筆者經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)政府與社會(huì)資本合作條例》（征求意見(jiàn)稿），結(jié)合實(shí)踐，經(jīng)過(guò)參加多次討論，特提出以下總體建議供參考。
關(guān)鍵詞：四個(gè)務(wù)必 立法技術(shù) 授權(quán)規(guī)范 五方主體定位 多級(jí)政府協(xié)調(diào)
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)政府與社會(huì)資本合作條例》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”，作為調(diào)整政府與社會(huì)資本合作的行政法規(guī)，也是現(xiàn)行最高層級(jí)的法律規(guī)范，條例應(yīng)考慮充分發(fā)揮行政法規(guī)的層級(jí)作用，首要解決PPP項(xiàng)目的合法性與可行性的基本問(wèn)題，具體包括：
第一，務(wù)必明確條例是否建立特別法律規(guī)則和價(jià)值判斷的問(wèn)題。作為一類(lèi)蓬勃發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既然在行政法規(guī)層面立法，通過(guò)立法搭建清晰的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和法律關(guān)系，建立相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和法律價(jià)值判斷規(guī)則，繼而建立法律制度，才能有效規(guī)范和促進(jìn)PPP類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展。
第二，務(wù)必解決政府和社會(huì)資本合作的基本定性。條例的第二條提出了PPP模式的定義，但是存在調(diào)整對(duì)象的分類(lèi)不清晰，政府和社會(huì)資本主體的基本法律定位、風(fēng)險(xiǎn)分配、本質(zhì)權(quán)利義務(wù)概括尚不明了的情況。
第三，務(wù)必明晰條例的項(xiàng)目適用范圍。條例將政府和社會(huì)資本合作分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類(lèi)，但并沒(méi)有對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分和界定，適用范圍中也未對(duì)此進(jìn)行明確說(shuō)明。具體分析詳見(jiàn)第二部分。
第四，務(wù)必明確法律適用的問(wèn)題。鑒于尚無(wú)法律層面的大法予以規(guī)制，政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)行為和法律行為的法律規(guī)制，從法律關(guān)系上分析務(wù)必明確民法和行政法的適用問(wèn)題，招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的適用問(wèn)題，例如，《政府采購(gòu)法》第4條明確政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。出現(xiàn)重疊和交叉后，是否需要在條例中對(duì)PPP經(jīng)濟(jì)活動(dòng)建立特別規(guī)則的問(wèn)題。如PPP項(xiàng)目審批機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、退出機(jī)制、合同訂立和履行的效力性規(guī)范的安排、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等等。
上述務(wù)必，是條例立法的基本問(wèn)題，也是未來(lái)適用法律、執(zhí)行法律、司法行政的原則問(wèn)題，作為大陸法系國(guó)家，法條的生命力，在于提煉本質(zhì)活動(dòng)的精髓，以利于釋法、施法和司法，這當(dāng)然也是本條例的使命所在。
按照《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)的立法目的，是通過(guò)對(duì)特定類(lèi)型沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)組織社會(huì)秩序的功能。在PPP項(xiàng)目大量實(shí)施的現(xiàn)今階段，尤其涉及公權(quán)力和公共利益的范疇，確立一定的組織規(guī)則和協(xié)調(diào)規(guī)則，有明細(xì)的價(jià)值觀(guān)引導(dǎo)，是非常必要的。
因此，按照目前法律規(guī)范的通說(shuō)分類(lèi)，筆者建議制定相關(guān)條文規(guī)定時(shí)，在條文原則確定情況下，條文的撰寫(xiě)可以采用不同的方法予以表述，比如授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范的分類(lèi)；比如效力性規(guī)范和管理性規(guī)范的不同運(yùn)用；再比如強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范的采納。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中關(guān)于時(shí)限的規(guī)定，關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)中標(biāo)均有無(wú)效的效力性規(guī)定，這樣在實(shí)踐中具有相當(dāng)?shù)膱?zhí)行性和司法性，作為一名仲裁員和法律實(shí)務(wù)應(yīng)用者，非常希望看到這樣的條文。
