作者簡介：葉繼濤，上海弘鯤商務(wù)咨詢公司董事長，發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家?guī)斓谝慌ㄏ蜓垖＜摇?/p>
- 核心觀點(diǎn)導(dǎo)讀 -
一是特許經(jīng)營可分為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營和商業(yè)特許經(jīng)營；
二是特許經(jīng)營不是行政許可，不是計(jì)劃體制，不等同于壟斷經(jīng)營，而是一種經(jīng)營和財(cái)產(chǎn)保護(hù)權(quán)；
三是必須明晰特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系，否則已簽約的PPP項(xiàng)目普遍違規(guī)；
四是尊重歷史，不搞兩個(gè)相互否定，不能以PPP否定過去的特許經(jīng)營；
五是洋為中用，結(jié)合國情，構(gòu)建所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離的中國特色PPP制度；
六是保護(hù)社會(huì)資本投資權(quán)益，授予其特許經(jīng)營權(quán)；
七是社會(huì)資本有了特許經(jīng)營權(quán)不能任性，必須嚴(yán)格按照合同和標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。
近幾年來，國內(nèi)PPP發(fā)展突飛猛進(jìn)，成績有目共睹，但也出現(xiàn)了一些問題。特別在一些關(guān)鍵性問題認(rèn)識(shí)上，相關(guān)方面的分歧越來越大，給PPP可持續(xù)發(fā)展帶來了隱患。
一、共識(shí)不夠，朝令夕改，社會(huì)資本何以心安？
PPP經(jīng)過3年的大力推廣，其基本理念已獲得普遍認(rèn)可。應(yīng)該說，在加強(qiáng)績效考核、平等履約、防止明股實(shí)債、禁止固定回報(bào)等方面的共識(shí)越來越多，這是可喜的一面。但在管理體制、PPP合同性質(zhì)、PPP與特許經(jīng)營的關(guān)系等方面的認(rèn)識(shí)，還存在不少分歧。比如對PPP合同性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上，有的認(rèn)為是行政合同，有的認(rèn)為應(yīng)是民事合同，還有點(diǎn)認(rèn)為二者兼而有之，而不同合同性質(zhì)的定位，將會(huì)導(dǎo)致爭端解決方式的截然不同。再比如PPP與特許經(jīng)營的關(guān)系，有的認(rèn)為二者沒有關(guān)系，有的認(rèn)為PPP包含特許經(jīng)營。
上面這些涉及PPP頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題如不能盡快形成共識(shí)，PPP法規(guī)制度建設(shè)難度加大，PPP制度不確定性加大，社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)加大。制度不穩(wěn)定、朝令夕改，社會(huì)資本難以安心，如此怎能和政府長期合作呢。實(shí)際上，從近幾年實(shí)踐看，部分社會(huì)資本的短期行為越來越明顯，重投資建設(shè)、輕運(yùn)營管理，重施工利潤、輕運(yùn)營利潤，這與整個(gè)PPP制度環(huán)境不穩(wěn)定、政策變化快、朝令夕改等不無關(guān)系。
二、不能望文生義，特許經(jīng)營不是行政許可、計(jì)劃體制
1、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營不同于商業(yè)特許經(jīng)營。基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營定義是：政府采用競爭方式依法授權(quán)中國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)（《特許經(jīng)營管理辦法》2015年6部委25號令）。商業(yè)特許經(jīng)營定義為：指特許者將自己所擁有的商標(biāo)、商號、產(chǎn)品、專利和專有技術(shù)、經(jīng)營模式等以特許經(jīng)營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規(guī)定，在統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營活動(dòng)，并向特許者支付相應(yīng)的費(fèi)用（商務(wù)部《商業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》）。
