以下統稱“社會資本”，下同）可將其中的部分工作內容依法委托給其他第三方承擔，但社會資本應對委托或分包的內容承擔全部的責任。另外，之所以建議是具備其中的一種或幾種能力，主要是考慮到項目本身的特性，如存量項目，或無需建設（如TOT），或無需投資及建設（如委托運營）等，故此擇一適用或根據項目實際情況設置條件相對更為合理。
（3） 建議本處明確可以由社會資本自行承擔，也可以由社會資本和/或政府方出資代表設立的項目公司承擔相應的設計、投資、融資、建議或運營維護的責任。
▎第三條
符合下列條件的基礎設施和公共服務項目，可以采用政府和社會資本合作模式：
（一）政府負有提供責任；
（二）需求長期穩定；
（三）適宜由社會資本方承擔。
國務院有關部門根據前款規定的條件，制定可以采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目指導目錄，并適時調整。
1、個人贊同采取原則性規定，加指導目錄的方式。但指導目錄不建議是逐個項目類型的列舉，而是概括性行業列舉方式。
2、個人也贊同授權國務院有關部門制定指導目錄的方式。但務必避免“政出多門”，建議由國務院指定單一部委來完成，或者指定幾部委聯合完成，但目標是最終適用的指導目錄清單是唯一的，并適時調整。
3、《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資[2016]1744號）和《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）已經列明了相應的目錄清單，且規定的適用范圍不盡一致，總體從一級目錄來看后者要大于前者。同時建議明確本條例施行后，新的指導目錄未出臺前要如何適用，建議明確處理機制，以做好銜接。
▎第四條
國家制定和完善與政府和社會資本合作模式相適應的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式。
本條所提及的匹配PPP項目的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施，全是目前PPP項目實操中的痛點問題。本處僅遴選實操中高頻問題略作闡述。
1、 關于投資。如PPP項目當下在實操層面絕大多數依舊按照政府投資項目的流程來實施，哪怕是社會資本發起的項目也繞不開。
2、 關于價格。如PPP項目中涉及到政府定價或政府指導價的，應如何定價，如何調價；當下使用者付費項目中普遍存在的價格倒掛要如何解決；如果屬于社會資本應標的項目，且價格屬于競爭結果或雙方合意結果的項目，調價是否還要走聽證程序等。
3、 關于財政。如《預算法》第十二條第二款雖規定：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”；《國務院關于實施中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）雖規定：“中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。”但當下財政體制仍舊是年度預算體制，雖有三年滾動的中期財政規劃安排，但與PPP項目的合作期仍不匹配，預期差距不小。
4、 關于稅收。如PPP項目交易或流轉過程中的涉稅認定、稅基、適用稅率等等，實操中皆是五花八門，有的項目索性回避，通過屆時適用法律變更條款來解決。
5、 關于金融。如PPP項目融資期限如何匹配PPP項目的合作期；融資擔保問題；金融機構介入權的正確行使；民營社會資本融資難題應如何破解；特色小鎮或園區開發等綜合復雜PPP項目的融資難題應如何解決；無追索項目融資的適用難題等等。
6、 關于土地管理。如如何解決經營性用地招拍掛要求，和PPP項目社會資本遴選之間的銜接問題。雖無論是財政部，還是發改委，還是國土資源部等先后發文明確投資主體和用地者的環節可合并實施，但究竟如何合并實施，怎樣確保PPP社會資本和獲得用地的主體合一，尚處于探索階段。另外，園區項目用地爭議及實操難題眾多。
7、 關于國有資產管理。如國有產權交易流程如何與PPP流程相銜接，雖《公共資源交易平臺管理暫行辦法》第八條規定，“依法必須招標的工程建設項目招標投標、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等應當納入公共資源交易平臺”。雖已明確統一納入公共資源交易平臺，但實際操作中仍舊是“各自為政”。
當然，我們也完全能夠理解作為條例，無法解決更高位階法律層面方能解決的問題，但這個是我們無法回避的問題，且十分重要緊急，建議國家層面盡快制定和完善相應的專門性法規，方能真正保障PPP項目行穩致遠。
▎第五條
基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式，應當積極穩妥、依法合規，遵循平等協商、誠實守信、長期合作、公開透明的原則，堅持公共利益優先。
▎第六條
國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目（以下簡稱合作項目）。
任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。
▎第七條
國務院有關部門在各自的職責范圍內，負責政府和社會資本合作的指導和監督。
