PPP條例論稿現(xiàn)身于江湖，攪動一場風雨，博學鴻儒、布衣白丁、販夫走卒，言必談PPP條例，群起而論之。
然細究PPP之源，出自西夷，已逾四十余載，而中華PPP之路，肇始于刺桐，發(fā)端于來賓，西學中用，發(fā)展維艱。癸巳年，為促產業(yè)調整，轉型升級，借社會資本之智力，乃推行PPP之策。華夏大地，3P漸熱，歷三年之功，已然大成矣。細考3P之現(xiàn)狀，3P之融資，雷大而雨小；3P之資本，國熱而民冷；3P之政策，文多而行難。為溯本清源，以正視聽，當朝法制之辦，乃集鴻儒之見，方家之言，略有大成，為條例之法，敬請社會賢達，予以評議。
PPP條例之論，眾說紛紜，曰立意深遠，影響之廣，無出其右者；曰立意之不足，隔靴搔癢，難解PPP發(fā)展之困境；曰緣木求魚，照搬西夷之經典，難解華夏PPP特色之難題；曰無立論之宏，只研精工之巧，難脫奇技贏巧，無助PPP大開大闔，發(fā)展長遠。嗚呼，法之難立乎？
細思PPP三年，操作之策，層出不窮，應接不暇；執(zhí)行之難，均有共鳴，久其根本，術之多而道之少。PPP之立法，應重宏觀而輕微觀，重統(tǒng)籌而輕局部，重整體而輕部門，方可久矣。
惟PPP諸君，心存高遠，志在行業(yè)，無偏無倚，PPP立法，前路不遠矣。前賢曰：“天下大事，不難于立法，而難于法之必行”，斯言善哉。
基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）
點評1：對于文件名稱的建議。對近年來國務院及發(fā)改委、財政部兩部委出臺的文件進行梳理，發(fā)現(xiàn)對“基礎設施領域”和“公共服務領域”的定義多有重合，如國務院42號文中的公共服務領域列出了能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化共13個領域，在發(fā)改委2231號的“傳統(tǒng)基礎設施領域”的定義，文中列出了“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎設施領域”7個領域，重合領域就有6個，在實際操作中，本身也出現(xiàn)領域重合的現(xiàn)象，作為條例出臺，文件名略顯繁瑣，建議選用更簡潔的《政府和社會資本合作條例》，具體適用的領域和范圍，可在條例中明確適用范圍即可（近年來國務院及兩部委出臺文件的定義見表1）。
表1 相關文件對PPP適用領域的定義
|
文件 |
定義 |
|
《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號） |
PPP模式應用領域是指“公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域” |
|
《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》國辦發(fā)〔2015〕42號 |
公共服務領域是指在“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域” |
|
《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》發(fā)改投資〔2016〕1744號 |
傳統(tǒng)基礎設施領域包括了“能源領域、交通運輸領域、水利領域、農業(yè)領域、林業(yè)領域、重大市政工程領域” |
|
傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號) |
本導則適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎設施領域采用PPP模式的項目。 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動。 |
|
《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》 財金[2016]90號 |
在能源、交通運輸、市政工程、農業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域深化PPP改革工作 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
本辦法適用于中華人民共和國境內能源、交通運輸、市政公用、農業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務領域開展的各類PPP項目 |
|
基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法 |
中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經營活動， 適用本辦法 |
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，提高公共服務供給的質量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權益，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本條例。
第二條 本條例所稱基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作（以下簡稱政府和社會資本合作），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。
本條例所稱社會資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營能力的企業(yè)。
點評2：對于本條，各位大咖解讀甚多，其中核心關注要點有以下三個方面：一是社會資本方的準入形式，采用競爭性方式，但目前到底是采用何種形式，在42號文中明確“對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。”，在2231號文中第十三條社會資本遴選中規(guī)定“，擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。”，目前政府付費的PPP項目是執(zhí)行《政府采購法》還是《招投標法》，還是有諸多矛盾的地方，建議條例中能夠予以明確，減少執(zhí)行中的困境。
二是對于PPP項目的回報模式，各文件的回報模式對比見下表,在113號文中回報模式為使用者付費、可行性缺口補助、政府付費三種模式，在特許經營管理辦法中也采用可行性的提法，鑒于幾年來文件執(zhí)行，已經約定成俗，為保持一貫性，避免造成歧義，建議將“政府提供補助“修改為“可行性缺口補助”
表2 對于項目回報模式的定義
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。 |
|
基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法 |
向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益 的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目 相關的其它開發(fā)經營權益。 |
三是社會資本方的定義，對于社會資本方，各政策文件的描述，見下表目前因PPP項目模式不同，對社會資本方的資格要求各異，建議條例中放寬社會資本的準入條件，也符合目前混改要求，同時在目前防范金融風險的條件下，還是應對本級的平臺公司進行限制，避免平臺公司套個馬甲成為變相融資的載體。
