作者簡介：李開孟，中國國際工程咨詢公司研究中心主任
感謝國務(wù)院法制辦張要波副司長邀請(qǐng)我參加今天的座談會(huì)，并安排我第一個(gè)發(fā)言。感謝財(cái)政部條法司周勁松副司長和國家發(fā)改委法規(guī)司的領(lǐng)導(dǎo)。我是第二次到這個(gè)會(huì)議室參加投融資領(lǐng)域立法專家座談會(huì)。記得上一次是5年前，當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制辦急于推出《政府投資條例》。從1996年開始起草《中華人民共和國投資法》算起，這個(gè)條例已經(jīng)起草10多年了，有關(guān)部門希望在溫總理本屆政府任內(nèi)一定要出臺(tái)，需要最后征求專家意見以便修改完善。但是，又是五年過去了，《政府投資條例》至今仍未出臺(tái)。當(dāng)前，又是中央領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注，希望《PPP條例》能夠盡快出臺(tái)。我個(gè)人認(rèn)為，還是不要太急，目前很多東西還沒有搞清楚。《PPP條例》出臺(tái)，至少要管10年吧？不應(yīng)像出臺(tái)部門紅頭文件那樣隨意，這樣不利于規(guī)范PPP模式在我國的健康發(fā)展。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》的修改完善，我想提出以下幾點(diǎn)建議。
一是關(guān)于PPP的立法目的。一定要站在推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域深化改革，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭，推動(dòng)社會(huì)資本尤其是民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用的角度，起草一份高水平的《PPP條例》。既不能站在國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門的角度，也不能站在地方政府的角度。條例一定不能起草成一份部門規(guī)章，要突破傳統(tǒng)的政府部門紅頭文件的層次，不要把注意力用于解決各個(gè)部門具體關(guān)注的問題，一定要站在整個(gè)國家推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來完成相關(guān)立法工作。只有這樣，才能符合2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議將PPP立法轉(zhuǎn)交給國務(wù)院法制辦時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國務(wù)院法制辦的殷切期待。
條例屬于行政立法，應(yīng)具備法律的基本屬性，如參與主體的資格、責(zé)任、權(quán)利義務(wù)等等，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，指明方向性問題。雖然有關(guān)部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國式PPP的特殊性，但只要是PPP，都應(yīng)遵循國際公認(rèn)的PPP的基本規(guī)則。條例應(yīng)充分研究提煉PPP的核心理念，解決好頂層設(shè)計(jì)的共性問題。應(yīng)通過條例的制定，明確PPP的核心原則和理念，但在實(shí)際操作層面，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，并為部門規(guī)章、操作指南等的制定指明方向。
二是關(guān)于PPP的定義。我對(duì)PPP的定義很關(guān)注，因?yàn)檫@涉及到如何理解PPP的核心理念等重大問題，并對(duì)PPP的立法思路邏輯產(chǎn)生重大影響。我國政府有關(guān)部門于2014年9月發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），在過去3年來在全國各地得到廣泛的傳播和認(rèn)可，其對(duì)PPP的定義為“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作┈┈”。《PPP條例》延續(xù)了這種定義，認(rèn)為“政府和社會(huì)資本合作，是由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營┈┈”。也就是說，我國采用PPP模式，引入社會(huì)資本的目的，是要由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等具體工作，而不是著力于推動(dòng)提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。我國政府有關(guān)部門對(duì)PPP所進(jìn)行的這種理解，我完全不能接受，而且我發(fā)現(xiàn)只有我國政府有關(guān)部門對(duì)PPP是這樣理解的，并按照這種思路來推動(dòng)PPP模式。這將產(chǎn)生嚴(yán)重的誤導(dǎo)，引導(dǎo)到大家都拼命地去爭取各種PPP項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)，而不是比拼如何提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對(duì)于施工企業(yè)而言，其專長可能就僅是做好工程建設(shè)。但是在我國目前的PPP運(yùn)作理念指引下，施工企業(yè)為了拿到施工任務(wù)，首先要成為專業(yè)的社會(huì)資本投資商，因?yàn)橹挥芯邆銹PP項(xiàng)目社會(huì)投資人的身份，才有資格拿到施工任務(wù)，并賺取施工利潤。對(duì)于一些輕資產(chǎn)但專業(yè)技術(shù)能力很強(qiáng)的中小企業(yè)，尤其是發(fā)展后勁很足的民營企業(yè)，因其專業(yè)團(tuán)隊(duì)技術(shù)水平很高，可能非常適合為PPP項(xiàng)目提供專業(yè)化的運(yùn)營服務(wù)保障。