筆者經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)政府與社會(huì)資本合作條例》（征求意見(jiàn)稿），結(jié)合實(shí)踐，經(jīng)過(guò)參加多次討論，特提出以下總體建議供參考。
關(guān)鍵詞：四個(gè)務(wù)必 立法技術(shù) 授權(quán)規(guī)范 五方主體定位 多級(jí)政府協(xié)調(diào)
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)政府與社會(huì)資本合作條例》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”，作為調(diào)整政府與社會(huì)資本合作的行政法規(guī)，也是現(xiàn)行最高層級(jí)的法律規(guī)范，條例應(yīng)考慮充分發(fā)揮行政法規(guī)的層級(jí)作用，首要解決PPP項(xiàng)目的合法性與可行性的基本問(wèn)題，具體包括：
第一，務(wù)必明確條例是否建立特別法律規(guī)則和價(jià)值判斷的問(wèn)題。作為一類(lèi)蓬勃發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既然在行政法規(guī)層面立法，通過(guò)立法搭建清晰的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和法律關(guān)系，建立相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和法律價(jià)值判斷規(guī)則，繼而建立法律制度，才能有效規(guī)范和促進(jìn)PPP類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展。
第二，務(wù)必解決政府和社會(huì)資本合作的基本定性。條例的第二條提出了PPP模式的定義，但是存在調(diào)整對(duì)象的分類(lèi)不清晰，政府和社會(huì)資本主體的基本法律定位、風(fēng)險(xiǎn)分配、本質(zhì)權(quán)利義務(wù)概括尚不明了的情況。
第三，務(wù)必明晰條例的項(xiàng)目適用范圍。條例將政府和社會(huì)資本合作分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類(lèi)，但并沒(méi)有對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分和界定，適用范圍中也未對(duì)此進(jìn)行明確說(shuō)明。具體分析詳見(jiàn)第二部分。
第四，務(wù)必明確法律適用的問(wèn)題。鑒于尚無(wú)法律層面的大法予以規(guī)制，政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)行為和法律行為的法律規(guī)制，從法律關(guān)系上分析務(wù)必明確民法和行政法的適用問(wèn)題，招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的適用問(wèn)題，例如，《政府采購(gòu)法》第4條明確政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。出現(xiàn)重疊和交叉后，是否需要在條例中對(duì)PPP經(jīng)濟(jì)活動(dòng)建立特別規(guī)則的問(wèn)題。如PPP項(xiàng)目審批機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、退出機(jī)制、合同訂立和履行的效力性規(guī)范的安排、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等等。
上述務(wù)必，是條例立法的基本問(wèn)題，也是未來(lái)適用法律、執(zhí)行法律、司法行政的原則問(wèn)題，作為大陸法系國(guó)家，法條的生命力，在于提煉本質(zhì)活動(dòng)的精髓，以利于釋法、施法和司法，這當(dāng)然也是本條例的使命所在。
按照《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)的立法目的，是通過(guò)對(duì)特定類(lèi)型沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)組織社會(huì)秩序的功能。在PPP項(xiàng)目大量實(shí)施的現(xiàn)今階段，尤其涉及公權(quán)力和公共利益的范疇，確立一定的組織規(guī)則和協(xié)調(diào)規(guī)則，有明細(xì)的價(jià)值觀引導(dǎo)，是非常必要的。
因此，按照目前法律規(guī)范的通說(shuō)分類(lèi)，筆者建議制定相關(guān)條文規(guī)定時(shí)，在條文原則確定情況下，條文的撰寫(xiě)可以采用不同的方法予以表述，比如授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范的分類(lèi)；比如效力性規(guī)范和管理性規(guī)范的不同運(yùn)用；再比如強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范的采納。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中關(guān)于時(shí)限的規(guī)定，關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)中標(biāo)均有無(wú)效的效力性規(guī)定，這樣在實(shí)踐中具有相當(dāng)?shù)膱?zhí)行性和司法性，作為一名仲裁員和法律實(shí)務(wù)應(yīng)用者，非常希望看到這樣的條文。
與PPP項(xiàng)目有關(guān)的主體根據(jù)不同情況，包括政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府方出資代表、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司等五類(lèi)。根據(jù)“職權(quán)法定”原則和“法律保留”原則，行政活動(dòng)只能在法律授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，政府方的審核批準(zhǔn)、許可、監(jiān)管、介入權(quán)行使等均屬于行政職權(quán)活動(dòng)，因此條例中應(yīng)當(dāng)對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的層級(jí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)和代表出資機(jī)構(gòu)的職權(quán)，社會(huì)資本具備的資格與特質(zhì)（是否可以為純粹的金融機(jī)構(gòu)），項(xiàng)目公司的特質(zhì)等作出明確的規(guī)定。理論上實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為政府有關(guān)職能部門(mén)或經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位，實(shí)踐中，例如城市燃?xì)夤┧刃袠I(yè)的部分行業(yè)管理已經(jīng)下放至行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司，其是否有資格成為實(shí)際機(jī)構(gòu)，需要通過(guò)條例明確。筆者建議在條例的第2條【定義】或增加條款予以明確。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