表3 對于社會資本方的定義
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。 |
|
《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號） |
大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目， |
|
政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版) |
符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)、或其他投資、經營主體。 |
第三條 符合下列條件的基礎設施和公共服務項目，可以采用政府和社會資本合作模式：
（一）政府負有提供責任；
（二）需求長期穩(wěn)定；
（三）適宜由社會資本方承擔。
國務院有關部門根據(jù)前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目指導目錄，并適時調整。
第四條 國家制定和完善與政府和社會資本合作模式相適應的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式。
第五條 基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式，應當積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠實守信、長期合作、公開透明的原則，堅持公共利益優(yōu)先。
第六條 國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目（以下簡稱合作項目）。
任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。
第七條 國務院有關部門在各自的職責范圍內，負責政府和社會資本合作的指導和監(jiān)督。
政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務院有關部門共同制定。
國務院建立政府和社會資本合作工作協(xié)調機制，及時協(xié)調、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。
第八條 縣級以上地方人民政府應當加強對本地區(qū)政府和社會資本合作工作的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調。
縣級以上地方人民政府有關部門依照本條例和本級政府確定的職責分工，負責本地區(qū)合作項目的組織實施和監(jiān)督管理。
第二章 合作項目的發(fā)起
第九條 縣級以上人民政府有關主管部門（以下簡稱有關主管部門）根據(jù)經濟社會發(fā)展需要、社會公眾對公共服務的需求、相關發(fā)展建設規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定，在組織開展前期論證的基礎上，可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目。
公民、法人和其他組織可以就基礎設施和公共服務項目采用政府和社會資本合作模式向有關主管部門提出建議。
表4 對社會資本發(fā)起的定義
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
社會資本發(fā)起PPP項目的，應當由社會資本向行業(yè)主管部門提交項目建議書，經行業(yè)主管部門審核同意后，由社會資本方編制項目實施方案， |
第十條 對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目，有關主管部門應當擬訂合作項目實施方案。合作項目實施方案應當包括下列內容：
（一）合作項目的名稱、地點以及建設規(guī)模、投資總額等基本情況；
（二）合作項目建設運營內容及標準、運作方式、預期產出；
（三）合作項目期限；
（四）社會資本方回報機制；
（五）政府和社會資本方的風險分擔；
（六）合作項目期限屆滿后項目資產的處置；
（七）有關主管部門認為應當明確的其他事項。
有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本方的意見。
表5 對實施方案內容的規(guī)定：
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
實施方案應包括：項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
項目實施方案應當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇等內容。 |
|
《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號) |
PPP項目實施方案由實施機構組織編制，內容包括項目概況、運作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財務方案、建設運營和移交方案、合同結構與主要內容、風險分擔、保障與監(jiān)管措施等。 |
|
基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法 |
實施方案中應包括：（一）項目名稱、（二）項目實施機構；（三）項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標；（四）投資回報、價格及其測算；（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務 質量效率的分析估算等；（六）特許經營協(xié)議框架草案及特許經營期限； （七）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；（八）政府承諾和保障；（九）特許經營期限屆滿后資產處置方式；（十）應當明確的其他事項。 |
第十一條 有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當會同同級發(fā)展改革、財政等有關部門，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。評估應當形成明確結論。
有關主管部門應當根據(jù)前款規(guī)定形成的評估結論，對合作項目實施方案進行修改完善，或者作出不采用政府和社會資本合作模式的決定。
表6 對物有所值評價相關內容的規(guī)定：
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。 |
|
基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法 |
需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由 財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。 |
第十二條 合作項目實施方案應當經本級人民政府審核同意。本級人民政府應當組織有關部門對合作項目實施方案進行聯(lián)合評審。
經本級人民政府審核同意的合作項目實施方案，由有關主管部門向社會公布。