但是，按照我國目前的政策導(dǎo)向，這些企業(yè)若想獲得項(xiàng)目運(yùn)營的任務(wù)，首先也必須具備社會(huì)資本投資人的身份。這種奇葩要求可能只有在我國才能出現(xiàn)。這樣一來，就引導(dǎo)大家去努力爭奪PPP項(xiàng)目帶來的一場(chǎng)盛宴，將目標(biāo)集中于賺取施工利潤等短期利益方面，于是明股實(shí)債、兜底回報(bào)、過橋融資等功利性操作方式盛行，PPP則成為承攬業(yè)務(wù)，躲避公開競(jìng)爭招標(biāo)的重要工具。因?yàn)槲覈嘘P(guān)部門認(rèn)為，PPP的本質(zhì)是政府購買服務(wù)，應(yīng)納入政府采購的框架體系進(jìn)行運(yùn)作。政府采購有5種采購方式，其中競(jìng)爭性磋商和單一來源談判是競(jìng)爭性很弱的采購方式。這樣，特定目標(biāo)利益集團(tuán)就可以通過政府采購的方式獲得PPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資人的身份，并根據(jù)我國招投標(biāo)法實(shí)施細(xì)則關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”的相關(guān)規(guī)定，順利獲得PPP項(xiàng)目的相關(guān)任務(wù)。至于PPP項(xiàng)目未來的長期運(yùn)營及公共服務(wù)的持續(xù)提供，則不予關(guān)心。
PPP要求由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營等工作，邏輯非常錯(cuò)誤。若PPP項(xiàng)目投資中有政府負(fù)責(zé)的成分，難道就不是PPP項(xiàng)目了嗎？TOT、TOO項(xiàng)目可能沒有投資，也可能沒有建設(shè)，這類項(xiàng)目是否也屬于PPP？在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，即便是社會(huì)資本方組建的獨(dú)資項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營等工作，那也是項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，而不是項(xiàng)目公司的股東（社會(huì)資本投資方）負(fù)責(zé)。
PPP模式成功運(yùn)用的核心，是組建一個(gè)高質(zhì)量的SPV。SPV可以由社會(huì)資本方自己擔(dān)任，或由社會(huì)資本方設(shè)立的項(xiàng)目公司擔(dān)任，或社會(huì)資本方與政府共同設(shè)立的項(xiàng)目公司擔(dān)任，也可以不是法人機(jī)構(gòu)，是一種合同安排，合伙機(jī)構(gòu)，信托安排等。政府的任務(wù)是確保組建高質(zhì)量的SPV，政府僅關(guān)注SPV提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。SPV如何提供這樣服務(wù)是其自己的事情。SPV或自身具有設(shè)計(jì)，建設(shè)，運(yùn)營的能力，或者具有整合專業(yè)資源的能力，由其自主選擇施工單位等，并對(duì)其選擇承擔(dān)后果。PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，應(yīng)由PPP項(xiàng)目的SPV負(fù)責(zé)，要明確責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)利關(guān)系清晰，SPV應(yīng)具備整合各種優(yōu)勢(shì)資源，優(yōu)化項(xiàng)目周期全過程資源配置的能力，體現(xiàn)讓專業(yè)的人干專業(yè)的事等特征。政府應(yīng)擺脫業(yè)主心態(tài)，將職責(zé)轉(zhuǎn)交給SPV，發(fā)揮PPP的機(jī)制重建及治理創(chuàng)新功能。
《PPP條例》對(duì)PPP模式的理解繼續(xù)沿用三年前的思維模式，而且這種理解已經(jīng)對(duì)我國PPP模式的健康發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重誤導(dǎo)，我們認(rèn)為不應(yīng)該再這樣持續(xù)下去。
三是關(guān)于PPP項(xiàng)目的分類問題。我認(rèn)為，為了把PPP的相關(guān)問題說清楚，必須提出分類規(guī)制的要求。部分專家提出要按照統(tǒng)一的PPP理念來安排條例的內(nèi)容，根本目的是希望將我國所有類型的PPP模式都裝進(jìn)類似英國的PFI這個(gè)小籃子里，這是絕對(duì)不能接受的。英國的PFI是狹義的PPP，其本質(zhì)是政府購買服務(wù)，應(yīng)納入政府采購的框架體系，應(yīng)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但這些要求僅適用于需要財(cái)政資金進(jìn)行可用性績效付費(fèi)的狹義PPP項(xiàng)目中。目前我國實(shí)踐中采用的是廣義PPP的概念，要求所有類型的PPP項(xiàng)目都要遵循類似英國PFI概念下的狹義PPP的相關(guān)管理規(guī)定，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國PPP模式健康發(fā)展的重要因素。《PPP條例》一定不要為這種不合理的要求打開大門。
