國(guó)務(wù)院法制辦2017年7月21日公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱PPP條例）引發(fā)業(yè)界和學(xué)界熱議，可見(jiàn)PPP目前的熱度以及PPP立法規(guī)制的重要性。該條例體現(xiàn)了立法者凝聚共識(shí)、解決當(dāng)前PPP實(shí)踐問(wèn)題、規(guī)范PPP發(fā)展的努力，具有里程碑意義，也有較多可圈可點(diǎn)的亮點(diǎn)，但仍有較大的討論和完善空間。結(jié)合各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)目前的PPP政策規(guī)范以及實(shí)踐，針對(duì)此次PPP立法中重點(diǎn)討論的八大問(wèn)題，筆者意見(jiàn)如下：
1.立法的功能。PPP條例雖然只是行政法規(guī)，但也應(yīng)當(dāng)具有一定的高度，直面PPP實(shí)踐熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題,不回避矛盾，發(fā)揮法律規(guī)范的三個(gè)功能：理性規(guī)范、建構(gòu)框架和劃定界限。
（1）理性規(guī)范。PPP不是萬(wàn)能的，也不是免費(fèi)的，PPP復(fù)雜的融資結(jié)構(gòu)和合同安排蘊(yùn)含著諸多風(fēng)險(xiǎn)和不菲的交易成本。PPP并不必然會(huì)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。所以，立法者不能簡(jiǎn)單地對(duì)政府的PPP政策進(jìn)行確認(rèn)、轉(zhuǎn)化或背書(shū)，而應(yīng)當(dāng)在理性批判和民主立法的基礎(chǔ)上予以審慎推動(dòng)。尤其是我國(guó)目前PPP如火如荼、遍地開(kāi)花；一個(gè)PPP項(xiàng)目動(dòng)輒上百億，嚴(yán)重超出地方財(cái)政承受能力；一些偽PPP項(xiàng)目將會(huì)造成系統(tǒng)性地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，無(wú)需再將促進(jìn)PPP發(fā)展作為立法目的。因此，筆者贊成PPP條例第一條將規(guī)范PPP的發(fā)展作為立法目的之一，為PPP定章立制，實(shí)現(xiàn)PPP在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。在此，條例要充分體現(xiàn)其作為行政法規(guī)的地位和效力，有一定的高度，在國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的背景下，回到我國(guó)推進(jìn)PPP的初衷——轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方式，提高供給效率和質(zhì)量，在立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，并區(qū)別于各類PPP政策，避免法律政策化。因此，立法者應(yīng)當(dāng)界分PPP政策和法律的不同功能，使其各負(fù)其責(zé)，各歸其位，在認(rèn)真梳理、清理、整頓目前的各類PPP政策，在對(duì)其進(jìn)行合法性、正當(dāng)性審查的基礎(chǔ)上，對(duì)通過(guò)審查的、經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的PPP政策，可以轉(zhuǎn)化為法律，但需要采用法律的邏輯結(jié)構(gòu)和規(guī)范形式表達(dá)出來(lái)，避免使用政策性術(shù)語(yǔ)或宣言性條款，加強(qiáng)條例的規(guī)范效力。另外，針對(duì)目前各部委PPP政策滿天飛，有時(shí)互相矛盾沖突，使得實(shí)務(wù)部門無(wú)所適從的問(wèn)題，建議在PPP條例中加強(qiáng)國(guó)務(wù)院對(duì)PPP行政立法和部委政策的監(jiān)督和協(xié)調(diào)責(zé)任。建議在條例第4條增加一款：“國(guó)務(wù)院發(fā)揮立法監(jiān)督和政策協(xié)調(diào)的職能，避免其所屬部委發(fā)布的PPP相關(guān)規(guī)章或其他規(guī)范性文件相互沖突，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同。”
（2）建構(gòu)框架。PPP立法不是萬(wàn)能的，對(duì)PPP的規(guī)制需要結(jié)合和發(fā)揮政策、指南和合同的優(yōu)勢(shì)功能，并且為PPP本身具有的創(chuàng)新性、靈活性和開(kāi)放性預(yù)留空間，因此，筆者贊成立法者的思路，此次立法應(yīng)當(dāng)備而不繁，抓大放小，只規(guī)定最為根本的、核心的方向性問(wèn)題，其他技術(shù)操作性問(wèn)題留給政策、指南和合同。但需要注意的是，框架立法不意味著回避實(shí)踐提出的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，也不意味著對(duì)目前各部委繁多的PPP政策中互相沖突矛盾的規(guī)定視而不見(jiàn)。而應(yīng)在遵守《立法法》和國(guó)務(wù)院立法權(quán)限的前提下，盡可能地對(duì)一些可能對(duì)PPP項(xiàng)目造成較大政策和法律風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題作出明確的規(guī)定。當(dāng)然，從條例也可以看出立法者頂住各方壓力作出的一些努力和嘗試，值得肯定；另外，一些問(wèn)題（如土地、稅務(wù)以及招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法相互矛盾的問(wèn)題）屬于作為行政法規(guī)的條例在效力層級(jí)上無(wú)法協(xié)調(diào)的規(guī)范沖突，不能苛求條例“小馬拉大車”，需要將來(lái)由人大制定PPP法時(shí)一并解決。
（3）設(shè)定界限
PPP作為國(guó)家和社會(huì)治理模式的創(chuàng)新，涉及到政府、社會(huì)和企業(yè)行為的邊界問(wèn)題，涉及到政府和市場(chǎng)的關(guān)系，因此要從憲法和法律的角度為PPP的適用和實(shí)施設(shè)定界限，為合作伙伴的行為設(shè)定框架以及活動(dòng)準(zhǔn)則。最外圍的界限是國(guó)家的核心職能不能進(jìn)行PPP，同時(shí)要明確國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)負(fù)有保障責(zé)任。需要指出的是，國(guó)家對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)不再承擔(dān)親自提供的履行責(zé)任，而是承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的保障責(zé)任，并且在此過(guò)程中承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)。這就是PPP作為供給制度創(chuàng)新所在，政府從“劃槳人”到“掌舵人”。國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)方式也相應(yīng)發(fā)生了變化，從原來(lái)的直接提供責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管和保障責(zé)任。另外，PPP立法還要為政府行為設(shè)定邊界，約束政府權(quán)力，防止其侵犯合作伙伴的合法權(quán)益。
應(yīng)對(duì)實(shí)踐中層出不窮、五花八門的，鉆政策空子的PPP模式（包括某些偽政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目），為其設(shè)定界限的標(biāo)準(zhǔn)就是物有所值評(píng)估（VFM）或PSC評(píng)估，即必須論證PPP模式是比傳統(tǒng)公共一方供給方式更好更有效率的。而為了避免VFM或PSC評(píng)估中的弄虛作假，建議可借鑒英國(guó)PF2改革的做法，從納稅人角度來(lái)評(píng)估，同時(shí)由第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督審核，以及建立信息支持系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)等。
2.立法目的
筆者贊成條例第一條所列舉的立法目的：規(guī)范PPP、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益。如前所述，規(guī)范PPP而非促進(jìn)PPP是目前的當(dāng)務(wù)之急。提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率是實(shí)施PPP的初衷和根本目的，PPP不能變異為融資工具。