本級人民政府審核同意合作項目實施方案的，應當確定相關部門、單位作為政府實施機構，負責合作項目實施的相關工作。
表7 對實施方案審查相關內容的規(guī)定：
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
各級財政部門應當會同同級行業(yè)主管部門根據(jù)項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。物有所值評價審核未通過的，項目實施機構可對實施方案進行調整后重新提請本級財政部門和行業(yè)主管部門審核。 |
|
《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號) |
由發(fā)展改革部門和有關行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審。必要時可先組織相關專家進行評議或委托第三方專業(yè)機構出具評估意見，然后再進行聯(lián)合評審。 |
|
基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法 |
項目提出部門可以委托具有相應能力和經驗的 第三方機構，開展特許經營可行性評估，完善特許經營項目實施 方案。 |
第三章 合作項目的實施
第十三條 政府實施機構應當根據(jù)經審核同意的合作項目實施方案，通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示。法律、行政法規(guī)對特定基礎設施和公共服務項目選擇社會資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
政府實施機構應當根據(jù)合作項目的特點和建設運營需要，按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與、有利于合作項目長期穩(wěn)定運營和質量效率提升的原則，合理設置社會資本方的資質、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準。
表8 對采購方式相關內容的規(guī)定：
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關規(guī)定執(zhí)行。項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行： |
|
《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》通知 財庫〔2014〕215號 |
PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健?/p> |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
實施機構應當優(yōu)先采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據(jù)項目需求必須采用單一來源采購方式的，應當嚴格符合法定條件，并經上級政府采購主管部門批準。 |
|
《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號) |
依法通過公開招標、邀請招標、兩階段招標、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應投資能力、管理經驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。 |
|
基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法 |
實施機構根據(jù)經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。 |
第十四條 政府實施機構與其選定的社會資本方應當在協(xié)商一致的基礎上簽訂合作項目協(xié)議；設立專門負責實施合作項目的公司（以下簡稱項目公司）的，合作項目協(xié)議由政府實施機構與項目公司簽訂。
項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動。
點評10：僅提及實施機構與社會資本方的協(xié)商一致，缺少了92號文要求的“項目實施機構應將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后，報同級人民政府批準。”的審核批準環(huán)節(jié)，對于合同執(zhí)行過程中容易產生偏差，建議參照以往條款執(zhí)行。
根據(jù)113號文，項目公司可依法設立，并不是PPP項目必須要設立項目公司，因此合作協(xié)議由政府實施機構與項目公司簽訂的條款不妥。建議參照2231號文和92號文進行兩階段簽署的描述。
表9 對合同簽署相關內容的規(guī)定：
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。 確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內容可以不公示。 公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。 需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
采購結果公示結束后、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構應將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后，報同級人民政府批準。 |
|
《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號) |
PPP項目實施機構應按相關規(guī)定做好公示期間異議的解釋、澄清和回復等工作。公示期滿無異議的，由項目實施機構會同當?shù)赝顿Y主管部門將PPP項目合同報送當?shù)卣畬徍恕Ｕ畬徍送夂螅身椖繉嵤C構與中選社會資本方正式簽署PPP項目合同。 需要設立項目公司的，待項目公司正式設立后，由實施機構與項目公司正式簽署PPP項目合同，或簽署關于承繼PPP項目合同的補充合同。 |
第十五條 合作項目協(xié)議應當符合招投標、競爭性談判等文件，載明下列事項：
（一）合作項目的名稱、內容；
（二）合作項目的運作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項目期限；
（五）社會資本方取得收益的方式、標準；
（六）風險分擔；
（七）服務質量的標準或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應急預案和臨時接管預案；
（十）合作項目期限屆滿后項目及資產的移交；
（十一）合作項目協(xié)議變更、提前終止及其補償；
（十二）違約責任；
（十三）爭議解決方式；
（十四）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當載明的其他事項。
設立項目公司的，合作項目協(xié)議應當載明項目公司的注冊資本、股權結構、股權變更限制以及社會資本方對項目協(xié)議履行的擔保責任等事項。
