作者簡介：丁伯康博士 國家發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)祀p庫專家、住建部中國建設(shè)會計學(xué)會PPP研究中心副主任、中國現(xiàn)代集團(tuán)總裁兼江蘇現(xiàn)代咨詢董事長、現(xiàn)代研究院院長。
在業(yè)內(nèi)的期盼中，國務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》終于和大家見面了。《征求意見稿》面對我國當(dāng)前推廣和實施PPP模式中的諸多問題和情況，從規(guī)范政府和社會資本的合作行為、維護(hù)PPP市場可持續(xù)發(fā)展的角度，以服務(wù)大局為目標(biāo)，以解決問題為導(dǎo)向，提出了不少創(chuàng)新思路和解決辦法。其主要成果體現(xiàn)在以下四個方面：
一是具有工作的包容性。《征求意見稿》在PPP的參與主體和主要實施對象等方面，均采用了積極、包容的態(tài)度，回避了過往在理論界和操作實務(wù)層面，始終存在的對我國現(xiàn)行的政府和社會資本合作模式與國際通行的PPP（Public-Private-Partnership），在定義和內(nèi)涵、項目和監(jiān)管之間的爭論和分歧。如《征求意見稿》所稱的社會資本合作方，就是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運營能力的企業(yè)。這無疑擴(kuò)大了作為中國特色的政府和社會資本合作模式中的社會資本的適用范圍，同時也順應(yīng)了我國以公有制為主體、民營經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充的中國國情。為我國政府和社會資本合作模式，是參照“國外Private的進(jìn)行私人資本的選擇和監(jiān)管，還是適應(yīng)中國特色進(jìn)行“社會資本方”選擇與監(jiān)管，這一爭論不休的話題，畫上了句號。再如PPP的運用領(lǐng)域，《征求意見稿》明確界定其包含為兩大類，即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。《征求意見稿》基本上是完全參照國務(wù)院給國家發(fā)改委和財政部在PPP領(lǐng)域的分工原則而制定。這樣既保留了原有部門的分工不變，又為下一步規(guī)范實施和推廣運用PPP模式，留下了足夠的空間，體系了廣泛的包容性。
二是具有管理的創(chuàng)新性。如為避免出現(xiàn)PPP模式的泛化和變異，《征求意見稿》首次提出，國務(wù)院有關(guān)部門可以制定采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目指導(dǎo)目錄，并適時調(diào)整。這樣非常有利于國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要，對階段性和關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，采取發(fā)布PPP項目指導(dǎo)目錄的管理方式，加大推廣和運用政府和社會資本合作模式的力度。同時針對政府信用問題，也提出了政府應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)。合作項目協(xié)議的履行不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響等一些約束政府履約行為的內(nèi)容。這樣的立法安排，將極大地激發(fā)社會資本包括私人資本和外資等，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項目的信心。此外，政府有關(guān)部門還可以根據(jù)社會信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會資本方、中介機(jī)構(gòu)、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺等，這些都是在PPP模式管理方面的一些創(chuàng)新做法。
三是具有操作的指導(dǎo)性。《征求意見稿》明確，任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目，這對隱形設(shè)置門檻、對歧視不同所有制社會資本的行為是很好的約束。此外，對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時支付資金。對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續(xù)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時辦理；對參與合作項目實施方案聯(lián)合評審時已經(jīng)出具審查意見的事項，不再重復(fù)審查，以及在合作項目建設(shè)期內(nèi)，社會資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)；在合作項目運營期內(nèi)，在不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經(jīng)政府實施機(jī)構(gòu)報本級人民政府同意，社會資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)等，也為處理PPP項目合作中，可能出現(xiàn)的不同問題，提供了很強(qiáng)的操作指導(dǎo)。特別是，在合作項目實施中執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范情況的監(jiān)督檢查方面，過去在公用事業(yè)項目的市場化改革中，也是存在問題的。而《征求意見稿》指出，政府有關(guān)部門實施監(jiān)督檢查，有權(quán)采取進(jìn)入合作項目現(xiàn)場進(jìn)行檢查、檢驗、監(jiān)測；查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料；要求有關(guān)人員就有關(guān)問題作出說明等，這些安排，也為后續(xù)政府和社會資本合作項目在績效評估和成本核算等方面，都提供了工作銜接和行業(yè)監(jiān)管上的便利。
四是具有發(fā)展的前瞻性。《征求意見稿》結(jié)合現(xiàn)有的法律和政策框架，提出了針對投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，需要不斷制定政策給予支持的條款。這說明，一方面，確實需要盡快解決在目前已有的政策措施中，與政府和社會資本合作模式的推廣和運用，有不適應(yīng)和政策缺失的問題；另一方面，也需要根據(jù)政府和社會資本合作在我國的深入發(fā)展?fàn)顩r，不斷出臺一些新的配套政策和措施，以解決提高政府投資效率和合作項目運營管理效率問題。從《征求意見稿》還可以看出，不僅從政策環(huán)境、法律環(huán)境、信用環(huán)境的角度，都提出了一些具前瞻性的解決思路和政策性建議，同時在政府和社會資本合作的管理措施方面，也提出了一些前瞻性的工作建議等。如國務(wù)院要建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時協(xié)調(diào)、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本地區(qū)政府和社會資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等，也為后續(xù)合作項目的全生命周期運作和協(xié)調(diào)，提供了基本保障。