基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營與商業(yè)特許經(jīng)營有著本質(zhì)不同：一是適用領(lǐng)域不同。前者適用于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，后者適用私人產(chǎn)品或商業(yè)領(lǐng)域。二是投資回報(bào)機(jī)制不同。前者是政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)等，后者是授權(quán)人不向被授權(quán)人收費(fèi)，如加盟費(fèi)、品牌使用費(fèi)等。三是選擇方式不同。前者投資者需要通過競爭的方式獲得投資經(jīng)營機(jī)會(huì)，后者一般不需要通過競爭。四是政府承擔(dān)責(zé)任不同。前者政府不僅承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，還承擔(dān)公共服務(wù)的兜底，包括民生政治責(zé)任；后者政府只承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，投資者完全自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。五是授予主體不同。前者授權(quán)主體是政府，后者授權(quán)主體為企業(yè)。六是市場化程度不同。后者通過自己開發(fā)，可以培育市場需求，市場化程度高；而前者的市場需求投資者很難獨(dú)立培育，需要政府承諾最低需求。
2、特許經(jīng)營不是行政許可。近年來，有人認(rèn)為特許經(jīng)營屬于行政許可，將二者混為一談。《行政許可法》規(guī)定了行政許可事項(xiàng)設(shè)置的六種情況：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（2）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（3）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（5）企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。據(jù)2004年建設(shè)部以及2015年6部委規(guī)章對特許經(jīng)營的定義，特許經(jīng)營既不是特定活動(dòng)、特殊資質(zhì)，不是市場準(zhǔn)入限制，也不在上述5個(gè)明確的范圍內(nèi)。對于特定行業(yè)的準(zhǔn)入限制，不管是特許經(jīng)營模式，還是非特許經(jīng)營模式（公建公營），都需要獲得相應(yīng)行業(yè)資質(zhì)，也就是需要相應(yīng)的行政許可。比如燃?xì)饨?jīng)營、生活飲用水衛(wèi)生，對所有進(jìn)入企業(yè)（不管是什么模式）都需要經(jīng)營許可證。另外，設(shè)置行政許可事項(xiàng)必須有明確的上位法依據(jù)，到目前為止，還沒有哪部法律法規(guī)明確將基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營定為行政許可事項(xiàng)。
3、特許經(jīng)營不等同于壟斷經(jīng)營。也有人認(rèn)為特許經(jīng)營是政府壟斷經(jīng)營。政府壟斷經(jīng)營，我國古代早已有之，漢代推行的鹽、鐵、酒專賣制度等，是典型的政府壟斷市場專營制度。特許經(jīng)營不是特許專營，不能說是政府壟斷市場行為。實(shí)際上，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，不管采用什么模式（公建公營、PPP、特許經(jīng)營），或多或少存在一定的壟斷，很多還是具有天然壟斷屬性，比如管網(wǎng)一體化的供水PPP，對當(dāng)?shù)赜脩舳裕褪菈艛嘟?jīng)營。也有的是政府對社會(huì)資本承諾形成的服務(wù)壟斷，比如政府承諾某收費(fèi)的隧橋鄰近區(qū)域，一定年限內(nèi)不得新建具有相應(yīng)替代功能的隧橋，由于沒有別越江路徑，那么這座收費(fèi)的隧橋就構(gòu)成了壟斷服務(wù)，這種有政府承諾的越江設(shè)施PPP項(xiàng)目比較常見。
4、特許經(jīng)營不是計(jì)劃體制的延續(xù)。還有人認(rèn)為特許經(jīng)營是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的延續(xù)，已不合時(shí)宜，應(yīng)在PPP發(fā)展被摒棄。這種觀點(diǎn)顯然不對。國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營是參考法國的特許經(jīng)營模式。法國是資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。法國的特許經(jīng)營在法國是市場體制，拿到中國怎么就變成了計(jì)劃體制的延續(xù)呢？實(shí)在不明白有些專家為何有如此理解。
5、特許經(jīng)營核心為特許經(jīng)營權(quán)，是一種經(jīng)營和財(cái)產(chǎn)保護(hù)權(quán)。特許經(jīng)營的本意是政府將原本由其提供公共產(chǎn)品的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)部分讓渡給企業(yè)。這里有兩種情形，一種是將原由政府事業(yè)單位提供的公共服務(wù)，通過特許經(jīng)營權(quán)授予企業(yè)來提供，實(shí)現(xiàn)政事分開。另一種是將原由政府國企提供的公共服務(wù)，通過特許經(jīng)營權(quán)授予其他企業(yè)來提供，并通過合同明確政企雙方的權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)政企分開。