第十六條 合作項目期限根據(jù)行業(yè)特點、項目生命周期、公共服務需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長不超過30年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第十七條 合作項目協(xié)議中應當約定，社會資本方的收益根據(jù)合作項目運營的績效進行相應調整。
由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協(xié)議應當載明價格的確定和調整機制；依法實行政府定價或者政府指導價的項目，按照政府定價或者政府指導價執(zhí)行。
表10 對績效評價相關內容的規(guī)定：
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 政府有支付義務的，項目實施機構應根據(jù)項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。 項目實際績效優(yōu)于約定標準的，項目實施機構應執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據(jù)；未達到約定標準的，項目實施機構應執(zhí)行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤； |
|
《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號) |
PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。 項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機構對項目進行中期評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應對措施，推動項目績效目標順利完成。 |
第十八條 合作項目協(xié)議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。
第十九條 合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途。
禁止以前款規(guī)定的資產為他人債務提供擔保。
第二十條 政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務。
合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
第二十一條 對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金。
表11 對財政支付相關內容的規(guī)定：
|
文件 |
內容 |
|
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號) |
項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。 |
|
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號) |
行業(yè)主管部門應當根據(jù)預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。 本級人民政府同意納入中期財政規(guī)劃的PPP項目，由行業(yè)主管部門按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門審核后納入預算草案，經本級政府同意后報本級人民代表大會審議。 |
第二十二條 政府有關部門應當按照各自職責范圍，履行合作項目協(xié)議中的相關政府承諾和保障，并為社會資本方實施合作項目提供便利。
對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關手續(xù)，有關部門應當及時辦理；對參與合作項目實施方案聯(lián)合評審時已經出具審查意見的事項，不再重復審查。
第二十三條 社會資本方應當按照有關法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強制性標準、技術規(guī)范的規(guī)定以及合作項目協(xié)議約定實施合作項目，提供持續(xù)、安全的公共服務。
第二十四條 實施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關服務，社會資本方依法能夠自行建設、生產或者提供，且在選擇社會資本方時已經作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設、生產或者提供。
第二十五條 在項目合作期限內，不得隨意變更合作項目協(xié)議內容；確需變更的，應當由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內容，經本級人民政府批準后簽訂補充協(xié)議；變更內容涉及財政支出事項變動、價格調整的，應當先經相關部門審核同意并履行規(guī)定程序。
第二十六條 在合作項目建設期內，社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。
合作項目運營期內，在不影響公共服務提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經政府實施機構報本級人民政府同意，社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。
第二十七條 出現(xiàn)合作項目協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項目協(xié)議：
（一）因不可抗力導致合作項目協(xié)議無法繼續(xù)履行；
（二）因社會資本方嚴重違約，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作項目財產。
因依法征收、征用合作項目財產導致合作項目提前終止的，應當按照國家有關規(guī)定給予社會資本方合理補償。
第二十八條 合作項目期限屆滿按照約定需要進行項目資產移交的，政府實施機構應當根據(jù)法律、行政法規(guī)和合作項目協(xié)議約定，對設施、設備和其他財產的狀況進行檢查評估。
因社會資本方原因致使設施、設備和其他財產的價值非正常減損或者使用壽命減少的，應當根據(jù)合作項目協(xié)議約定，相應扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償。
第二十九條 合作項目期限屆滿或者合作項目協(xié)議提前終止，對該項目繼續(xù)采用政府和社會資本合作模式的，應當依照本條例的規(guī)定重新選擇社會資本方；因合作項目期限屆滿重新選擇社會資本方的，在同等條件下應當優(yōu)先選擇原社會資本方。
第四章 監(jiān)督管理
第三十條 縣級以上人民政府有關部門應當依據(jù)各自職責，加強對合作項目實施中執(zhí)行有關法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強制性標準、技術規(guī)范情況的監(jiān)督檢查。有關部門實施監(jiān)督檢查，有權采取下列措施：
（一）進入合作項目現(xiàn)場進行檢查、檢驗、監(jiān)測；
（二）查閱、復制有關文件、資料；
（三）要求有關人員就有關問題作出說明。