我們認(rèn)為，不應(yīng)該按照“付費(fèi)機(jī)制”的不同對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類，而是應(yīng)該按照PPP項(xiàng)目的“回報(bào)機(jī)制”和“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”進(jìn)行分類規(guī)制，將PPP項(xiàng)目分為特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩種基本類型。特許經(jīng)營一般將市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給SPV，要求SPV承擔(dān)相應(yīng)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。政府購買服務(wù)項(xiàng)目，政府基于績效和可用性進(jìn)行付費(fèi)，SPV應(yīng)能提供滿足公共服務(wù)產(chǎn)出要求的可用性公共產(chǎn)品，但不承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)。特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目將核心公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給SPV；政府購買服務(wù)類PPP項(xiàng)目則一般不涉及核心公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移問題，SPV一般只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。特許經(jīng)營一般由使用者付費(fèi)，政府購買服務(wù)PPP項(xiàng)目一般由政府基于績效和可用性付費(fèi)。對(duì)于既有使用者付費(fèi)也有政府付費(fèi)的項(xiàng)目，主要基于需求風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)移來判斷是屬于特許經(jīng)營還是購買服務(wù)。但付費(fèi)機(jī)制并不是判斷是屬于特許經(jīng)營還是政府購買服務(wù)的唯一依據(jù)。比如，一些使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目的付費(fèi)收入難以確保社會(huì)投資人獲得合理回報(bào)，需要政府財(cái)政資金補(bǔ)貼，但應(yīng)SPV仍需承擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，因此仍然屬于特許經(jīng)營項(xiàng)目。對(duì)于公園等公共服務(wù)場(chǎng)所的門票收入，有使用者付費(fèi)的因素，但門票收入僅用于抵減部分財(cái)政支出，財(cái)政仍然基于可用性績效進(jìn)行付費(fèi)，因此仍然屬于政府購買服務(wù)的PPP項(xiàng)目范疇。不進(jìn)行上述分類，就難以把握PPP模式的核心內(nèi)涵。同時(shí)，我們認(rèn)為，條例可以不將“股權(quán)合作”和“服務(wù)外包”等納入PPP模式加以規(guī)定，要有針對(duì)性地解決涉及我國PPP模式健康發(fā)展的核心問題。
四是關(guān)于PPP的適用范圍問題。目前，我國對(duì)PPP模式的應(yīng)用出現(xiàn)了嚴(yán)重的泛化問題，因此必須予以解決。PPP關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的提供，具體有三個(gè)基本途徑，一是由公共部門提供公共服務(wù)，這是公共服務(wù)提供的傳統(tǒng)方式，也是經(jīng)典方式。在西方一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。通過公共部門治理體系的優(yōu)化建設(shè)，公共部門提供公共服務(wù)可以做到高效率，低成本、公開透明，提高財(cái)政資金的使用效率。公共部門提供公共服務(wù)，也會(huì)存在各種問題，使得效率目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，即出現(xiàn)政府失靈的問題。一些領(lǐng)域的政府失靈可以通過體制改革機(jī)制創(chuàng)新予以解決，但有些領(lǐng)域難以解決。因此，公共部門提供公共服務(wù)的適用領(lǐng)域受到限制；二是完全市場(chǎng)化。對(duì)于公共部門難以有效提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，一個(gè)可行的選擇就是完全推向市場(chǎng)，進(jìn)行私有化改革。由私營部門提供公共產(chǎn)品，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共產(chǎn)品提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。由私營部門提供公共服務(wù)，政府主要通過制定法律法規(guī)、進(jìn)行規(guī)劃及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)、完善實(shí)施監(jiān)管等措施來維護(hù)公共利益。私營部門提供公共服務(wù)，會(huì)出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況，因此其適用范圍同樣受到限制；三是公共部門與私營部門合作提供公共服務(wù)。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務(wù)模式下的市場(chǎng)失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢(shì)，建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)行體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。我國目前的情況是，將這三種類型公共服務(wù)提供方式都扣上PPP的馬甲。我國通過公-公合作的方式，引導(dǎo)中國特色的PPP主要是政府與自己合作，政府與國有企業(yè)合作，政府與自己的平臺(tái)公司合作，政府與自身所屬的事業(yè)單位合作，使得公共部門提供公共服務(wù)的方式被披上PPP的外衣，而不再致力于推動(dòng)公共部門的治理體系深層次改革。