公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有公益性，關(guān)涉國(guó)計(jì)民生、公共福祉。第一個(gè)P中蘊(yùn)含了公共利益。從國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共利益保護(hù)大多作為首要原則：英國(guó)2012年P(guān)F2改革，首要的一點(diǎn)就是公共利益保護(hù)，加拿大PPP項(xiàng)目五原則的首要原則也是公共利益保護(hù)原則，澳大利亞還有事前的正式的公共利益工具和公共利益標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試。但需要注意的是，一是要在具體制度和條款中體現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)；二是要避免政府打著公共利益的幌子過(guò)度干預(yù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，甚至侵犯社會(huì)資本的合法權(quán)益。在此，有必要引入信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。即使是出于保護(hù)公共利益的需要提前解除或終止PPP協(xié)議，也需給社會(huì)資本方正當(dāng)合理的信賴?yán)嫣峁┖戏ǖ难a(bǔ)償。只有這樣，才能真正強(qiáng)化政府信用，給社會(huì)資本吃定心丸。因此，建議PPP條例第20條增加一款：“政府違約，應(yīng)依法、依約承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。政府出于公共利益需要，變更或解除合同的，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資本方的正當(dāng)信賴?yán)娼o予合法補(bǔ)償。”此外，條例第5條相應(yīng)修改為：“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)透明的原則，保障公共利益，保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益。”
一是以公共利益為首要原則，如上所述；二是必須證明PPP項(xiàng)目符合“物有所值”（VFM),才可以采用PPP模式。因此，條例應(yīng)當(dāng)將物有所值明確列出，這是PPP決策的根本依據(jù)；三是保留合理的政府監(jiān)管和控制，這是政府實(shí)現(xiàn)保障和監(jiān)管責(zé)任的前提；四是實(shí)行問(wèn)責(zé)制，這是避免PPP決策風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的有效機(jī)制；五是所有過(guò)程必須公正、透明、高效。這需要通過(guò)信息公開(kāi)制度來(lái)保障。
基于PPP的復(fù)雜性、多樣性，很難對(duì)PPP進(jìn)行統(tǒng)一定義，目前歐盟或國(guó)際機(jī)構(gòu)的PPP相關(guān)立法或指南都沒(méi)有對(duì)PPP的法律定義，正如德國(guó)著名的PPP專家Schuppert教授所言，對(duì)PPP進(jìn)行定義就如將“布丁蛋糕釘在墻上一樣”，是不可能的。但各國(guó)立法均突出PPP的基本特征：平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏。
筆者認(rèn)為，PPP是政府通過(guò)和社會(huì)資本合作來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種創(chuàng)新方式。其本質(zhì)內(nèi)涵在于轉(zhuǎn)變政府職能，利用市場(chǎng)機(jī)制，合理轉(zhuǎn)移和分配風(fēng)險(xiǎn)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與效率。若非要對(duì)PPP進(jìn)行定義，必須包括三個(gè)基本特征：平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏。
條例第二條對(duì)PPP的定義存在以下問(wèn)題：（1）忽視了PPP的核心特征：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。我國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的主要原因在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理。而條例在之后具體條文中似乎也未充分考慮風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間的合理分配。建議在條例中加入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原則：風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化原則、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則和風(fēng)險(xiǎn)可控原則。
（2）公私合作的階段并不限于投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)這三個(gè)階段，還應(yīng)該包括設(shè)計(jì)和維護(hù)階段，尤其在很多重大復(fù)雜的、技術(shù)難度大的工程項(xiàng)目中，社會(huì)資本方在設(shè)計(jì)階段就應(yīng)該加入，而且越早越好。
（3）沒(méi)有強(qiáng)調(diào)全生命周期的績(jī)效考核。
（4）這個(gè)定義局限了PPP模式的多樣性。
若非要對(duì)PPP進(jìn)行統(tǒng)一的立法定義，則建議將第二條第一款修改為：“PPP是指政府采用公平競(jìng)爭(zhēng)方式，選擇社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等活動(dòng)的制度，雙方通過(guò)協(xié)議明確各自權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及社會(huì)資本方基于績(jī)效考核等機(jī)制獲得的合理收益。”
PPP的表現(xiàn)形式很多，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的類型。例如，世界銀行和英國(guó)慣常依據(jù)PPP適用的領(lǐng)域劃分為：經(jīng)濟(jì)類PPP（基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)）、社會(huì)類PPP項(xiàng)目（養(yǎng)老、保障性住房、教科文衛(wèi)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目）。歐盟以及大部分歐盟國(guó)家依據(jù)公私合作的方式劃分為：合同模式的PPP（包括 BOT, TOT, BOO, 特許經(jīng)營(yíng)等）；以及機(jī)構(gòu)模式的PPP（即公私雙方共同建立新的PPP項(xiàng)目公司或公共一方轉(zhuǎn)讓公司股份給私人）。
我國(guó)在早期的PPP實(shí)踐中一般按照社會(huì)資本參與的階段和方式列舉PPP的模式，如BOT、BOO、 TOT、BOOT、DBFOT、ROT。在新一輪PPP運(yùn)動(dòng)中，我國(guó)PPP相關(guān)法律規(guī)范和政策中最為常見(jiàn)的一種分類是按照社會(huì)資本獲得收入或回報(bào)的方式，將PPP項(xiàng)目劃為使用者付費(fèi)方式、政府付費(fèi)方式和可行性缺口補(bǔ)助三種模式。在國(guó)家和地方發(fā)改委發(fā)布的PPP項(xiàng)目推介表中這兩種分類方式都會(huì)出現(xiàn)，一般在“項(xiàng)目合作方式”一欄中寫明BOT等模式，而在“投資回報(bào)方式”中則標(biāo)明是何種付費(fèi)模式的PPP。另外，基于種種原因，還存在著基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)的雙軌制分類。而且還有關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等幾個(gè)概念的種屬、并列或包容關(guān)系的激烈爭(zhēng)論。
筆者認(rèn)為，（1）從各國(guó)立法和實(shí)踐來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)是PPP眾多模式中的一種，雖然占比重很大，但其不能代表和涵蓋所有的PPP模式。（2）基礎(chǔ)設(shè)施和政府購(gòu)買服務(wù)的雙軌制分類值得商榷，不宜在此次立法中固化，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提供在很多PPP項(xiàng)目中是一個(gè)密不可分的整體，二者是無(wú)法截然分開(kāi)的，這也是PPP從全生命周期提高績(jī)效的體現(xiàn)。若堅(jiān)持這種分工管轄會(huì)給實(shí)踐中PPP的立項(xiàng)、采購(gòu)程序、監(jiān)管等造成操作和協(xié)調(diào)上的困難。（3）PPP模式是無(wú)法歸納窮盡的，而且發(fā)改委和財(cái)政部的各類政策文件中對(duì)PPP模式和種類的歸納和定義也都由于種種原因在不斷變化。另外，實(shí)務(wù)部門在實(shí)操中有時(shí)并不考慮模式的歸類或劃分問(wèn)題，而是從解決融資或運(yùn)營(yíng)等實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，對(duì)上述模式進(jìn)行排列組合，創(chuàng)新使用。所以，筆者認(rèn)為，此次立法可以不對(duì)PPP模式進(jìn)行具體規(guī)定。若非要規(guī)定，則可以考慮我國(guó)30多年的PPP實(shí)踐，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的模式，例如BOT、TOT、ROT以及以授予收費(fèi)權(quán)為特征的狹義特許經(jīng)營(yíng)等模式作為典型形式做一個(gè)列舉，但同時(shí)允許實(shí)踐部門在遵守PPP三個(gè)基本特征的前提下，根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)現(xiàn)有模式進(jìn)行組合或創(chuàng)造新。