政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務院有關部門共同制定。
國務院建立政府和社會資本合作工作協調機制，及時協調、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。
1、 本條似乎延續國務院2017年4月份批轉國家發改委《關于2017年深化經濟體制改革重點工作的意見》中指出的“由財政、發改兩部委按職責分工推進PPP模式。大力推行政府和社會資本合作（PPP）模式”中的精神。按職責分工很有必要，但究竟如何分工，能做到各司其職，又相互配合，才是最重要的，建議明確職責范圍的劃分標準。
2、 國務院有關部門共同制定政府和社會資本合作的綜合性管理措施很有必要，但建議此等綜合性管理措施和本條例配套出臺，此利于PPP項目的順利推進。
3、 國務院建立政府和社會資本合作工作協調機制，及時協調、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。很贊！但這種“聯席”解決機制建議是專門的常設機構或組織，且建議賦予其在一定意義上“判官”的權利，并能夠在一定程度做到 “令行禁止”。
▎第八條
縣級以上地方人民政府應當加強對本地區政府和社會資本合作工作的組織領導和統籌協調。
縣級以上地方人民政府有關部門依照本條例和本級政府確定的職責分工，負責本地區合作項目的組織實施和監督管理。
1、 建議明確通常作為縣級以上人民政府派出機構的有獨立財權的管委會的地位；同時建議明確對未設同級人大的管委會其財政支出及預算安排應如何操作？如果不適合在條例中作相應規定，則建議在本條例中確定授權誰來做決定。
2、 建議明確鄉鎮一級政府是否有同類的權利，如果要收緊范圍，建議明確如果鄉鎮做PPP項目，應如何確定實施機構，預算應怎樣安排等重要問題。
第二章 合作項目的發起
▎第九條
縣級以上人民政府有關主管部門（以下簡稱有關主管部門）根據經濟社會發展需要、社會公眾對公共服務的需求、相關發展建設規劃以及本條例第三條的規定，在組織開展前期論證的基礎上，可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目。
公民、法人和其他組織可以就基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式向有關主管部門提出建議。
1、政府方發起主體。
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第九條規定的項目提出部門是“縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門” ，本條例直接將政府方發起主體進一步放寬泛，界定為縣級以上人民政府有關主管部門。我擔心在地方政府普遍不作為的政治生態下，如果未明確責任主體（有關主管部門太寬泛，不宜界定），也未明確由誰來指定或授權哪個部門作為“有關主管部門”的情況下（通常情況下應是縣級以上人民政府），可能會導致PPP項目推進不力。
2、前期論證。
本處前期論證，未“一刀切”的規定應到何種深度，我個人覺得是符合實操的。尤其像特色小鎮、園區、智慧城市等項目，從規劃階段伊始，即對社會資本的“民間智慧”依賴程度比較高，不應對前期工作深度作較多要求。但為實操便利，建議明確前期工作應達到的目標或深度，或者直接授權有關部門制定游戲規則。
3、民間提起主體。
本處不限定于社會資本，將范圍擴展至公民、法人和其他組織等各類主體。且對建議的深度、形式等皆未多做表述。從鼓勵民間參與的角度，我覺得是好事，但建議將權利下放到各市縣自行探索路徑。
▎第十條
對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目，有關主管部門應當擬訂合作項目實施方案。合作項目實施方案應當包括下列內容：
（一）合作項目的名稱、地點以及建設規模、投資總額等基本情況；
（二）合作項目建設運營內容及標準、運作方式、預期產出；
（三）合作項目期限；
（四）社會資本方回報機制；
（五）政府和社會資本方的風險分擔；
（六）合作項目期限屆滿后項目資產的處置；
（七）有關主管部門認為應當明確的其他事項。
有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本方的意見。
1、項目實施方案的編制主體。
根據前述第九條規定項目實施方案的編制主體是指縣級以上人民政府有關主管部門，必須重述下，我擔心在地方政府普遍不作為的政治生態下，如果直接寫有關主管部門，且在這個“有關”有很難清晰界定的情況下，有可能會出現大家皆不作為的情況，尤其也未明確由誰來指定或授權哪個主體作為“有關主管部門”的情形下（通常情況下應是縣級以上人民政府），可能會導致PPP項目推進困難。
2、實施方案應當包含的內容。
建議應當包含的內容表達更精準點。比如說區分新改擴建項目和存量項目的差異，比如說存量項目，我們通常不會約定投資總額，可能會約定交易金額；可能不用建設規模，而用運營維護的規模來替代；無建設內容，而是用運營維護內容來取代。另外建議增補約定（1）主要績效考核辦法，以及政府支出責任或使用者付費與績效相關聯的原則性機制約定；（2）合同體系及核心條款設計；（3）政府承諾或支持事項等。
3、市場測試對象。