對(duì)于完全市場(chǎng)化領(lǐng)域，政府本應(yīng)放開手腳，將相關(guān)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目完全推向市場(chǎng)，但目前政府卻以PPP的名義，通過親自談判和簽訂PPP合同等方式，將政府這只手繼續(xù)伸入工程項(xiàng)目的具體運(yùn)營，過度干預(yù)項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)。PPP模式僅作用于出現(xiàn)政府失靈和市場(chǎng)失靈，能夠通過模式創(chuàng)新切實(shí)提高效率、實(shí)現(xiàn)公平的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。PPP模式的交易成本很高，若盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，整個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)將為此付出代價(jià)。
五是關(guān)于PPP與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接問題。從20世紀(jì)80年代開始，隨著改革開放的不斷深入，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)由政府壟斷開始轉(zhuǎn)向放松管制，開始了投融資領(lǐng)域的體制改革。2004年國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，對(duì)社會(huì)資本尤其是民營資本進(jìn)入傳統(tǒng)上由公共部門（包括國有企業(yè)及事業(yè)單位等）壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域提出了方向性要求，但沒有具體的對(duì)策措施。2005年的非公36條，明確提出允許民間資本可以進(jìn)入的領(lǐng)域，但只是明確“允許”，打開了進(jìn)入的障礙，是對(duì)2004年投改決定的具體落實(shí)，但沒有明確提出“鼓勵(lì)”的政策導(dǎo)向，也沒有具體的措施方案。2010年的新非公36條，是在2005年非公36條的基礎(chǔ)上進(jìn)行的深化，尤其是各種配套措施更具可操作性，要求更為具體，方式更加多樣，目標(biāo)導(dǎo)向更加明確。總體而言，上述重大政策的出臺(tái)，轉(zhuǎn)變了人們的思想觀念，對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域引入社會(huì)資本尤其是民營資本參與發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用，尤其是使得社會(huì)各界產(chǎn)生了明顯的方向性預(yù)期。但由于我國國有經(jīng)濟(jì)占主體地位的基本格局難以撼動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人才資源主要集中于國有企業(yè)等公共部門，使得公共部門的壟斷格局并沒有被打破，社會(huì)資本尤其是民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的力度不夠，改革實(shí)際效果不明顯。我們寄希望于通過推動(dòng)PPP模式的引入，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，維護(hù)社會(huì)資本權(quán)益，探索建立政府和社會(huì)資本之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長期合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)投融資體制深化改革。目前的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等相關(guān)政策，都是在傳統(tǒng)體制下形成的，與現(xiàn)代PPP理念的導(dǎo)入會(huì)存在很多沖突。因此，不應(yīng)過分拘泥于目前相關(guān)政策文件及法律制度的規(guī)定，要發(fā)揮PPP模式促進(jìn)改革，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新的功能，在立法理念及體制機(jī)制的設(shè)計(jì)方面體現(xiàn)超前性，為相關(guān)法律法規(guī)的修改完善創(chuàng)造條件。
六是關(guān)于社會(huì)資本合作主體的資格問題。PPP這三個(gè)英文字母所代表的含義本來應(yīng)是公共部門和私人部門合作伙伴，但中文表述卻是政府和社會(huì)資本合作，這絕對(duì)不是簡單的文字表述差異，而是具有特定的具體內(nèi)涵。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，人們通常把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為公共部門和私人部門兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部門，公共部門使用公共資源，按照公共理財(cái)?shù)睦砟钐峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)，追求公共利益最大化，公共部門的投資決策必須確保公眾獲得最大效益，公眾通過選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府的投資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，通過預(yù)算審查等方式確保政府的各項(xiàng)投資活動(dòng)符合公共利益最大化的要求，而政府是公眾利益的代言人，公共事務(wù)的管理者，所以傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都由公共部門來生產(chǎn)和提供，而這種提供方式可能會(huì)導(dǎo)致效率較低或成本較高，不符合公眾利益最大化要求，所以希望通過市場(chǎng)的力量，與私人部門合作提供公共產(chǎn)品。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，私人部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)則，由市場(chǎng)機(jī)制配置資源，往往認(rèn)為市場(chǎng)競(jìng)爭能夠做到提高效率和降低成本，所以項(xiàng)目運(yùn)作方面的專業(yè)人才、知識(shí)往往主要集中在私人部門。采用公共部門和私人部門合作（PPP）模式，是為了利用市場(chǎng)力量，發(fā)揮私人部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。這就是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家所講的公共部門和私人部門合作（PPP）模式的真實(shí)內(nèi)涵。
