2017-08-15
來源：中國改革報
作者： 伍進(jìn) 東北財經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副主任
近日，國務(wù)院法制辦公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）。該稿通篇未提“物有所值”，而是在第十一條規(guī)定：“從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估”。
很多專家學(xué)者認(rèn)為這一條實(shí)際上說的就是“物有所值評價”，因此建議用“物有所值評價”取代該條的表述。
但是，筆者認(rèn)為征求意見稿的表述是適當(dāng)?shù)摹为?dú)的物有所值評價，并不能實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)；它應(yīng)當(dāng)作為綜合評估的一部分，參與對項(xiàng)目和模式的嚴(yán)格把關(guān)，避免PPP進(jìn)一步泛化。
價值工程（Value Engineering）是從合理利用資源開始發(fā)展起來的一門軟科學(xué)技術(shù)，起源于二戰(zhàn)時期的美國軍隊(duì)部門。價值工程的數(shù)學(xué)表達(dá)式非常簡單，V=F/C，即價值由功能和成本的比值決定。提升價值的常見途徑包括：功能不變或提升，成本下降；功能略有下降，成本大幅下降；成本略有上升，功能大幅提升。
價值工程的思想指出，判斷項(xiàng)目方案是否得到優(yōu)化的指標(biāo)是價值而非價格。在其應(yīng)用上，主要是用于項(xiàng)目方案的優(yōu)化和改進(jìn)。日本引進(jìn)VE后，將其作為企業(yè)管理技術(shù)的一種，與其他技術(shù)綜合使用，形成了VIQ（V是價值工程，I是工業(yè)化，Q是全面質(zhì)量管理），著眼點(diǎn)也是放在持續(xù)改進(jìn)上。筆者認(rèn)為，提升價值應(yīng)當(dāng)是所有項(xiàng)目的目標(biāo)，無論政府項(xiàng)目還是私人項(xiàng)目。
強(qiáng)調(diào)價值而非價格，物有所值和價值工程的理念異曲同工。但在實(shí)踐是否匹配理念方面，二者有所差異。
VE在應(yīng)用“價值”這一概念時，目的是為了項(xiàng)目方案的持續(xù)改進(jìn)——在項(xiàng)目的發(fā)起、策劃、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等各階段，不斷使用價值工程的思想來優(yōu)化方案，從而實(shí)現(xiàn)精益求精。價值工程的理念和實(shí)踐是知行合一的。
而物有所值理念在實(shí)踐中被弱化為物有所值評價，后者僅被用于判斷一個公共項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。因此，物有所值評價并不能與物有所值理念劃等號，單獨(dú)使用這一評價手段也并不能保證物有所值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下文結(jié)合中外實(shí)踐做進(jìn)一步討論。
盡管“物有所值”本應(yīng)是所有項(xiàng)目（包括私人項(xiàng)目）追求的目標(biāo)，但實(shí)踐中它是隨新公共管理運(yùn)動的興起而被首先用在公共項(xiàng)目上。開始是被用在公共采購審計中，并以3E為核心，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、有效(Effectiveness)、高效(Efficiency)；隨后運(yùn)用的重點(diǎn)被放在其能解釋為何應(yīng)追求價值而非成本上。
激烈的競爭，是上世紀(jì)七八十年代英國建筑業(yè)的寫照，而價格戰(zhàn)是競爭的重要表現(xiàn)。為改變這種狀況，1994年英國建筑業(yè)的Latham報告指出，價格戰(zhàn)使英國建筑業(yè)的公司難以在技術(shù)、裝備、人員等方面保持投入，不利于行業(yè)的健康發(fā)展；政府作為建筑業(yè)內(nèi)最大和最有影響力的業(yè)主，要引領(lǐng)變革。但是，政府業(yè)主受制于公開、公平、公正要求的約束，如果不比拼價格，那就得提供另一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)供其選擇承包商。物有所值（關(guān)注價值，而非價格）這一概念，此時得到重視。
相對于傳統(tǒng)模式，一個公共項(xiàng)目如果采用PPP模式，有可能產(chǎn)生更高的價格，尤其是建設(shè)期成本。物有所值強(qiáng)調(diào)價值而非價格，關(guān)注全壽命周期而非僅僅建設(shè)期，能用于解釋為何一個項(xiàng)目需要選擇建設(shè)成本更高的PFI模式。因此，物有所值這一概念被英國政府作為推廣PFI模式的重要理由，而物有所值評價也被作為使用PFI模式的前置程序。
但是，英國議會對此持懷疑態(tài)度。在眾議院2011年7月18日發(fā)布的針對PFI的第17次報告中，在基于眾多案例反饋的基礎(chǔ)上，指出已采用PFI模式的項(xiàng)目并沒有實(shí)現(xiàn)物有所值：即使從全壽命周期成本看，PFI模式也更貴，耗費(fèi)了更多納稅人的錢（PFI projects are significantly more expensive to fund over the life of a project. This represents a significant cost to taxpayers）；如果不加以重大變革，我們不認(rèn)為PFI能夠提供物有所值（We do not believe that PFI can be relied upon to provide good value for money without substantial reform）。
報告進(jìn)一步表達(dá)了其對物有所值評價中很多假設(shè)的關(guān)注，并認(rèn)為這些假設(shè)偏向于PFI模式(we are also concerned about some of the assumptions behind the VfM assessment. Many of these assumptions act to make the choice of PFI more likely)。