實(shí)踐證明特許經(jīng)營的核心是經(jīng)營和服務(wù)，在讓企業(yè)提供服務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)讓企業(yè)擁有某些合適的權(quán)力，即特許經(jīng)營權(quán)，這樣才權(quán)責(zé)對等。從已經(jīng)簽訂PPP合同看，多數(shù)合同明確社會(huì)資本承擔(dān)義務(wù)的同時(shí)，也明確社會(huì)資本享有很多權(quán)利，包括投資、建設(shè)和運(yùn)營的空間范圍、經(jīng)營范圍以及投資收益等。筆者認(rèn)為，這些權(quán)利概括起來就是特許經(jīng)營權(quán)，他是一種無形資產(chǎn)，是一種經(jīng)營權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。國外很多PPP項(xiàng)目，與投資人簽訂的是特許經(jīng)營協(xié)議，授予私人部門特許經(jīng)營權(quán)，以更好地保護(hù)私人部門的合法權(quán)益。社會(huì)資本有了特許經(jīng)營權(quán)，若非社會(huì)資本方過錯(cuò)，政府終止合作收回特許經(jīng)營權(quán)，應(yīng)給企業(yè)合理補(bǔ)償。歷史上“杯酒釋兵權(quán)”的典故，合作打拼部將擁有兵權(quán)，讓皇帝趙匡胤寢食難安，最后通過良田美宅置換收回兵權(quán)。這說明兵權(quán)也好，特許經(jīng)營權(quán)也好，只有是明確為一種權(quán)，經(jīng)過規(guī)則化之后均可變成財(cái)產(chǎn)權(quán)。
三、PPP與特許經(jīng)營不矛盾，應(yīng)授予社會(huì)資本特許經(jīng)營權(quán)
1、必須明晰特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系，否則已簽約的PPP項(xiàng)目普遍違規(guī)。近年來，很多地方PPP項(xiàng)目通過競爭性磋商（談判）、招標(biāo)等方式，選擇具有施工資質(zhì)的社會(huì)資本聯(lián)合體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，在后面的施工和設(shè)備采購不再進(jìn)行招標(biāo)。如果不明確PPP和特許經(jīng)營是同一事物的不同稱呼，或者說如某些專家所說的那樣，PPP項(xiàng)目和特許經(jīng)營項(xiàng)目是完全不同的事務(wù)，那么上述“兩標(biāo)變一標(biāo)”、“ 兩標(biāo)變零標(biāo)”均違反了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)”。也就是說，如果PPP項(xiàng)目不是特許經(jīng)營項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目的施工、設(shè)備招標(biāo)等就不能適用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定免除招標(biāo)的特殊情況，項(xiàng)目公司成立后必須進(jìn)行施工環(huán)節(jié)的總包、分包招標(biāo)。
2、尊重歷史，不搞兩個(gè)相互否定，不能以今天的PPP否定過去的特許經(jīng)營。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，改革開放前后兩個(gè)時(shí)期不能相互否定。對PPP和特許經(jīng)營而言亦是如此。國內(nèi)特許經(jīng)營將近30年的實(shí)踐，為今天PPP推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)，不要因?yàn)橐菩蠵PP，就否定過去的特許經(jīng)營。當(dāng)前一些專家否定特許經(jīng)營的理由很牽強(qiáng)，沒有過去的特許經(jīng)營，今天的PPP就成了無本之木、無水之源。
3、特許經(jīng)營與PPP有很多共同之處，共性就是可經(jīng)營性。PPP核心是契約、合作、績效和經(jīng)營，沒有經(jīng)營很多政府付費(fèi)類的PPP就是變相的拉長版BT。不管經(jīng)營性項(xiàng)目，還是準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目，這都是在PPP之前的表現(xiàn)形式，一旦PPP后，經(jīng)過PPP合同明確投資回報(bào)與績效考核規(guī)則后，就變成了可經(jīng)營性的項(xiàng)目。也就是說，不管是經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目PPP后，都變成可經(jīng)營性項(xiàng)目，這與誰付費(fèi)無關(guān)。這為PPP與特許經(jīng)營融合發(fā)展打下了基礎(chǔ)。當(dāng)然，可經(jīng)營性有強(qiáng)有弱，比如沒有收費(fèi)機(jī)制、完全政府付費(fèi)的主干道路項(xiàng)目，核心是融資成本的績效考核，設(shè)施維護(hù)運(yùn)營成本占比較少，屬于弱運(yùn)營項(xiàng)目。