我國的情況和西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家明顯不同，其重要特征就是國有經(jīng)濟(jì)占主體地位。國有企業(yè)顯然不屬于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家所理解的私人部門，同時(shí)也不能完全等同于公共部門，因?yàn)閲衅髽I(yè)仍然要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，按照市場(chǎng)規(guī)則從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，有自身盈利的要求，不可能完全追求公共利益最大化。在我國目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，能夠承擔(dān)社會(huì)資本投資主體角色的企業(yè)主要仍然是國有企業(yè)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行業(yè)或部門。在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)模較大且技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目當(dāng)前主要由我國各級(jí)各類國有企業(yè)來承擔(dān)。由于歷史原因，我國的能源、交通、資源、環(huán)境、生態(tài)等適宜開展PPP模式的行業(yè)領(lǐng)域，其投資項(xiàng)目主要由國有企業(yè)來承擔(dān)。這些領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、管理經(jīng)驗(yàn)、人才隊(duì)伍也主要集中于我國各級(jí)各類國有企業(yè)。因此，在我國當(dāng)前推廣運(yùn)用PPP模式的背景下，國有企業(yè)仍然會(huì)成為這些領(lǐng)域參與構(gòu)建PPP模式的主體。在這種情況下，我們不能完全按照西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的邏輯思路，把投資活動(dòng)嚴(yán)格劃分為公共部門和私人部門，而是分為政府投資活動(dòng)和企業(yè)投資活動(dòng)。這里所說的企業(yè)，包括民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，也包括各種國有企業(yè)。我國的“政府和社會(huì)資本合作”，強(qiáng)調(diào)的是政府和各種類型的社會(huì)資本主體之間的合作，這里所言社會(huì)資本，是指包括國有企業(yè)在內(nèi)的各種類型的企業(yè)。
隨著我國投資體制改革的深化，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，民營企業(yè)、外資企業(yè)，以及各類混合所有制企業(yè)，將逐步參與到這些領(lǐng)域的投資建設(shè)。因此，隨著投融資體制改革的深化，非國有類型的各類企業(yè)，作為PPP模式社會(huì)資本投資主體的比例應(yīng)逐步上升，從而使得我國推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的具體實(shí)踐逐步接近于國際上所普遍理解的公共部門和私人部門合作模式的內(nèi)涵。但是，這種轉(zhuǎn)變可能需要一個(gè)非常漫長的過程。
在PPP模式下，通過政府和社會(huì)資本合作，推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的改革，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提高當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置效率，這就使得我國所推廣的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，具有明顯的中國特色，與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家所強(qiáng)調(diào)的公共部門和私人部門合作在基本理念、框架機(jī)制、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面既有相通之處，又有明顯的中國特色。