在現(xiàn)有的PPP規(guī)章和政策文件以及實(shí)踐中，PPP的適用范圍不斷擴(kuò)展，具有泛化的趨勢(shì)。此次立法采取了正面清單和指導(dǎo)目錄的方式來(lái)限定PPP適用的范圍，但問(wèn)題是：（1）條例第三條規(guī)定的三條界定適用范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，太過(guò)主觀，可操作性不強(qiáng)。例如，第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是政府負(fù)有提供責(zé)任。但首先，在現(xiàn)代服務(wù)行政國(guó)家，政府對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)沒(méi)有直接的提供責(zé)任，而是保障責(zé)任；若不想從理論上做提供責(zé)任或保障責(zé)任的區(qū)分，那么在邏輯上，政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)都具有直接或間接的責(zé)任，這屬于國(guó)家任務(wù)，為完成該國(guó)家任務(wù)，才吸收私人參與投資、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，這是PPP的基本邏輯，所以，將政府負(fù)有提供責(zé)任作為判斷標(biāo)準(zhǔn)在邏輯上有待商榷。其次，誰(shuí)來(lái)界定國(guó)家負(fù)有這個(gè)某種公共服務(wù)的提供責(zé)任；再次，社會(huì)是不斷發(fā)展變化的，社會(huì)需求是變動(dòng)的，公共服務(wù)的領(lǐng)域也是不斷發(fā)展變遷的，例如，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)在十年、二十年前很難說(shuō)政府負(fù)有提供責(zé)任，但現(xiàn)在作為基礎(chǔ)性公共實(shí)施和服務(wù)，有的政府已經(jīng)在提供。（2）第二、三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的“需求長(zhǎng)期穩(wěn)定”和“適宜”都是不確定概念，無(wú)法定性定量判斷。（3）關(guān)于指導(dǎo)目錄，哪些國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)制定？若各部委制定的指導(dǎo)名錄互相矛盾沖突，如何協(xié)調(diào)？而且如何保障指導(dǎo)名錄制定的科學(xué)性和合理性？另外，此類指導(dǎo)名錄若運(yùn)用不好，則有政府干預(yù)過(guò)多，以及審批前置之嫌。因此，筆者建議，最好不要采取正面清單的方式，若要用清單，則可以用負(fù)面清單，即排除國(guó)家的核心職能（這包括國(guó)防、稅收、警察等職能不能授權(quán)私人行使）以及純公益性項(xiàng)目或已經(jīng)完全市場(chǎng)化的領(lǐng)域。而具體領(lǐng)域或?yàn)閷?shí)現(xiàn)具體目的的負(fù)面清單，今年財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)(2017)87號(hào)）中列舉的負(fù)面清單，即為一種有益的嘗試。但總體而言，筆者認(rèn)為，防止PPP泛化的最好方式是物有所值評(píng)估，即必須證明PPP模式比傳統(tǒng)政府供給模式更有效率更節(jié)約，才可以采用PPP模式。因此，建議刪除條例第3條，若要采用清單方式界定范圍，則采取負(fù)面清單方式。或者將物有所值評(píng)估作為判斷是否適用PPP的標(biāo)準(zhǔn)，具體可表述為：“適用PPP模式的前提是經(jīng)過(guò)物有所值評(píng)估，證明PPP能夠更高效優(yōu)質(zhì)地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。”
“物有所值（Value for money）”是各國(guó)在PPP 的政策設(shè)計(jì)、項(xiàng)目審批以及績(jī)效考核過(guò)程中遵循的核心原則，也是實(shí)施PPP的價(jià)值歸依。物有所值評(píng)估理論基礎(chǔ)來(lái)自于上個(gè)世紀(jì)七十年代英國(guó)財(cái)政部高級(jí)專員萊利(William Ｒyrie) 提出的萊利法則( ＲyrieＲules)。即只有當(dāng)私人和社會(huì)資本的項(xiàng)目方案比公共部門的傳統(tǒng)投資方案更高效的情況下，PPP模式才能用于公共項(xiàng)目或公共服務(wù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。其基本思路是，私營(yíng)部門的融資借貸成本比政府的融資成本高得多，只有用PPP模式所實(shí)施的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理效率遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)政府公共項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)模式時(shí)，才能抵消其高額的融資成本。該思想后來(lái)被工黨政府吸收成為其PFI項(xiàng)目物有所值評(píng)估的重要理論基礎(chǔ)。英國(guó)在PPP實(shí)踐中極其重視物有所值評(píng)估，制定了一系列評(píng)估指南和實(shí)施細(xì)則，主要包括定量和定性分析。德國(guó)石荷州2007年頒行的《公共行政主體和私人合作法》在第一條立法目的中將物有所值評(píng)估作為適用PPP的前提條件，即PPP必須滿足物有所值的評(píng)估要求，必須證明PPP能夠同樣好或更好地完成公共任務(wù),才可以適用。當(dāng)然，作為一種評(píng)估工具，物有所值雖然能夠通過(guò)對(duì)比不同方案為科學(xué)決策提供參考信息，但其并不是完美的科學(xué)，其自身也存在不足和缺陷，而且有可能被濫用，被工具化。英國(guó)PF2改革的重要內(nèi)容就是改革這種評(píng)估工具。雖然我國(guó)的物有所值評(píng)估也存在數(shù)據(jù)不真實(shí)，改變對(duì)比指數(shù)，評(píng)估流于形式，走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題，但我們不應(yīng)因噎廢食，而應(yīng)當(dāng)在建立和完善信息支持系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，提高其準(zhǔn)確性、客觀性、可靠性并仔細(xì)研判、理性運(yùn)用其評(píng)估結(jié)論，將其作為PPP決策的重要依據(jù)，從源頭上防范PPP決策失誤風(fēng)險(xiǎn)，以及糾正地方政府將PPP異化為融資工具的不正確觀念和認(rèn)識(shí)。
而為了防止物有所值評(píng)估數(shù)據(jù)不真實(shí)，可信度低的風(fēng)險(xiǎn)，可以在條例中明確規(guī)定，委托中立第三方進(jìn)行物有所值評(píng)估、物有所值報(bào)告完全公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督，政府在PPP協(xié)議中承諾保障物有所值的可靠性真實(shí)性的義務(wù)，建立和完善物有所值評(píng)估的信息支持系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)。
另外，物有所值評(píng)估不同于項(xiàng)目可行性評(píng)估，可行性評(píng)估是對(duì)項(xiàng)目自身的可行性、可需求性、可實(shí)現(xiàn)性等進(jìn)行判斷，而物有所值評(píng)估是將傳統(tǒng)模式作為參照，利用定性、定量的一套方法和工具來(lái)比較論證，PPP是否更加有效率，更加經(jīng)濟(jì)。二者并非排斥關(guān)系。但需要指出的是，可行性評(píng)估只在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)作出，而物有所值涉及整個(gè)項(xiàng)目壽命周期的成本、質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)，物有所值并不是指成本最低廉，其需要綜合考量成本和質(zhì)量，并考慮到風(fēng)險(xiǎn)因素，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)也具有一定價(jià)值，而且物有所值評(píng)估并不是固定在單個(gè)時(shí)間點(diǎn)的靜態(tài)評(píng)估，而是在項(xiàng)目全程進(jìn)行動(dòng)態(tài)的評(píng)估，從而可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效考核和評(píng)估的工具和依據(jù)。在這個(gè)意義上說(shuō)，物有所值評(píng)估也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留適用，并不斷改進(jìn)完善。