金融機構也是PPP項目的非常重要參與方，關乎融資及項目成敗，建議實施方案征求意見的對象除了潛在感興趣的社會資本方，還包括對此項目感興趣的金融機構。
▎第十一條
有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當會同同級發展改革、財政等有關部門，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。評估應當形成明確結論。
有關主管部門應當根據前款規定形成的評估結論，對合作項目實施方案進行修改完善，或者作出不采用政府和社會資本合作模式的決定。
1、必要性及合理性評估。
本處未使用“物有所值”概念，而是用必要性、合理性評估，同樣的目的或目標，但此種表達更親民，更易為普羅大眾所理解和接受。
要求有關主管部門擬定的項目實施方案，應當會同同級發改、財政等部門，對采用PPP模式進行必要性、合理性的評估，確實可以增加決策的科學性，但我擔心如果各部門如果無法超越部門角色，則難免會導致在實施方面存在異議，相互制衡，難以達成一致。應如何解決，建議提前準備好預案或對策或提出要求。
2、財政承受能力評估。
建議財政承受能力評估沿用當下適用的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）中列舉的事項，即涉及到股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等政府支出事項的（取代“涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的”等主要事項的不完全列舉），應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。
1、 評估主體及評估結論。
“有關主管部門應當根據前款規定形成的評估結論，對合作項目實施方案進行修改完善，或者作出不采用政府和社會資本合作模式的決定。”建議：
（1） 建議明確有關主管部門有權自行（具備相應評估能力的情況下適用）或聘請第三方機構或專家進行評估；
（2） 建議將評估決定權交由縣級以上人民政府根據有關評估文件及評估結論來綜合確定，同時，建議如果作出不采用政府和社會資本合作模式決定的，應附上第三方專家的評估意見，且應附上相應的理由。
▎第十二條
合作項目實施方案應當經本級人民政府審核同意。本級人民政府應當組織有關部門對合作項目實施方案進行聯合評審。
經本級人民政府審核同意的合作項目實施方案，由有關主管部門向社會公布。
本級人民政府審核同意合作項目實施方案的，應當確定相關部門、單位作為政府實施機構，負責合作項目實施的相關工作。
本處明確何時應確定實施機構，此有利于改變之前實操中五花八門的做法。
當下不少地方的做法是政府主要領導確定擬按照PPP推進項目時，即行指定實施機構，聘請咨詢機構做初步實施方案（或者是財金[2016]92號文規定的實施方案）。規范點的做法是項目通過物有所值評價，認為適合采用PPP；且經財政承受能力論證后，有能力按照PPP推進，也即通過“兩評”后，方確定實施機構。
第三章 合作項目的實施
▎第十三條
政府實施機構應當根據經審核同意的合作項目實施方案，通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示。法律、行政法規對特定基礎設施和公共服務項目選擇社會資本方的方式有規定的，依照其規定。
政府實施機構應當根據合作項目的特點和建設運營需要，按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與、有利于合作項目長期穩定運營和質量效率提升的原則，合理設置社會資本方的資質、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準。
1、 我個人贊同將采購方式的決定權交由實施機構來確定，體現權責對等的原則，否則采購方式是集體決策的結果，但實施的風險由實施機構承擔，則較為不合理。補充說明下，雖實施機構是代表人民政府實施PPP項目，最終責任承擔主體是縣級以上人民政府，但事實上如果出現實施機構不作為或非完全履約等情形的，縣級以上人民政府將追究實施機構作為責任主體的責任。但我確實也擔心，有可能有部分地方的實施機構會將采購方式的決定權上交，通過集體決策，以規避決策風險，反而影響PPP推進的進度。
2、 采購方式。
本處采購方式采用不完全列舉及兜底方式進行約定，我也贊同此種方式，有一定的靈活性。但本條明確列舉的是“招標、競爭性談判等競爭性方式”，個人建議是“招標、競爭性磋商等競爭性方式”，因為根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第三十六條的規定：“采購人應當…根據質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商…”，也即滿足采購文件要求的情況下（可以當成是基本的資格門檻），依舊是“唯價格論”，不利于“好中選優”。而競爭性磋商，既有磋商環節，也可通過綜合評審選擇更合適的社會資本。
本處預留援引接口，明確“法律、行政法規對特定基礎設施和公共服務項目選擇社會資本方的方式有規定的，依照其規定。”但在法律、行政法規尚無明確規定的情況下，應如何適用，是否可繼續沿用規范性文件《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫[2014]215號文）；如若不能，建議明確過渡期的處理方法，以利于實操。