監(jiān)督檢查應當符合法定的程序和要求，不得影響合作項目的正常實施。社會資本方對監(jiān)督檢查應當予以配合。
第三十一條 縣級以上人民政府有關部門應當定期對合作項目建設、運營等情況進行監(jiān)測分析和績效評價，建立根據(jù)績效評價結果對價格或者財政補助進行調整的機制。
社會資本方應當按照規(guī)定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設、運營方面的數(shù)據(jù)、資料等信息。
第三十二條 政府有關部門應當建立合作項目檔案，將合作項目發(fā)起、實施以及監(jiān)督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會資本方應當妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料，并在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關部門移交。
第三十三條 除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，政府有關部門應當依法公開合作項目發(fā)起、社會資本方選擇、合作項目協(xié)議訂立、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結果等信息。
第三十四條 社會公眾有權對合作項目的發(fā)起和實施進行監(jiān)督。
對社會資本方違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為或者對提供公共服務的質量等問題，任何單位和個人可以向政府有關部門舉報、投訴，有關部門應當及時依法處理。
第三十五條 政府有關部門應當根據(jù)社會信用體系建設的有關要求，記錄社會資本方、中介機構、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。
第三十六條 政府有關部門、社會資本方應當按照有關規(guī)定，制定合作項目突發(fā)事件應急預案；突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動應急預案，采取相應的防護措施，組織搶修。
第三十七條 合作項目協(xié)議提前終止的，政府有關部門應當采取有效措施，保證公共服務的正常提供；必要時，經本級人民政府同意，可以臨時接管合作項目。社會資本方應當予以必要的配合。
第五章 爭議解決
第三十八條 因合作項目協(xié)議履行發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方應當協(xié)商解決；協(xié)商達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議。
第三十九條 因合作項目協(xié)議中的專業(yè)技術問題發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方可以共同聘請有關專家或者專業(yè)技術機構提出專業(yè)意見。
第四十條 因合作項目協(xié)議履行發(fā)生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
第四十一條 對政府有關部門作出的與合作項目的實施和監(jiān)督管理有關的具體行政行為，社會資本方認為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
第四十二條 合作項目爭議解決期間，協(xié)議雙方應當繼續(xù)履行合作項目協(xié)議約定的義務，不得擅自中斷公共服務的提供。
第六章 法律責任
第四十三條 政府及其有關部門排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與政府和社會資本合作的，由上一級機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對負有責任的領導人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第四十四條 有關主管部門、政府實施機構違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由本級政府責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）擬訂合作項目實施方案未征求潛在社會資本方意見；
（二）未對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估或者未提請同級財政部門進行財政承受能力評估；
（三）未向社會公布合作項目實施方案；
（四）未通過競爭性方式選擇社會資本方或者未向社會公示其選定的社會資本方；
（五）未按照規(guī)定與選定的社會資本方簽訂合作項目協(xié)議；
（六）在項目合作協(xié)議中約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，或者約定保證社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保；
（七）未按照規(guī)定對社會資本方移交的設施、設備和其他財產狀況進行檢查評估。
第四十五條 政府及其有關部門有下列情形之一的，由其上一級機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）不履行合作協(xié)議中的相關政府承諾和保障；
（二）未將合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或者未按照合作項目協(xié)議約定及時支付資金；
（三）未定期對合作項目建設、運營等情況進行監(jiān)測分析和績效評價；
（四）未按照規(guī)定建立合作項目檔案；
（五）未按照本條例的規(guī)定公開合作項目相關信息。
第四十六條 政府有關部門工作人員在政府和社會資本合作工作中不依法履行職責，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十七條 社會資本方或者項目公司有下列情形之一的，由政府有關部門責令限期改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）項目公司從事與實施合作項目無關的經營活動；
（二）在合作項目實施中違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術規(guī)范、強制性標準；
（三）將合作項目的設施、土地使用權、項目收益權和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產為他人債務提供擔保；
（四）合作項目爭議解決期間，擅自中斷公共服務的提供；
（五）未妥善保管合作項目投資、建設、運營等方面的有關資料或者未按照規(guī)定向政府有關部門移交有關資料。
對前款規(guī)定的情形，有關法律、行政法規(guī)對其行政處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第四十八條 違反本條例規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
第七章 附 則
第四十九條 采用政府和社會資本合作模式運營已有基礎設施和公共服務項目的，適用本條例的有關規(guī)定。
第五十條 本條例自 年 月 日起施行。