因此，筆者建議條例第11條修改如下：
“有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行物有所值評(píng)估。
政府可以委托中立第三方進(jìn)行物有所值評(píng)估。物有所值報(bào)告應(yīng)當(dāng)完全公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。政府在PPP協(xié)議中承諾保障物有所值評(píng)估的可靠性、真實(shí)性。政府應(yīng)當(dāng)建立和完善物有所值評(píng)估的信息支持系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)。”
陽(yáng)光是最好的防腐劑。不論是對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督還是對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，最有效的制度是信息公開(kāi)、加強(qiáng)透明度、公眾參與。政府對(duì)于自己在PPP項(xiàng)目全生命周期中獲取的信息都應(yīng)當(dāng)全面主動(dòng)公開(kāi)，以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外，而且要對(duì)例外情形進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)于社會(huì)資本方，則也負(fù)有信息公開(kāi)、通知、報(bào)告等信息義務(wù)。首先，合同文本應(yīng)當(dāng)向公眾全面公開(kāi)，不應(yīng)把知識(shí)產(chǎn)權(quán)視為不予公開(kāi)的理由，涉及商業(yè)秘密的條款可以不公開(kāi)；其次，社會(huì)資本方需要向政府定期提交項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、以及特許經(jīng)營(yíng)報(bào)告（內(nèi)容包括特許經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)、發(fā)展、管理、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的執(zhí)行情況和企業(yè)基本狀況等）、特許經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)報(bào)告、重大事故報(bào)告、安全質(zhì)量報(bào)告和服務(wù)質(zhì)量報(bào)告，這些報(bào)告也應(yīng)當(dāng)由政府公開(kāi)。建立公眾參與的機(jī)制，使公眾全程參與PPP的決策、立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收，這一方面能保護(hù)公眾利益，另一方面監(jiān)督政府，保障PPP決策的民主性和科學(xué)性。
條例第四章中的條款涉及了信息公開(kāi)和公眾參與的內(nèi)容，但規(guī)定太過(guò)原則、籠統(tǒng)，建議在財(cái)政部今年1月發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，對(duì)其升華提煉，突破其局限性，并借鑒國(guó)外PPP信息公開(kāi)和公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，作出更為完善的、具有可操作性的規(guī)定，可以考慮單獨(dú)作為一節(jié)規(guī)定。
PPP爭(zhēng)議包括兩大類，一類是在選擇社會(huì)資本過(guò)程中，例如因招投標(biāo)程序，或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予產(chǎn)生的爭(zhēng)議，此類爭(zhēng)議可能涉及到行政權(quán)的行使，例如，撤銷或收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一類是因PPP協(xié)議本身產(chǎn)生的問(wèn)題。而PPP協(xié)議是一個(gè)合同束，或稱合同體系，包括框架協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、融資協(xié)議、擔(dān)保協(xié)議、施工承包協(xié)議、保險(xiǎn)協(xié)議等等。雖然特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是核心協(xié)議，但不等同于PPP協(xié)議。而且即使是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下的爭(zhēng)議也很復(fù)雜，有公法性質(zhì)，也有民事性質(zhì)。另外，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不等同于行政協(xié)議，行政協(xié)議也不等同于行政爭(zhēng)議。所以，PPP爭(zhēng)議解決途徑需要根據(jù)具體爭(zhēng)議的內(nèi)容和法律關(guān)系來(lái)定。例如最高院在一個(gè)關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)BOT項(xiàng)目的回購(gòu)款支付訴訟中即認(rèn)為，不能僅憑當(dāng)事人一方的行政主體身份判定為行政爭(zhēng)議，而應(yīng)該確認(rèn)為是民事?tīng)?zhēng)議，走民事訴訟的途徑。因此，我們不能簡(jiǎn)單以協(xié)議名稱來(lái)判斷，而是看真正的具體爭(zhēng)議到底是什么，也就是用兩分法，如果涉及行政權(quán)的行使，就用行政訴訟，若是私法性質(zhì)的爭(zhēng)議，就采用民事訴訟，并且不排除公正高效的仲裁救濟(jì)途徑。另外，在解決爭(zhēng)議過(guò)程中，爭(zhēng)議問(wèn)題及其激化程度是分等級(jí)的，選擇專家調(diào)解和裁決方式，有利于在爭(zhēng)議問(wèn)題沒(méi)有升級(jí)時(shí)將其化解。因此，筆者贊成條例根據(jù)PPP具體爭(zhēng)議的性質(zhì)和內(nèi)容來(lái)建構(gòu)不同的糾紛解決機(jī)制，并且對(duì)于PPP協(xié)議（合作項(xiàng)目協(xié)議）履行的爭(zhēng)議，允許通過(guò)仲裁來(lái)解決糾紛。建議條例第40條不變，但第41條修改為：“對(duì)政府有關(guān)部門行使行政職權(quán)，作出的與合作項(xiàng)目的授予、實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的行政行為，社會(huì)資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”
此次國(guó)務(wù)院法制辦PPP條例征求意見(jiàn)是我國(guó)開(kāi)門立法、民主立法的典范。當(dāng)然，PPP立法不可能一蹴而就，也不可能一步到位。希望此次立法能經(jīng)過(guò)充分討論、全面調(diào)研、總結(jié)我國(guó)自80年代起就開(kāi)始探索實(shí)踐的PPP之經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，理性借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)，海納百川，克服困難，通過(guò)立法界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，為PPP的適用和實(shí)施設(shè)定基本規(guī)則，為合作伙伴的行為設(shè)定活動(dòng)準(zhǔn)則，約束政府權(quán)力，增強(qiáng)政府信用，在保障公共利益的同時(shí)，保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，規(guī)范PPP的發(fā)展，使PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)并發(fā)揮其應(yīng)有功能。
以上是筆者的淺見(jiàn)。愛(ài)之深，則責(zé)之切。不當(dāng)之處，請(qǐng)批評(píng)指正。
以下是具體條文的點(diǎn)評(píng)或修改意見(jiàn)：
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)
資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本條例。
點(diǎn)評(píng)1：如前所述，贊成立法目的。建議在提高公共服務(wù)之前增加產(chǎn)品二字，更為完整。
第二條 本條例所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱政府和社會(huì)資本合作），是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并通過(guò)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。