▎第十四條
政府實施機構與其選定的社會資本方應當在協商一致的基礎上簽訂合作項目協議；設立專門負責實施合作項目的公司（以下簡稱項目公司）的，合作項目協議由政府實施機構與項目公司簽訂。
項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動。
1、本處明確PPP項目可設項目公司，也可以不設項目公司。但實操中，從獨立核算、風險隔離，以及在當地繳稅等角度，很多地方政府會選擇要求社會資本在當地設立項目公司。
2、關于簽約主體。在設立項目公司的模式下，建議參照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十八條的規定，“需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。”，同時允許按照《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）以及《PPP項目合同指南（試行）》的規定，由政府方和社會資本方簽署PPP項目合同，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或者簽署關于承繼項目合同的補充合同，以符合實操慣例。
▎第十五條
合作項目協議應當符合招投標、競爭性談判等文件，載明下列事項：
（一）合作項目的名稱、內容；
（二）合作項目的運作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項目期限；
（五）社會資本方取得收益的方式、標準；
（六）風險分擔；
（七）服務質量的標準或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應急預案和臨時接管預案；
（十）合作項目期限屆滿后項目及資產的移交；
（十一）合作項目協議變更、提前終止及其補償；
（十二）違約責任；
（十三）爭議解決方式；
（十四）法律、行政法規規定應當載明的其他事項。
設立項目公司的，合作項目協議應當載明項目公司的注冊資本、股權結構、股權變更限制以及社會資本方對項目協議履行的擔保責任等事項。
考慮到PPP項目的實施可以由社會資本方自行實施，也可以通過設立項目公司負責實施，所以本處建議區分社會資本和項目公司的權責，比如第“（五）社會資本方取得收益的方式、標準”，以及第二款中“社會資本方對項目協議履行的擔保責任”，在設立項目公司的情形下，應是指項目公司。
▎第十六條
合作項目期限根據行業特點、項目生命周期、公共服務需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長不超過30年；法律、行政法規另有規定的，依照其規定。
1、 關于合作期上限。
之前《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第六條規定：“最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。”但此規定屬于發改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、央行等六部委的聯合部門規章，非屬于其提到法律、行政法規另有規定的情形，按照本征求意見稿，屬無權突破的情形。故此未來合作期限的上限應是30年，除非法律、行政法規另有規定。
2、 關于合作期限下限。
關于合作期限下限的規定，《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）中明確規定：“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。”之前的規定僅適用于示范項目，未來所有項目皆要滿足一般不低于10年的規定。
3、 關于合作期起算時點。
關于起算時點，未作約定，此事應屬于實施方案及PPP項目合同約定事項，包括是否含建設期。
▎第十七條
合作項目協議中應當約定，社會資本方的收益根據合作項目運營的績效進行相應調整。
由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協議應當載明價格的確定和調整機制；依法實行政府定價或者政府指導價的項目，按照政府定價或者政府指導價執行。
▎第十八條
合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。
為免疑義，建議通過官方解讀的方式明確最低收益的界定，以避免和合理的商業風險分擔相混淆；同時，建議明確融資擔保，和正常的納入（跨）年度預算等支持及承諾事項的區別。
▎ 第十九條
合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途。
禁止以前款規定的資產為他人債務提供擔保。
▎第二十條
政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協議約定的義務。
合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
此處是為了保障合作協議的長期持續穩定履行，對政府性行為等進行約束，并將其明確寫進條例中，值得點贊！