與PPP項(xiàng)目有關(guān)的主體根據(jù)不同情況，包括政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府方出資代表、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司等五類(lèi)。根據(jù)“職權(quán)法定”原則和“法律保留”原則，行政活動(dòng)只能在法律授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，政府方的審核批準(zhǔn)、許可、監(jiān)管、介入權(quán)行使等均屬于行政職權(quán)活動(dòng)，因此條例中應(yīng)當(dāng)對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的層級(jí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)和代表出資機(jī)構(gòu)的職權(quán)，社會(huì)資本具備的資格與特質(zhì)（是否可以為純粹的金融機(jī)構(gòu)），項(xiàng)目公司的特質(zhì)等作出明確的規(guī)定。理論上實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為政府有關(guān)職能部門(mén)或經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位，實(shí)踐中，例如城市燃?xì)夤┧刃袠I(yè)的部分行業(yè)管理已經(jīng)下放至行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司，其是否有資格成為實(shí)際機(jī)構(gòu)，需要通過(guò)條例明確。筆者建議在條例的第2條【定義】或增加條款予以明確。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
PPP項(xiàng)目的分類(lèi)，可以有多種，但萬(wàn)變不離其衷，與規(guī)范PPP經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原則理念緊密相關(guān)。筆者認(rèn)為從“權(quán)利義務(wù)承擔(dān)的不同”進(jìn)行分類(lèi)比較合理，便于管理和引導(dǎo)，而非按照現(xiàn)行的“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)”，二者實(shí)際并無(wú)法律本質(zhì)和經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的不同。當(dāng)然如果非要定義，也是一種折衷。此處權(quán)利義務(wù)承擔(dān)的不同，顯然應(yīng)從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要方面予以分析和理解，如合同法中的總則與分則，如民法中按權(quán)利分篇，行政法可以按行政主體或行政對(duì)象分篇等，現(xiàn)行PPP條例的分類(lèi)可以從獲取收益的不同，或者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的不同予以分類(lèi)描述，對(duì)于此等分類(lèi)之外的具有實(shí)踐較大沖突的，可以采用列舉的方式予以特別規(guī)范。如表述為“采用政府付費(fèi)機(jī)制的，特殊情況下，可以不轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的所有權(quán)。”
同時(shí)筆者建議在條例的第2條【定義】條款中，一并解決PPP項(xiàng)目分類(lèi)的問(wèn)題。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本與項(xiàng)目公司等與PPP項(xiàng)目緊密關(guān)聯(lián)的五類(lèi)主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則應(yīng)當(dāng)予以明確。如不能建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則，就無(wú)法對(duì)實(shí)踐中存在萬(wàn)千表象予以分析和界定，也無(wú)法設(shè)定準(zhǔn)確的權(quán)利義務(wù)。比如政府方作為招標(biāo)采購(gòu)方選擇的中選人為社會(huì)資本方，社會(huì)資本方通常以設(shè)立項(xiàng)目公司形式進(jìn)行運(yùn)作，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的具體投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，二者之間的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的范圍及邊界等問(wèn)題需要在本條例中予以體現(xiàn)。筆者建議在條例第2條【定義】、第15【協(xié)議內(nèi)容】等條款中明確。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
PPP項(xiàng)目中包含行政和民事之復(fù)合法律關(guān)系，已為共識(shí)之事。但如何通過(guò)立法明確法律關(guān)系后，解決復(fù)合法律關(guān)系下的權(quán)利與義務(wù)分擔(dān)，應(yīng)當(dāng)具體清晰。如合同的效力問(wèn)題，合同的可撤銷(xiāo)問(wèn)題，合同的解除權(quán)問(wèn)題，是基于行政法律規(guī)定享有解除權(quán)或行使解除權(quán)，抑或基于合同約定行使解除權(quán)，其程序和內(nèi)容不同，法律后果亦當(dāng)然迥異，隨之而來(lái)的還涉及國(guó)家賠償和民事賠償競(jìng)和問(wèn)題。前述問(wèn)題并非坐而論道，已經(jīng)在很多項(xiàng)目上顯露崢嶸，有非常現(xiàn)實(shí)之必要，也是立法的根本。筆者建議可以在第27條【終止協(xié)議】，或通過(guò)增加第49條，明確關(guān)于效力性規(guī)范的安排。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