點(diǎn)評(píng)2：該定義存在問(wèn)題：（1）忽視了PPP的核心特征：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。（2）公私合作的階段并不限于投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)這三個(gè)階段，還應(yīng)該包括設(shè)計(jì)和維護(hù)階段（3）沒(méi)有強(qiáng)調(diào)全生命周期的績(jī)效考核。（4）這個(gè)定義局限了PPP模式的多樣性。
建議修改為：是指政府采用公平競(jìng)爭(zhēng)方式，選擇社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等活動(dòng)，雙方通過(guò)協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及社會(huì)資本方基于績(jī)效考核的合理收益。
本條例所稱社會(huì)資本方，是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)。
點(diǎn)評(píng)3：存在問(wèn)題：（1）定義不精準(zhǔn)，是指SPV，還是投標(biāo)人？（2）事業(yè)單位或其他社會(huì)組織等非企業(yè)應(yīng)當(dāng)也可以作為社會(huì)合作方，尤其是在一些政府采購(gòu)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。私人合作方的主體性質(zhì)應(yīng)該是多元的，不應(yīng)局限于企業(yè)。（3）社會(huì)資本需要同時(shí)具備投資、建議或運(yùn)營(yíng)三項(xiàng)能力還是其中一項(xiàng)即可？從實(shí)踐來(lái)看，同時(shí)具備的較少。
建議：從社會(huì)資本的專業(yè)性、履約能力和可靠性來(lái)界定，而非投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力來(lái)定義，同時(shí)，社會(huì)資本的主體身份不限定于企業(yè)。
第三條 符合下列條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以采用政府和社會(huì)資本合作模式：
（一）政府負(fù)有提供責(zé)任；
（二）需求長(zhǎng)期穩(wěn)定；
（三）適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)。
點(diǎn)評(píng)：正面清單存在
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，并適時(shí)調(diào)整。
點(diǎn)評(píng)4：存在問(wèn)題：（1）三條界定適用范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)主觀性較強(qiáng)，可操作性不強(qiáng)。（2）“需求長(zhǎng)期穩(wěn)定”和“適宜”都是不確定概念，無(wú)法定性定量判斷。（3）關(guān)于指導(dǎo)目錄，哪些國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)制定？若各部委制定的指導(dǎo)名錄互相矛盾沖突，如何協(xié)調(diào)？而且如何保障指導(dǎo)名錄制定的科學(xué)性和合理性？另外，此類指導(dǎo)名錄若運(yùn)用不好，則有政府干預(yù)過(guò)多，以及審批前置之嫌。
建議：刪除此條款，若要采用清單方式界定范圍，則采取負(fù)面清單方式。或者將物有所值評(píng)估作為判斷是否適用PPP的標(biāo)準(zhǔn)，具體可表述為：“適用PPP模式的前提是經(jīng)過(guò)物有所值評(píng)估，證明PPP能夠更高效優(yōu)質(zhì)地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。”
第四條 國(guó)家制定和完善與政府和社會(huì)資本合作模式相適應(yīng)的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式。
點(diǎn)評(píng)5：針對(duì)目前各部委PPP政策滿天飛，有時(shí)互相矛盾沖突，使得實(shí)務(wù)部門無(wú)所適從的問(wèn)題，建議增加一款：“國(guó)務(wù)院發(fā)揮立法監(jiān)督和政策協(xié)調(diào)的職能，避免其所屬部委發(fā)布的PPP相關(guān)規(guī)章或其他規(guī)范性文件相互沖突，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同。”
第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作、公開(kāi)透明的原則，堅(jiān)持公共利益優(yōu)先。
點(diǎn)評(píng)6：忽略了風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)原則，公平競(jìng)爭(zhēng)的程序，以及社會(huì)資本合法權(quán)益的保護(hù)。
建議修改為：基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期合作、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)透明的原則，保障公共利益，保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益。
第六條 國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱合作項(xiàng)目）。
任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目。
點(diǎn)評(píng)：民營(yíng)資本參與PPP積極性低的主要原因不在于某些單位和個(gè)人的排斥或限制，而在于政府信用以及融資體制等等原因，所以，該款實(shí)際意義不大，可以刪除。
第七條 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。
政府和社會(huì)資本合作的綜合性管理措施，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同制定。
國(guó)務(wù)院建立政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決政府和社會(huì)資本合作工作中的重大問(wèn)題。
點(diǎn)評(píng)7：是否借鑒各國(guó)PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)務(wù)院設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非協(xié)調(diào)機(jī)制，值得認(rèn)真考慮并作出制度安排。
第八條 縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級(jí)政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。
第二章 合作項(xiàng)目的發(fā)起
第九條 縣級(jí)以上人民政府有關(guān)主管部門（以下簡(jiǎn)稱有關(guān)主管部門）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定，在組織開(kāi)展前期論證的基礎(chǔ)上，可以提出擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。
公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議。
點(diǎn)評(píng)8：項(xiàng)目發(fā)起階段的公眾參與更多體現(xiàn)在公眾對(duì)于PPP決策的參與和監(jiān)督，例如，政府在PPP決策過(guò)程中需要聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，需要公布擬立項(xiàng)計(jì)劃、實(shí)施方案、物有所值評(píng)估報(bào)告等，接受公眾監(jiān)督和質(zhì)詢，而非提出實(shí)施PPP的建議。
第十條 對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案。合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）合作項(xiàng)目的名稱、地點(diǎn)以及建設(shè)規(guī)模、投資總額等基本情況；
（二）合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作方式、預(yù)期產(chǎn)出；
（三）合作項(xiàng)目期限；
（四）社會(huì)資本方回報(bào)機(jī)制；
（五）政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；
（六）合作項(xiàng)目期限屆滿后項(xiàng)目資產(chǎn)的處置；
（七）有關(guān)主管部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。
有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)。