4、洋為中用，結(jié)合國情，構(gòu)建所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離的中國特色PPP制度。英國將PPP分成特許經(jīng)營、PFI（私人融資活動(dòng)）、股權(quán)合作三種形式。PPP直譯為公私合作伙伴關(guān)系，但這樣翻譯就不符合國情，我國是以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度，如果翻譯成公私合作，就把國企排除在外，顯然不可行。建議國內(nèi)不宜簡單照搬國外模式，不必拘泥英國的PPP分類，應(yīng)更加注重學(xué)習(xí)英國的PPP發(fā)展理念，學(xué)習(xí)法國特許經(jīng)營的優(yōu)點(diǎn)，洋為中用，加強(qiáng)二者融合，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作，加強(qiáng)對社會(huì)資本經(jīng)營權(quán)的適度保護(hù)。要結(jié)合國情加強(qiáng)集成創(chuàng)新，充分借鑒英國PPP理念和法國特許經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，將二者優(yōu)點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)展中國特色的PPP，盡快建構(gòu)長期合作、誠信履約、以特許經(jīng)營權(quán)為保障、以績效考核為核心的PPP基本框架。厘清PPP項(xiàng)目的適用領(lǐng)域（BOO項(xiàng)目完全私有化，政府不再承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任），PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)歸政府所有，特許經(jīng)營權(quán)歸社會(huì)資本所有，同時(shí)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目績效監(jiān)管，督促社會(huì)資本提高服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離，三權(quán)各司其責(zé)，相互激勵(lì)和制約，共同提高公共產(chǎn)品的供給水平。
5、保護(hù)社會(huì)資本投資權(quán)益，授予其特許經(jīng)營權(quán)。我國農(nóng)村土地的制度創(chuàng)新，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，土地所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)歸投資者，政府頒發(fā)相關(guān)權(quán)證予以保護(hù)，這為PPP社會(huì)資本授予特許經(jīng)營權(quán)提供了很好的借鑒。很多PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)為政府所有，產(chǎn)權(quán)不屬于投資者，社會(huì)資本沒有特許經(jīng)營權(quán)，政府終止合作的可能性較大，社會(huì)資本投資的保障權(quán)不足，難以安心提供公共服務(wù)，也容易產(chǎn)生短期行為。社會(huì)資本有了特許經(jīng)營權(quán)后，政府就不能任性，這樣可更好地保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，社會(huì)資本安心投資、建設(shè)和運(yùn)營好公共服務(wù)項(xiàng)目就有一顆定心丸。但特許經(jīng)營權(quán)政府授予的法律依據(jù)不足。建議特許經(jīng)營權(quán)在《PPP》予以明確，即在與社會(huì)資本簽訂合作協(xié)議之后，縣級以上人民政府應(yīng)根據(jù)政企雙方的具體合作內(nèi)容，授予社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）合作項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、收費(fèi)、收益等特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)過政府方同意后，可以進(jìn)行抵押融資、資產(chǎn)證券化、發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)热谫Y活動(dòng)。社會(huì)資本未嚴(yán)重違約或未經(jīng)社會(huì)協(xié)商同意，政府不得提前收回合作項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，發(fā)生提前終止的情況，政府可以同步收回特許經(jīng)營權(quán)，但應(yīng)給予社會(huì)資本合理補(bǔ)償。
6、社會(huì)資本有了特許經(jīng)營權(quán)不能任性，必須嚴(yán)格按照合同和標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。社會(huì)資本有了特許經(jīng)營權(quán)后，投資權(quán)益有了保障，但也不能忘乎所以，更不能缺位、錯(cuò)位和越位，必須嚴(yán)格按照合同約定和績效考核要求，提供相應(yīng)的公共服務(wù)。政府應(yīng)完善監(jiān)督體系，提高監(jiān)管效率，加強(qiáng)信息公開，鼓勵(lì)媒體、公眾有序參與監(jiān)督，讓社會(huì)資本的特許經(jīng)營權(quán)在合同約定的軌道運(yùn)行。