▎第二十一條
對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時支付資金。
《預算法》第十二條第二款規定：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，但本處用詞是納入年度預算，是否是匹配當下的預算體制的一種妥協，但年度預算顯然和PPP項目合作的長期性不匹配。
《國務院關于實施中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）規定：“中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。”建議將財政支出納入中長期財政規劃寫進條例中，至于是否是三年滾動方式編制，還是可以更長期限，建議再行評估。
▎第二十二條
政府有關部門應當按照各自職責范圍，履行合作項目協議中的相關政府承諾和保障，并為社會資本方實施合作項目提供便利。
對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關手續，有關部門應當及時辦理；對參與合作項目實施方案聯合評審時已經出具審查意見的事項，不再重復審查。
▎第二十三條
社會資本方應當按照有關法律、行政法規、規章、強制性標準、技術規范的規定以及合作項目協議約定實施合作項目，提供持續、安全的公共服務。
▎第二十四條
實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供。
“二次招標是否免標”的爭論可休矣，此處必須點贊！
此前，根據相關規定，免標必須要滿足《招標投標法實施條例》第九條第（三）款的前置條件，方可以不進行招標：“…（三）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供；…”也即是要滿足：
（1）必須是招標方式選擇。包括公開招標、邀請招標、兩階段招標；
（2）必須是特許經營項目投資人。此認定爭議頗大，對什么叫特許經營項目無官方認定，見仁見智，所以實操中都是法律條文“為我所用”；
（3）依法能夠自行建設、生產或提供。一般認定是看資質、經驗、能力等來綜合認定。
有觀點認為《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）中的規定：“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。”是對招標方式的放松，但仔細閱讀則不然，因此處用詞是“按照”，而非“參照”等柔性用詞，“按照”的意思是一字不差。
往后， 是否適用不再進行招標的情形，重點是關注“社會資本方是否依法能夠自行建設、生產或者提供”，且“在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮”。
▎第二十五條
在項目合作期限內，不得隨意變更合作項目協議內容；確需變更的，應當由協議雙方協商一致，并公示變更事由及內容，經本級人民政府批準后簽訂補充協議；變更內容涉及財政支出事項變動、價格調整的，應當先經相關部門審核同意并履行規定程序。
建議明確哪些事項屬于不可變更條款，比如說投資范圍及規模、合作內容及合作期限、績效標準（但本處并不是禁止在項目合同中約定階段性動態績效指標調整機制，也不是否認因國家、行業等標準提高所必須要作的提標改造）、回報機制等與核心商務報價或政府支出責任相關聯的事項宜作為不可變更條款，否則采購的嚴肅性無法得到保證，也會給政府和社會資本留下諸多操作的空間。其他條款賦予在合作期內調整及修約，符合實情。
▎第二十六條
在合作項目建設期內，社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。
合作項目運營期內，在不影響公共服務提供的穩定性和持續性的前提下，經政府實施機構報本級人民政府同意，社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。
最后一句話建議修訂為“社會資本方可以依法及依照項目合同的約定等轉讓其持有的項目公司股權”，主要考慮社會資本方如果是央企或國企還需要遵從“國有產權”交易的相關規定，另外股權轉讓，通常屬于股東會決議事項，還需要履行相應的內部決策流程。本級人民政府同意僅僅是前置條件，但后續的流程依舊要符合現行法律規定及PPP項目合同的約定。
▎第二十七條
出現合作項目協議約定的提前終止協議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項目協議：
（一）因不可抗力導致合作項目協議無法繼續履行；
（二）因社會資本方嚴重違約，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作項目財產。
因依法征收、征用合作項目財產導致合作項目提前終止的，應當按照國家有關規定給予社會資本方合理補償。
關于提前終止的情形，建議交由PPP項目合同進行約定。且本處列明的三項內容也僅僅屬于可以提前終止合作項目協議的情形，并不是必然要提前終止，更顯得在條例中進行約定沒有必要。
▎第二十八條
合作項目期限屆滿按照約定需要進行項目資產移交的，政府實施機構應當根據法律、行政法規和合作項目協議約定，對設施、設備和其他財產的狀況進行檢查評估。