第十一條 有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評(píng)估；涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。評(píng)估應(yīng)當(dāng)形成明確結(jié)論。
有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)前款規(guī)定形成的評(píng)估結(jié)論，對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善，或者作出不采用政府和社會(huì)資本合作模式的決定。
點(diǎn)評(píng)9：應(yīng)當(dāng)加入物有所值評(píng)估作為決策的根本依據(jù)。
建議修改為：“有關(guān)主管部門擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行物有所值評(píng)估。
政府可以委托中立第三方進(jìn)行物有所值評(píng)估。物有所值報(bào)告應(yīng)當(dāng)完全公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。政府在PPP協(xié)議中承諾保障物有所值評(píng)估的可靠性、真實(shí)性。政府應(yīng)當(dāng)建立和完善物有所值評(píng)估的信息支持系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)。”
第十二條 合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意。本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。
經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，由有關(guān)主管部門向社會(huì)公布。
本級(jí)人民政府審核同意合作項(xiàng)目實(shí)施方案的，應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)部門、單位作為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)工作。
第三章 合作項(xiàng)目的實(shí)施
第十三條 政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，并將選定的社會(huì)資本方向社會(huì)公示。法律、行政法規(guī)對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項(xiàng)目的特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)需要，按照保證各種所有制形式的社會(huì)資本方平等參與、有利于合作項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和質(zhì)量效率提升的原則，合理設(shè)置社會(huì)資本方的資質(zhì)、條件以及招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
點(diǎn)評(píng)10：建議增加競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序作為選擇社會(huì)資本方的方式。
第十四條 政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與其選定的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議；設(shè)立專門負(fù)責(zé)實(shí)施合作項(xiàng)目的公司（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目公司）的，合作項(xiàng)目協(xié)議由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂。
項(xiàng)目公司不得從事與合作項(xiàng)目實(shí)施無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第十五條 合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)符合招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等文件，載明下列事項(xiàng)：
（一）合作項(xiàng)目的名稱、內(nèi)容；
（二）合作項(xiàng)目的運(yùn)作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項(xiàng)目期限；
（五）社會(huì)資本方取得收益的方式、標(biāo)準(zhǔn)；
（六）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；
（七）服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；
（十）合作項(xiàng)目期限屆滿后項(xiàng)目及資產(chǎn)的移交；
（十一）合作項(xiàng)目協(xié)議變更、提前終止及其補(bǔ)償；
（十二）違約責(zé)任；
（十三）爭(zhēng)議解決方式；
（十四）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明的其他事項(xiàng)。
設(shè)立項(xiàng)目公司的，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項(xiàng)。
第十六條 合作項(xiàng)目期限根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長(zhǎng)不超過(guò)30年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第十七條 合作項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定，社會(huì)資本方的收益根據(jù)合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
由使用者付費(fèi)或者政府提供補(bǔ)助的合作項(xiàng)目，合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明價(jià)格的確定和調(diào)整機(jī)制；依法實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，按照政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)執(zhí)行。
第十八條 合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。
第十九條 合作項(xiàng)目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和融資款項(xiàng)不得用于實(shí)施合作項(xiàng)目以外的用途。
禁止以前款規(guī)定的資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保。
第二十條 政府和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)。
合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。
點(diǎn)評(píng)11：強(qiáng)調(diào)政府的契約精神和守信踐諾，值得肯定。但需要具體制度措施來(lái)防控政府信用風(fēng)險(xiǎn)，例如引入信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。
建議：增加一款：政府違約，應(yīng)依法、依約承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。政府出于公共利益需要，變更或解除合同的，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資本方的正當(dāng)信賴?yán)娼o予合法補(bǔ)償。
第二十一條 對(duì)合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時(shí)支付資金。
第二十二條 政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)范圍，履行合作項(xiàng)目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會(huì)資本方實(shí)施合作項(xiàng)目提供便利。
對(duì)實(shí)施合作項(xiàng)目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續(xù)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理；對(duì)參與合作項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評(píng)審時(shí)已經(jīng)出具審查意見(jiàn)的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。