以制定正面清單方式明確進(jìn)入PPP指導(dǎo)目錄的，如標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范得當(dāng)，確實(shí)能起到引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施的效果。但應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范制定主體和程序。因此，筆者建議在條例的第3條中，借鑒《政府采購(gòu)法》的立法體例，從程序上具體明確指導(dǎo)目錄的制定主體、參與主體、分級(jí)發(fā)布主體和公開(kāi)程序，不致于引發(fā)多個(gè)部門(mén)制定目錄的混亂。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目因其涉及的區(qū)域和內(nèi)容不同，經(jīng)常存在多個(gè)政府主體參與一個(gè)PPP項(xiàng)目的問(wèn)題，該種情形可能涉及上下級(jí)政府，也涉及多個(gè)平級(jí)政府，還有可能涉及上下級(jí)與平級(jí)多個(gè)政府的復(fù)雜情形，對(duì)于政府與社會(huì)資本合作中多個(gè)行政行為與管理活動(dòng)，勢(shì)必帶來(lái)PPP項(xiàng)目發(fā)起、立項(xiàng)、審核、監(jiān)管和移交等多個(gè)行政活動(dòng)，如何協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定，否則將帶來(lái)具體項(xiàng)目運(yùn)作的混亂。筆者建議在條例的第9條【項(xiàng)目發(fā)起】和第12條【實(shí)施方案的審批】中，采用授權(quán)規(guī)范的方法，具體規(guī)定多級(jí)發(fā)起主體，以及綜合管理和協(xié)調(diào)主體的職權(quán)。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
鑒于職權(quán)法定原則的需要，同時(shí)鑒于行政和民事性的雙重特性，涉及到政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)或者其他政府需配合協(xié)調(diào)義務(wù)的內(nèi)容，均應(yīng)采用法定和約定的方式在條例中予以明確，而不能僅僅依靠約定，但具體到PPP項(xiàng)目，可以按照規(guī)定的職權(quán)底線(xiàn)，做出便于項(xiàng)目實(shí)施的約定。這個(gè)程度和范圍的把握是不同的，法條不可能規(guī)定得事無(wú)巨細(xì)，但是應(yīng)當(dāng)具備判斷標(biāo)準(zhǔn)，如此便需要在實(shí)施方案和合同中明確政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)的相關(guān)義務(wù)。實(shí)踐中發(fā)生過(guò)代表政府的出資機(jī)構(gòu)，不能在合同約定時(shí)間內(nèi)完成出資的情況。筆者建議在條例的第2條【定義】、第3條【適用對(duì)象和目錄】、第10條【實(shí)施方案】、第15條【協(xié)議內(nèi)容】以及第六章【法律責(zé)任】的設(shè)定中，包含政府方權(quán)利義務(wù)的強(qiáng)制性規(guī)范內(nèi)容以及法律責(zé)任條款。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
實(shí)施方案批準(zhǔn)后進(jìn)入采購(gòu)程序是PPP項(xiàng)目的重要里程碑階段。實(shí)踐中，實(shí)施方案未經(jīng)審核即進(jìn)入采購(gòu)程序，將導(dǎo)致采購(gòu)權(quán)、采購(gòu)主體、采購(gòu)標(biāo)的、采購(gòu)內(nèi)容等方面于法無(wú)據(jù)，進(jìn)而令政府與社會(huì)資本方之間的法律關(guān)系建立存在基本障礙，或?qū)е轮袠?biāo)無(wú)效的后果。故筆者建議在采購(gòu)程序開(kāi)展前，明確規(guī)定禁止性規(guī)范，即在條例的第13條【采購(gòu)程序和方式】中，增加對(duì)采購(gòu)程序的禁止性規(guī)定。
PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司的，通常需要簽訂兩份合同，一份是采購(gòu)人（政府）與中標(biāo)機(jī)構(gòu)（或稱(chēng)中選機(jī)構(gòu)）簽訂的合同，另一份是采購(gòu)人（政府）與項(xiàng)目公司簽訂的PPP合同。因此條例必須解決的一個(gè)問(wèn)題是，在條例條文中規(guī)范哪個(gè)合同？
實(shí)踐中爭(zhēng)議的另一個(gè)重要問(wèn)題是，如成立項(xiàng)目公司，社會(huì)資本對(duì)政府方應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任，還是與項(xiàng)目公司承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，亦或是連帶責(zé)任。筆者建議在條例的第14條【協(xié)議簽訂】和第15條【協(xié)議內(nèi)容】中，明確兩份合同的名稱(chēng)、內(nèi)容，并劃分責(zé)任邊界，并且建議在第15條【協(xié)議內(nèi)容】中分別列明兩個(gè)合同的規(guī)范內(nèi)容。盡管實(shí)質(zhì)內(nèi)容相似，但是由于主體不同，責(zé)任不同，有必要分別規(guī)范。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
這是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，但實(shí)踐中卻容易含混不清，條例應(yīng)該規(guī)定清楚。合作期限規(guī)定不明的，則導(dǎo)致項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)年限不清，極易產(chǎn)生分歧和沖突。筆者建議在條例的第16條【合作期限】中，明確合作期限的起算時(shí)間、截止時(shí)間以及延長(zhǎng)的原則、上限。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
（未完待續(xù)）