因社會資本方原因致使設施、設備和其他財產的價值非正常減損或者使用壽命減少的，應當根據合作項目協議約定，相應扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償。
關于“因社會資本方原因致使設施、設備和其他財產的價值非正常減損或者使用壽命減少的”，由誰來進行認定是關鍵，我們在本條例第五章爭議解決第三十九條中看到相應的解決機制。
▎第二十九條
合作項目期限屆滿或者合作項目協議提前終止，對該項目繼續采用政府和社會資本合作模式的，應當依照本條例的規定重新選擇社會資本方；因合作項目期限屆滿重新選擇社會資本方的，在同等條件下應當優先選擇原社會資本方。
1、 本處提及“在同等條件下應當優先選擇原社會資本方”，但單純的“同等條件下的優先權”容易流于形式，不易被認定，是否允許在實施方案及項目協議中約定滿足哪些條件，可以優先選擇原社會資本方，將認定的權利交給地方人民政府及實施機構。
2、 建議在銜接機制設計中，同步明確提標改造或者近遠期項目協同實施等情形下，原中標社會資本在滿足前置條件下享有優先權，以利于實操。
第四章 監督管理
▎第三十條
縣級以上人民政府有關部門應當依據各自職責，加強對合作項目實施中執行有關法律、行政法規、規章、強制性標準、技術規范情況的監督檢查。有關部門實施監督檢查，有權采取下列措施：
（一）進入合作項目現場進行檢查、檢驗、監測；
（二）查閱、復制有關文件、資料；
（三）要求有關人員就有關問題作出說明。
監督檢查應當符合法定的程序和要求，不得影響合作項目的正常實施。社會資本方對監督檢查應當予以配合。
▎ 第三十一條
縣級以上人民政府有關部門應當定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價，建立根據績效評價結果對價格或者財政補助進行調整的機制。
社會資本方應當按照規定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設、運營方面的數據、資料等信息。
《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）規定：“政府有關部門、項目實施機構、社會資本或PPP項目公司等PPP項目參與主體應真實、完整、準確、及時地提供PPP項目信息。”此為信息收集之所需，更為信息公開倒逼規范，進行有效監管之必須。此處將“社會資本方應當按照規定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設、運營方面的數據、資料等信息。”寫進條例，值得肯定！但同時建議也明確政府及有關部門也應該按照相關規定提供相關信息。
▎第三十二條
政府有關部門應當建立合作項目檔案，將合作項目發起、實施以及監督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會資本方應當妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料，并在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關部門移交。
從保護知識產權及商業秘密，以促進創新的角度考慮，建議明確移交知識產權及商業秘密的對價。
▎第三十三條
除涉及國家秘密、商業秘密外，政府有關部門應當依法公開合作項目發起、社會資本方選擇、合作項目協議訂立、績效監測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監督檢查情況和結果等信息。
除了前述列舉的應公開事項外，建議公開歷次評審的專家名單。同時和本條例第四十四條相呼應，建議公開項目實施方案。
▎第三十四條
社會公眾有權對合作項目的發起和實施進行監督。
對社會資本方違反法律、行政法規規定的行為或者對提供公共服務的質量等問題，任何單位和個人可以向政府有關部門舉報、投訴，有關部門應當及時依法處理。
建議要求地方政府通過適當的方式公布接受PPP項目舉報、投訴的部門、聯系人及聯系方式，并要求公布投訴處理結果。
▎第三十五條
政府有關部門應當根據社會信用體系建設的有關要求，記錄社會資本方、中介機構、項目公司及其從業人員的失信行為，并納入全國統一的信用信息共享交換平臺。
此條十分有必要！同時建議建立或完善相應中介機構及從業人員的相關執業保險制度。
▎第三十六條
政府有關部門、社會資本方應當按照有關規定，制定合作項目突發事件應急預案；突發事件發生后，立即啟動應急預案，采取相應的防護措施，組織搶修。
此條建議明確社會資本或項目公司應無條件配合政府方的應急工作，但應給予社會資本方因配合應急行為所應享有的免責認定（如適用）；對于造成損失，應給予合理補償。
▎第三十七條
合作項目協議提前終止的，政府有關部門應當采取有效措施，保證公共服務的正常提供；必要時，經本級人民政府同意，可以臨時接管合作項目。社會資本方應當予以必要的配合。
第五章 爭議解決
▎第三十八條
因合作項目協議履行發生爭議的，協議雙方應當協商解決；協商達成一致的，應當簽訂補充協議。
▎第三十九條
因合作項目協議中的專業技術問題發生爭議的，協議雙方可以共同聘請有關專家或者專業技術機構提出專業意見。
▎第四十條