第二十三條 社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定以及合作項(xiàng)目協(xié)議約定實(shí)施合作項(xiàng)目，提供持續(xù)、安全的公共服務(wù)。
第二十四條 實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。
第二十五條 在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，不得隨意變更合作項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容；確需變更的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后簽訂補(bǔ)充協(xié)議；變更內(nèi)容涉及財(cái)政支出事項(xiàng)變動(dòng)、價(jià)格調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門審核同意并履行規(guī)定程序。
點(diǎn)評(píng)12：應(yīng)當(dāng)是不得隨意變更其根本條款，如社會(huì)資本的投資額，或招投標(biāo)確定的中標(biāo)條件，其他的條款應(yīng)當(dāng)允許雙方再談判，否則過(guò)分限制了合同自由。
第二十六條 在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。
點(diǎn)評(píng)13：該條款如何與我國(guó)去年底今年初大力推進(jìn)的PPP的ABS相協(xié)調(diào)，需要調(diào)研斟酌后再立法。
合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，在不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經(jīng)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府同意，社會(huì)資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。
第二十七條 出現(xiàn)合作項(xiàng)目協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項(xiàng)目協(xié)議：
（一）因不可抗力導(dǎo)致合作項(xiàng)目協(xié)議無(wú)法繼續(xù)履行；
（二）因社會(huì)資本方嚴(yán)重違約，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)。
因依法征收、征用合作項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致合作項(xiàng)目提前終止的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予社會(huì)資本方合理補(bǔ)償。
點(diǎn)評(píng)14：不能只終止協(xié)議，必要的時(shí)候必須接管，否則公共服務(wù)的不可間斷性和普遍性如何保障？因此，應(yīng)當(dāng)增加終止協(xié)議后的公共服務(wù)的繼續(xù)供給或接管條款。建議，可以把條例第37條提前到此。
第二十八條 合作項(xiàng)目期限屆滿按照約定需要進(jìn)行項(xiàng)目資產(chǎn)移交的，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和合作項(xiàng)目協(xié)議約定，對(duì)設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)的狀況進(jìn)行檢查評(píng)估。
因社會(huì)資本方原因致使設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)的價(jià)值非正常減損或者使用壽命減少的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項(xiàng)目協(xié)議約定，相應(yīng)扣減社會(huì)資本方的收益或者由社會(huì)資本方以其他方式補(bǔ)償。
第二十九條 合作項(xiàng)目期限屆滿或者合作項(xiàng)目協(xié)議提前終止，對(duì)該項(xiàng)目繼續(xù)采用政府和社會(huì)資本合作模式的，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定重新選擇社會(huì)資本方；因合作項(xiàng)目期限屆滿重新選擇社會(huì)資本方的，在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇原社會(huì)資本方。
第四章 監(jiān)督管理
點(diǎn)評(píng)15：應(yīng)當(dāng)突出信息公開(kāi)和公眾參與的對(duì)于政府一方和社會(huì)資本方的監(jiān)管功能，目前法條更多傾向于對(duì)于社會(huì)資本方的監(jiān)管。建議，整合31-35條的規(guī)定，總結(jié)財(cái)政部今年1月發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其升華提煉，突破其局限性，并借鑒國(guó)外PPP信息公開(kāi)和公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)信息公開(kāi)和公眾參與單獨(dú)作為一節(jié)，作出更為完善的、具有可操作性的規(guī)定。
第三十條 縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)合作項(xiàng)目實(shí)施中執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范情況的監(jiān)督檢查。有關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督檢查，有權(quán)采取下列措施：
（一）進(jìn)入合作項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查、檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)；
（二）查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料；
（三）要求有關(guān)人員就有關(guān)問(wèn)題作出說(shuō)明。
監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)符合法定的程序和要求，不得影響合作項(xiàng)目的正常實(shí)施。社會(huì)資本方對(duì)監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)予以配合。
第三十一條 縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)價(jià)格或者財(cái)政補(bǔ)助進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。
社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向政府有關(guān)部門提供有關(guān)合作項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的數(shù)據(jù)、資料等信息。
第三十二條 政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立合作項(xiàng)目檔案，將合作項(xiàng)目發(fā)起、實(shí)施以及監(jiān)督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)妥善保管合作項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的有關(guān)資料，并在合作項(xiàng)目期限屆滿或者提前終止時(shí)向政府有關(guān)部門移交。
第三十三條 除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密外，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)合作項(xiàng)目發(fā)起、社會(huì)資本方選擇、合作項(xiàng)目協(xié)議訂立、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告、中期評(píng)估報(bào)告、合作項(xiàng)目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結(jié)果等信息。
第三十四條 社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)合作項(xiàng)目的發(fā)起和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。
對(duì)社會(huì)資本方違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為或者對(duì)提供公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題，任何單位和個(gè)人可以向政府有關(guān)部門舉報(bào)、投訴，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理。