在世界銀行2015年的網(wǎng)絡(luò)課程Public-Private Partnerships: How Can PPPs Help Deliver Better Services上，James Ballingall代表Infrastructure UK對Value for Money在英國的應(yīng)用做了陳述：在英國，傳統(tǒng)上使用定量的物有所值評價，人們假裝它是科學(xué)（Traditionally, we have a qualitative test which is a mathematical test. People pretend it’s a science）；但后來認(rèn)識到，這么做的效果完全取決于數(shù)據(jù)和假設(shè)的可靠性。對此，James用了“垃圾進(jìn)去、垃圾出來”（rubbish in, rubbish out）予以形容其可能存在的主觀性弊端。
當(dāng)然，物有所值評價普遍存在于各國的PPP實(shí)踐中，不能因?yàn)槠溆兄饔^性弊端而完全摒棄。實(shí)際上，它和其他評估手段一起，在各國實(shí)踐中為項(xiàng)目及其模式的選擇進(jìn)行把關(guān)。
征求意見稿出臺的背景是實(shí)踐中出現(xiàn)了亟待解決的一些問題，首當(dāng)其沖的就是“合作項(xiàng)目范圍有泛化傾向，合作項(xiàng)目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)施不夠規(guī)范”。
目前，我國確實(shí)有運(yùn)動式地推廣PPP模式的趨勢，這和國外推廣應(yīng)用PPP模式有很大區(qū)別。查閱英國、澳大利亞、歐洲的相關(guān)資料，PPP模式只是公共項(xiàng)目傳統(tǒng)提供模式的有益補(bǔ)充，在項(xiàng)目數(shù)量和金額上，只占較小比例。例如，歐盟28國（下圖數(shù)據(jù)還包括土耳其和西巴爾干諸國）在2016年僅有69個項(xiàng)目落地，而2015年這一數(shù)字是49個。可見，能夠進(jìn)入實(shí)施階段乃至簽約的PPP項(xiàng)目，都是經(jīng)過一系列程序（包括物有所值評價）的嚴(yán)格評估，可謂是少之又少。這一系列程序，起到了把關(guān)而非背書的作用。
圖片來源：European PPP Expertise Centre, Review of the European PPP Market for 2016
與之相比，我國的PPP項(xiàng)目，僅僅三年時間，無論金額還是數(shù)量，都早已趕英超澳甩歐盟。中央政府職能部門和地方各級政府，在PPP模式泛化中都起到推波助瀾的作用。比如，在選擇海綿城市、綜合管廊試點(diǎn)時，專門設(shè)置是否采用PPP模式這一指標(biāo)，只有選擇了PPP模式才能在該項(xiàng)得分；再比如，最近又出了新文件，要求“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式”。行政推動和微觀主體的激勵導(dǎo)向，使PPP泛化的趨勢愈演愈烈。
如何才能真做PPP、做真PPP？這不能僅停留在口頭，而需要在項(xiàng)目和模式評估、選擇時嚴(yán)格把關(guān)。
中國的PPP項(xiàng)目在發(fā)起時要有兩評一案。但從目前的實(shí)踐看，兩評（尤其是物有所值評價）更像是為推動PPP而設(shè)置的背書道具，卻不是把關(guān)工具。通過兩評的實(shí)施方案，雖然還需要“有關(guān)部門對合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審”（征求意見稿第十二條），但此時已是程序而已。與其說有關(guān)部門是來“聯(lián)合評審”的，不如說是為PPP項(xiàng)目開綠燈的，因?yàn)?ldquo;對參與合作項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評審時已經(jīng)出具審查意見的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。”（征求意見稿第二十二條）
避免PPP泛化，關(guān)鍵要把好關(guān)。和英國、澳洲、歐盟的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)對比，實(shí)踐已經(jīng)表明，在我國兩評對一案的把關(guān)作用難以體現(xiàn)。兩評中，財政承受能力論證有個相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)，可以單獨(dú)作為一票否決的工具；而物有所值評價則具有較強(qiáng)的主觀性。為避免這種弊端，應(yīng)當(dāng)把物有所值評價作為綜合評估的一部分，結(jié)合立項(xiàng)審批流程，對項(xiàng)目和模式都進(jìn)行把關(guān)。
我國已有項(xiàng)目立項(xiàng)、審批的機(jī)制，具有良好的綜合評估基礎(chǔ)條件。雖然以前的可行性研究報告常因受到行政干預(yù)的影響，被戲稱為可批；但也不應(yīng)該用更為主觀和狹隘的物有所值評價予以替代。相反，PPP項(xiàng)目提供的都是公共服務(wù)，政府承擔(dān)最終的供給責(zé)任，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等方面的把關(guān)——不僅是對模式，而且對項(xiàng)目本身的必要性、合理性，也應(yīng)強(qiáng)化綜合評估。
和價值工程一樣，物有所值理念也是追求更高的價值。物有所值應(yīng)當(dāng)成為所有項(xiàng)目（不僅僅是政府項(xiàng)目）優(yōu)化和改進(jìn)的目標(biāo)。這一持續(xù)改進(jìn)的思想應(yīng)體現(xiàn)在項(xiàng)目發(fā)起、策劃、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等各個階段。
但是，物有所值理念并不等同于物有所值評價，單獨(dú)在模式選擇階段使用物有所值評價也無法實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。我國目前已經(jīng)出現(xiàn)PPP泛化的問題，而物有所值評價對項(xiàng)目的把關(guān)作用難以體現(xiàn)，反而更像是背書道具。應(yīng)把物有所值評價納入綜合評估體系，強(qiáng)化對項(xiàng)目、對模式的把關(guān)。因此，征求意見稿關(guān)于“從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估”的表述，筆者認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹?/p>
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