因合作項目協議履行發生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
▎第四十一條
對政府有關部門作出的與合作項目的實施和監督管理有關的具體行政行為，社會資本方認為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
關于PPP性質的認定，采用兩分法，我個人比較贊同。PPP項目合同屬平等主體之間的民事合同行為，具有可仲裁性，當然也可向人民法院提起訴訟。同時，不可否認，政府的授權、臨時接管、征收征用等單方面的行為又具有典型的“行政屬性”，此等情形下，社會資本方如認為具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
▎第四十二條
合作項目爭議解決期間，協議雙方應當繼續履行合作項目協議約定的義務，不得擅自中斷公共服務的提供。
第六章 法律責任
▎第四十三條
政府及其有關部門排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與政府和社會資本合作的，由上一級機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和其他直接責任人員依法給予處分。
對排斥或限制非公有制社會資本方的行為設置罰則，是對當下或明或暗，或多或少限制民營資本、外資等參與PPP項目行為的一種遏制，以鼓勵各類社會資本平等參與，培育良性競爭市場。
▎第四十四條
有關主管部門、政府實施機構違反本條例規定，有下列情形之一的，由本級政府責令限期改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）擬訂合作項目實施方案未征求潛在社會資本方意見；
（二）未對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估或者未提請同級財政部門進行財政承受能力評估；
（三）未向社會公布合作項目實施方案；
（四）未通過競爭性方式選擇社會資本方或者未向社會公示其選定的社會資本方；
（五）未按照規定與選定的社會資本方簽訂合作項目協議；
（六）在項目合作協議中約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，或者約定保證社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保；
（七）未按照規定對社會資本方移交的設施、設備和其他財產狀況進行檢查評估。
建議“（三）未向社會公布合作項目實施方案”增加除外條款，即涉及到國家秘密、商業秘密的除外。
▎第四十五條
政府及其有關部門有下列情形之一的，由其上一級機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）不履行合作協議中的相關政府承諾和保障；
（二）未將合作項目協議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或者未按照合作項目協議約定及時支付資金；
（三）未定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價；
（四）未按照規定建立合作項目檔案；
（五）未按照本條例的規定公開合作項目相關信息。
本處對地方政府履約行為進行規范，并明確了相應的處罰措施，落實到人。倒逼地方政府謹慎決策，及全面妥善履約。
▎第四十六條
政府有關部門工作人員在政府和社會資本合作工作中不依法履行職責，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
▎第四十七條
社會資本方或者項目公司有下列情形之一的，由政府有關部門責令限期改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）項目公司從事與實施合作項目無關的經營活動；
（二）在合作項目實施中違反法律、行政法規、規章、技術規范、強制性標準；
（三）將合作項目的設施、土地使用權、項目收益權和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產為他人債務提供擔保；
（四）合作項目爭議解決期間，擅自中斷公共服務的提供；
（五）未妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料或者未按照規定向政府有關部門移交有關資料。
對前款規定的情形，有關法律、行政法規對其行政處罰另有規定的，依照其規定。
建議本處增補規定，此處的處罰，并不妨礙在PPP項目合同中約定針對特定情形的違約責任，以及嚴重情形下所導致的臨時接管、提前終止條款的適用等。
▎第四十八條
違反本條例規定，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
第七章 附 則
▎第四十九條
采用政府和社會資本合作模式運營已有基礎設施和公共服務項目的，適用本條例的有關規定。
▎第五十條
本條例自 年 月 日起施行。
建議明確銜接機制，對之前按照相關部門規章、規范性文件等實施的PPP項目，不溯及既往，以維持合作關系的穩定性。但同時給地方政府留有一定的權利，如果政府和社會資本方能達成合意，按照本條例的相關規定對原項目合同修訂完善，亦被允許，而無需重新走采購流程。