對于此次出臺的《征求意見稿》的不足，恕本人直言，它更像或更加適合作為一個政府的指導(dǎo)性文件下發(fā)，這對未來我國PPP的規(guī)范實施還是具有重要的價值。但是，如果作為《條例》頒布的話，它既沒有達(dá)到業(yè)界所期望的應(yīng)有的高度，也沒有達(dá)到通過立法規(guī)范合作項目運作的應(yīng)有深度。如果不進(jìn)行大力度的修改和完善，那么對當(dāng)前比較混亂的PPP市場而言，其作用和價值將大打折扣，亦會使得目前就比較混亂的PPP市場繼續(xù)混亂下去。經(jīng)初步推敲，現(xiàn)就此次《征求意見稿》的修改，提出三點建議如下：
一、做好頂層設(shè)計，建立完善政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)
《征求意見稿》提出，要建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時協(xié)調(diào)、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。實際情況是，在各級政府的PPP推進(jìn)中，出現(xiàn)的問題和困難是常態(tài)、隨時存在的。無論對于國家層面還是地方政府，政府和社會資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如果沒有一個確定的、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)牽頭，形成一個穩(wěn)定和常態(tài)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，那么一定會造成部門出臺的政策和管理制度之間不銜接和政出多門，也會造成協(xié)調(diào)推進(jìn)說易行難、出現(xiàn)問題容易解決問題難等情況。
因此本人建議將《征求意見稿》第七條“國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院有關(guān)部門共同制定。國務(wù)院建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時協(xié)調(diào)、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。”修改為：
“國務(wù)院成立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)及時協(xié)調(diào)、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題，統(tǒng)一管理和推進(jìn)政府和社會資本合作工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院政府和社會資本工作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會同有關(guān)部門共同制定。”
建議將《征求意見稿》第八條“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本地區(qū)政府和社會資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項目的組織實施和監(jiān)督管理。”修改為：
“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立政府和社會資本合作管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)及時協(xié)調(diào)員、解決政府和社會資本合作中的重大問題，統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)推進(jìn)政府和社會資本合作工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府和社會資本合作管理機(jī)構(gòu)的意見，負(fù)責(zé)本地區(qū)政府和社會資本合作項目的組織實施和監(jiān)督管理。”
二、區(qū)別PPP項目的行業(yè)特點，細(xì)化綜合性管理措施的制定實施
《征求意見稿》第七條中指出，政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會同有關(guān)部門共同制定。第八條指出，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項目的組織實施和監(jiān)督管理。而現(xiàn)實情況是，在各地實施的政府和社會資本合作項目中，項目涉及領(lǐng)域眾多、范圍也很廣。無論是由國務(wù)院政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是專門的組織來牽頭，都可能出現(xiàn)隔山打牛和力不從心的情況。如何結(jié)合行業(yè)特點，做好合作項目全周期的績效評估和行業(yè)監(jiān)管，行業(yè)管理部門的專業(yè)管理作用不可忽視。
因此本人建議在《征求意見稿》中增加一條：“政府和社會資本合作的行業(yè)性管理措施，需由國務(wù)院有關(guān)部門牽頭，根據(jù)不同政府和社會資本合作項目的行業(yè)特點制定。縣級以上人民政府有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)具體組織和實施。”
三、加強(qiáng)金融支持，培育政府和社會資本合作項目運營管理主體
《征求意見稿》此次沒有涉及到任何金融政策和金融工具對政府和社會資本合作方面的支持內(nèi)容，這其實也是有一定遺憾的。我們知道，在中國這個市場化程度還不是很高的環(huán)境下，通過政府和社會資本合作，培育出更多具有投資、建設(shè)和運營能力的企業(yè)，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展必不可少的目的之一。而現(xiàn)實情況是，目前在參與PPP項目的社會資本中，真正是央企國資比較多、民營資本企業(yè)少；有建設(shè)能力的企業(yè)多，有運營管理能力的企業(yè)少；有初始投資能力的企業(yè)多，有持續(xù)投資能力的企業(yè)少。因此，如何通過金融和資本市場的開放，為更多具有運營管理能力的民營企業(yè)和中小企業(yè)提供源源不斷的資金，以真正發(fā)揮社會資本在投資、建設(shè)和運營管理政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的能力和優(yōu)勢，這也應(yīng)該成為《條例》出臺以后，需要鼓勵和允許的范圍。
因此本人建議，在《征求意見稿》中再增加一條：“各級政府和金融管理部門在政府和社會資本合作方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配合。鼓勵銀行、證券、保險等金融機(jī)構(gòu)，為政府和社會資本合作項目提供金融支持。任何組織和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法進(jìn)行合作項目的融資。”
上述建議不一定妥當(dāng)。此外本人對《征求意見稿》具體措辭和條款的部分修改建議，因篇幅所限，在此省略。
