作者簡(jiǎn)介：李飛 清華大學(xué)PPP中心特聘專家，國(guó)家發(fā)改委及財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜?/p>
PPP立法工作對(duì)當(dāng)前PPP推進(jìn)的規(guī)范起著至關(guān)重要的作用，因?yàn)榱⒎üぷ魇荘PP推進(jìn)的綱。在當(dāng)前法治社會(huì)依法治國(guó)的前提下，有法可依可以說是重中之重，廣大PPP相關(guān)工作者都予以密切關(guān)注。從有利于實(shí)際操作的角度，我對(duì)本次PPP條例的期望主要集中在“明確定義、確定范圍、解決沖突、立好規(guī)矩、抓大放小”。
根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，結(jié)合目前PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方構(gòu)成情況，社會(huì)資本主要由央企、地方國(guó)企以及民企和外企構(gòu)成。國(guó)有企業(yè)按照國(guó)資委定位有競(jìng)爭(zhēng)型，一般建筑類企業(yè)均屬于競(jìng)爭(zhēng)型，在傳統(tǒng)基建項(xiàng)目上就作為投標(biāo)人參與本級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投標(biāo)，在新的PPP模式下，理應(yīng)具備同等權(quán)利；還有一種公益類國(guó)企，承擔(dān)部分政府交辦的任務(wù)，這類公司如果以社會(huì)資本身份參與本級(jí)政府PPP項(xiàng)目，就會(huì)出現(xiàn)不公平競(jìng)爭(zhēng)問題。由于該類地方國(guó)企與地方政府之間特殊的“血緣”關(guān)系，使得該企業(yè)具備了其他單位無法逾越的優(yōu)勢(shì)，這樣操作的最終結(jié)果將導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)下移，從招標(biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到組建聯(lián)合體的競(jìng)爭(zhēng)，從而造成項(xiàng)目公平性缺失，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目無法真正達(dá)到提高公共服務(wù)效率的最終目標(biāo)。因此，建議明確社會(huì)資本范圍，剔除這類公益性地方國(guó)企參與本級(jí)政府PPP項(xiàng)目投資的權(quán)力，確保社會(huì)資本處于相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
在實(shí)際操作中，由于本輪PPP是2013年底提出的，且PPP是一種模式，屬于一個(gè)面，會(huì)和其他單獨(dú)專業(yè)的法律法規(guī)有較多的交叉。在本次立法中，亟需解決頂層文件與PPP的矛盾、沖突及不適應(yīng)問題，為后續(xù)PPP依法合規(guī)操作、健康有序發(fā)展提供有力保障。例如：
1. PPP項(xiàng)目招標(biāo)與經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛之間的沖突
PPP項(xiàng)目是確定項(xiàng)目法人，土地招拍掛是確定土地使用權(quán)人，由于PPP項(xiàng)目多包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（或?yàn)閺浹a(bǔ)收益不足附帶經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目），與土地息息相關(guān)，二者實(shí)質(zhì)上有著密不可分的關(guān)系。但由于頂層法規(guī)限制，不能通過一次招標(biāo)確定上述兩件事，形成較大不確定性，可能導(dǎo)致政府允諾無法兌現(xiàn)，社會(huì)投資人期望難以達(dá)成。
2.政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目中政府補(bǔ)貼部分增值稅的處理
PPP項(xiàng)目中多設(shè)計(jì)政府補(bǔ)貼，但在營(yíng)改增之后，政府補(bǔ)貼部分是否要繳納增值稅沒有明確說法，只能按照嚴(yán)格要求，繳納增值稅。但由于該項(xiàng)補(bǔ)貼是地方財(cái)政給予社會(huì)投資人，增值稅實(shí)質(zhì)上也要納入政府補(bǔ)貼，但增值稅又涉及國(guó)家與地方分成，所以無形中造成地方稅賦增加，與國(guó)家降低各種稅稅，更多的給予地方的思路不符。
3.通過競(jìng)爭(zhēng)選擇社會(huì)投資人的二次招標(biāo)問題
競(jìng)爭(zhēng)性磋商目前沒有一個(gè)明確的定位，但很多地方政府采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商確定社會(huì)投資人后，由其直接作為總包單位負(fù)責(zé)施工，該模式需要在條例中予以明確。
PPP項(xiàng)目中使用者付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目均涉及政府定價(jià)及價(jià)格調(diào)整，在社會(huì)投資人選擇階段往往就需要確定，但實(shí)際工作中該項(xiàng)工作均需要價(jià)格聽證，與簽署協(xié)議時(shí)點(diǎn)存在較大時(shí)間差，因此造成后續(xù)政府財(cái)政付費(fèi)不定、社會(huì)投資人風(fēng)險(xiǎn)不定，建議條例中應(yīng)對(duì)此有更加針對(duì)性的說法。
項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的法人，如條例中明確規(guī)定項(xiàng)目公司不得從事與合作項(xiàng)目實(shí)施無關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將間接導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)績(jī)難以應(yīng)用在其他項(xiàng)目。
提前終止的原因很多，并不局限于不可抗力、社會(huì)資本違約及政府依法征用，因此對(duì)于提前終止，更重要的是約定好雙方認(rèn)可的補(bǔ)償，并且避免通過提前終止做假的PPP即可。
監(jiān)督檢查是政府及社會(huì)資本履約的重要手段，但履約的具體實(shí)施主體可以是政府（甲方），也可以是政府指定機(jī)構(gòu)（包括第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)），且還應(yīng)該鼓勵(lì)支持通過購(gòu)買服務(wù)等方式聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)通過先進(jìn)的管理手段協(xié)助政府做好履約檢查及績(jī)效考核工作。
為了更好地選擇PPP項(xiàng)目，更多的聽取各方意見，由社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目亦是一種可行的模式，但要注意社會(huì)資本發(fā)起后工作的進(jìn)度又有一個(gè)結(jié)點(diǎn)，不能超過這個(gè)結(jié)點(diǎn)，如果超過了，可能會(huì)對(duì)其他社會(huì)投資人造成不公平，政府的貢獻(xiàn)力受到質(zhì)疑。建議將該結(jié)點(diǎn)設(shè)置在實(shí)施方案編制完成階段。
在國(guó)家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作導(dǎo)則中已進(jìn)行了初步明確，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況（因有些打包項(xiàng)目不能全部完成立項(xiàng)），建議在條例中盡量多加幾個(gè)“原則上”。
現(xiàn)階段物有所值流于形式，沒有人真正關(guān)注，因?yàn)橹灰u(píng)審，肯定都過，建議做2-3階段物有所值。第二階段在項(xiàng)目招完標(biāo)后，對(duì)招標(biāo)結(jié)合進(jìn)行檢測(cè)，為后續(xù)項(xiàng)目提供借鑒；第三階段在項(xiàng)目在項(xiàng)目實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)全生命周期進(jìn)行驗(yàn)證。
建議對(duì)全部項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證政府對(duì)項(xiàng)目支出責(zé)任的范圍有清晰的判斷。
此外，本次條例中還存在有關(guān)主管部門指向不清晰、實(shí)施方案中財(cái)務(wù)測(cè)算及政府支出責(zé)任等關(guān)鍵指標(biāo)缺失等需要完善事項(xiàng)。