第三十五條 政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會(huì)資本方、中介機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。
第三十六條 政府有關(guān)部門、社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，制定合作項(xiàng)目突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的防護(hù)措施，組織搶修。
點(diǎn)評(píng)：組織搶修只能針對(duì)工程項(xiàng)目，針對(duì)公共服務(wù)，不一定適用。建議改為“采取相應(yīng)的緊急措施或接管措施。”
第三十七條 合作項(xiàng)目協(xié)議提前終止的，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保證公共服務(wù)的正常提供；必要時(shí)，經(jīng)本級(jí)人民政府同意，可以臨時(shí)接管合作項(xiàng)目。社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)予以必要的配合。
第五章 爭(zhēng)議解決
點(diǎn)評(píng)16：總體贊成條例根據(jù)PPP具體爭(zhēng)議的性質(zhì)和內(nèi)容來(lái)建構(gòu)不同的糾紛解決機(jī)制，并且對(duì)于PPP協(xié)議（合作項(xiàng)目協(xié)議）履行的爭(zhēng)議，允許通過(guò)仲裁來(lái)解決糾紛。理由論述如前。
第三十八條 因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議的，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。
第三十九條 因合作項(xiàng)目協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議的，協(xié)議雙方可以共同聘請(qǐng)有關(guān)專家或者專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)提出專業(yè)意見(jiàn)。
第四十條 因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生的爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。
第四十一條 對(duì)政府有關(guān)部門作出的與合作項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行政行為，社會(huì)資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
點(diǎn)評(píng)17：建議修改為“對(duì)政府有關(guān)部門行使行政職權(quán)，作出的與合作項(xiàng)目的授予、實(shí)施和監(jiān)督管理有關(guān)的行政行為，社會(huì)資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”
第四十二條 合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決期間，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供。
第六章 法律責(zé)任
第四十三條 政府及其有關(guān)部門排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與政府和社會(huì)資本合作的，由上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
第四十四條 有關(guān)主管部門、政府實(shí)施機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由本級(jí)政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：
（一）擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案未征求潛在社會(huì)資本方意見(jiàn)；
（二）未對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評(píng)估或者未提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估；
（三）未向社會(huì)公布合作項(xiàng)目實(shí)施方案；
（四）未通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方或者未向社會(huì)公示其選定的社會(huì)資本方；
（五）未按照規(guī)定與選定的社會(huì)資本方簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議；
（六）在項(xiàng)目合作協(xié)議中約定由政府回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，或者約定保證社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保；
（七）未按照規(guī)定對(duì)社會(huì)資本方移交的設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行檢查評(píng)估。
第四十五條 政府及其有關(guān)部門有下列情形之一的，由其上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：
（一）不履行合作協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障；
（二）未將合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)足額納入年度預(yù)算，或者未按照合作項(xiàng)目協(xié)議約定及時(shí)支付資金；
（三）未定期對(duì)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)；
（四）未按照規(guī)定建立合作項(xiàng)目檔案；
（五）未按照本條例的規(guī)定公開(kāi)合作項(xiàng)目相關(guān)信息。
第四十六條 政府有關(guān)部門工作人員在政府和社會(huì)資本合作工作中不依法履行職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十七條 社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司有下列情形之一的，由政府有關(guān)部門責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
點(diǎn)評(píng)18：罰款額度沒(méi)有震懾力，較難起到懲前毖后的作用。
（一）項(xiàng)目公司從事與實(shí)施合作項(xiàng)目無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
（二）在合作項(xiàng)目實(shí)施中違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；
（三）將合作項(xiàng)目的設(shè)施、土地使用權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和融資款項(xiàng)用于實(shí)施合作項(xiàng)目以外的用途，或者以上述資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保；
（四）合作項(xiàng)目爭(zhēng)議解決期間，擅自中斷公共服務(wù)的提供；
（五）未妥善保管合作項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的有關(guān)資料或者未按照規(guī)定向政府有關(guān)部門移交有關(guān)資料。
對(duì)前款規(guī)定的情形，有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)其行政處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第四十八條 違反本條例規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
點(diǎn)評(píng)19：該條款想強(qiáng)調(diào)何種違法情形，或特殊的賠償責(zé)任，不清楚，費(fèi)解。建議要么更加具體化，要么可以刪除這一普適法則。
第七章 附 則
第四十九條 采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)營(yíng)已有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的，適用本條例的有關(guān)規(guī)定。
點(diǎn)評(píng)20：若在之前的PPP定義中已經(jīng)涵蓋了TOT模式，則在此無(wú)需單列一款進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。
第五十條 本條例自 年 月 日起施行。