西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家所推行的公共部門和私人部門合作模式，是希望建立一種能夠長期可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，使公共部門和私人部門的雙方優(yōu)勢(shì)都能得到發(fā)揮，這種伙伴關(guān)系能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于公共部門和私人部門之間能否通過一定的模式，構(gòu)建一種相互制衡、責(zé)任明晰、信息透明、監(jiān)督有效的伙伴關(guān)系。我們引入西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家PPP模式的理念，在政府和社會(huì)資本合作模式的建立中，也要建立類似的合作伙伴關(guān)系，這就要求我們所說的參與政府和社會(huì)資本合作中的社會(huì)資本投資主體，一定要具有獨(dú)立性，一定能夠和當(dāng)?shù)卣块T之間形成一種相互制衡和博弈的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從這個(gè)意義上講，我國在推行PPP模式中，承擔(dān)社會(huì)資本投資主體的企業(yè)，不應(yīng)是當(dāng)?shù)卣南聦贆C(jī)構(gòu)，也不是當(dāng)?shù)卣軌蚩刂频氖聵I(yè)單位、平臺(tái)公司及其他附屬機(jī)構(gòu)，一定是能夠獨(dú)立于政府部門之外的一種社會(huì)力量。也就是說，在PPP模式的框架體系下，與政府合作的社會(huì)資本，必須是與當(dāng)?shù)卣淮嬖谫Y本、人事、管理等方面的控制關(guān)系，必須是獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣囊环N社會(huì)力量，這是遵循PPP理念不能放棄的一個(gè)底線。
我國所推行的PPP強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)資本合作，而不是公共部門和私人部門合作。所以，PPP模式中的第二個(gè)P不是刻意要代表私人部門，而是代表社會(huì)資本投資主體。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)和民營企業(yè)一樣，都可以作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作主體。但是，當(dāng)國有企業(yè)參與當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目時(shí)，從邏輯上，這類企業(yè)不應(yīng)該是當(dāng)?shù)卣苯铀械膰衅髽I(yè)，或者是當(dāng)?shù)卣軌蚱鸬娇刂谱饔玫钠脚_(tái)公司及其附屬機(jī)構(gòu)。如果PPP合作模式中的第二個(gè)P與政府部門之間存在附屬關(guān)系，從邏輯上二者之間就無法構(gòu)成能夠相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)制衡、相互博弈、合作共贏的伙伴關(guān)系，這樣的PPP模式，就失去了我國國際上公共部門和私人部門合作模式的初衷，難以發(fā)揮PPP模式對(duì)機(jī)制創(chuàng)新、打破壟斷等方面的作用。因此，從邏輯上，當(dāng)?shù)卣鶎俚膰衅髽I(yè)、事業(yè)單位及其他附屬機(jī)構(gòu)，無論是否已經(jīng)進(jìn)行了脫鉤改制，是否已經(jīng)完成現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，只要二者之間存在行政、法律或者股權(quán)等方面的隸屬關(guān)系，都不宜作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作主體。
七是關(guān)于部門職責(zé)分工問題。談到部門職責(zé)分工，大家都喜歡說部門之間存在相互爭權(quán)的問題，我不這樣認(rèn)為。我認(rèn)為，處理好部門之間的職責(zé)分工，首要目的是要明確各自的責(zé)任和義務(wù)，讓相關(guān)部門更好地為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。
國務(wù)院2016年7月7日常務(wù)會(huì)議決定分別由國家發(fā)改委和財(cái)政部分別牽頭負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。國家發(fā)改委據(jù)此明確由其牽頭負(fù)責(zé)的能源、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、市政等七個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目范圍。財(cái)政部則提出除教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、公共安全等公共服務(wù)領(lǐng)域外，同時(shí)應(yīng)負(fù)責(zé)其他部門共13個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，完全覆蓋國家發(fā)展改革委劃定的7個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議劃定的部門分工，最終沒有得到貫徹落實(shí)，使得九龍治水之困愈發(fā)明顯，政出多門的問題沒能解決，部委之間相互協(xié)調(diào)的難度加大，使得地方政府及社會(huì)資本投資方無所適從。這種狀況一定要通過《PPP條例》的出臺(tái)予以解決。我認(rèn)為，無論是國家發(fā)改委還是財(cái)政部，都應(yīng)該負(fù)責(zé)全部領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，具體分工應(yīng)按照各自職能予以確定。國家發(fā)改委作為國家投資主管部門，應(yīng)負(fù)責(zé)包括傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施（如果有“非傳統(tǒng)”這個(gè)概念的話）在內(nèi)的全部基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP投資政策制定、規(guī)劃協(xié)調(diào)、項(xiàng)目審批核準(zhǔn)備案、PPP項(xiàng)目稽查等工作；財(cái)政部作為國家財(cái)政主管部門，對(duì)于所有類型的PPP項(xiàng)目，只要涉及到財(cái)政資金的支付，均應(yīng)從財(cái)政資金管理的角度做好監(jiān)管工作。各部門應(yīng)按照各自的職能分工，各司其職，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)我國PPP事業(yè)健康發(fā)展。