PPP項(xiàng)目的分類(lèi)，可以有多種，但萬(wàn)變不離其衷，與規(guī)范PPP經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原則理念緊密相關(guān)。筆者認(rèn)為從“權(quán)利義務(wù)承擔(dān)的不同”進(jìn)行分類(lèi)比較合理，便于管理和引導(dǎo)，而非按照現(xiàn)行的“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)”，二者實(shí)際并無(wú)法律本質(zhì)和經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的不同。當(dāng)然如果非要定義，也是一種折衷。此處權(quán)利義務(wù)承擔(dān)的不同，顯然應(yīng)從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要方面予以分析和理解，如合同法中的總則與分則，如民法中按權(quán)利分篇，行政法可以按行政主體或行政對(duì)象分篇等，現(xiàn)行PPP條例的分類(lèi)可以從獲取收益的不同，或者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的不同予以分類(lèi)描述，對(duì)于此等分類(lèi)之外的具有實(shí)踐較大沖突的，可以采用列舉的方式予以特別規(guī)范。如表述為“采用政府付費(fèi)機(jī)制的，特殊情況下，可以不轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的所有權(quán)。”
同時(shí)筆者建議在條例的第2條【定義】條款中，一并解決PPP項(xiàng)目分類(lèi)的問(wèn)題。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本與項(xiàng)目公司等與PPP項(xiàng)目緊密關(guān)聯(lián)的五類(lèi)主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則應(yīng)當(dāng)予以明確。如不能建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則，就無(wú)法對(duì)實(shí)踐中存在萬(wàn)千表象予以分析和界定，也無(wú)法設(shè)定準(zhǔn)確的權(quán)利義務(wù)。比如政府方作為招標(biāo)采購(gòu)方選擇的中選人為社會(huì)資本方，社會(huì)資本方通常以設(shè)立項(xiàng)目公司形式進(jìn)行運(yùn)作，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的具體投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，二者之間的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的范圍及邊界等問(wèn)題需要在本條例中予以體現(xiàn)。筆者建議在條例第2條【定義】、第15【協(xié)議內(nèi)容】等條款中明確。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
PPP項(xiàng)目中包含行政和民事之復(fù)合法律關(guān)系，已為共識(shí)之事。但如何通過(guò)立法明確法律關(guān)系后，解決復(fù)合法律關(guān)系下的權(quán)利與義務(wù)分擔(dān)，應(yīng)當(dāng)具體清晰。如合同的效力問(wèn)題，合同的可撤銷(xiāo)問(wèn)題，合同的解除權(quán)問(wèn)題，是基于行政法律規(guī)定享有解除權(quán)或行使解除權(quán)，抑或基于合同約定行使解除權(quán)，其程序和內(nèi)容不同，法律后果亦當(dāng)然迥異，隨之而來(lái)的還涉及國(guó)家賠償和民事賠償競(jìng)和問(wèn)題。前述問(wèn)題并非坐而論道，已經(jīng)在很多項(xiàng)目上顯露崢嶸，有非常現(xiàn)實(shí)之必要，也是立法的根本。筆者建議可以在第27條【終止協(xié)議】，或通過(guò)增加第49條，明確關(guān)于效力性規(guī)范的安排。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
以制定正面清單方式明確進(jìn)入PPP指導(dǎo)目錄的，如標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范得當(dāng)，確實(shí)能起到引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施的效果。但應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范制定主體和程序。因此，筆者建議在條例的第3條中，借鑒《政府采購(gòu)法》的立法體例，從程序上具體明確指導(dǎo)目錄的制定主體、參與主體、分級(jí)發(fā)布主體和公開(kāi)程序，不致于引發(fā)多個(gè)部門(mén)制定目錄的混亂。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目因其涉及的區(qū)域和內(nèi)容不同，經(jīng)常存在多個(gè)政府主體參與一個(gè)PPP項(xiàng)目的問(wèn)題，該種情形可能涉及上下級(jí)政府，也涉及多個(gè)平級(jí)政府，還有可能涉及上下級(jí)與平級(jí)多個(gè)政府的復(fù)雜情形，對(duì)于政府與社會(huì)資本合作中多個(gè)行政行為與管理活動(dòng)，勢(shì)必帶來(lái)PPP項(xiàng)目發(fā)起、立項(xiàng)、審核、監(jiān)管和移交等多個(gè)行政活動(dòng)，如何協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定，否則將帶來(lái)具體項(xiàng)目運(yùn)作的混亂。筆者建議在條例的第9條【項(xiàng)目發(fā)起】和第12條【實(shí)施方案的審批】中，采用授權(quán)規(guī)范的方法，具體規(guī)定多級(jí)發(fā)起主體，以及綜合管理和協(xié)調(diào)主體的職權(quán)。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
鑒于職權(quán)法定原則的需要，同時(shí)鑒于行政和民事性的雙重特性，涉及到政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)或者其他政府需配合協(xié)調(diào)義務(wù)的內(nèi)容，均應(yīng)采用法定和約定的方式在條例中予以明確，而不能僅僅依靠約定，但具體到PPP項(xiàng)目，可以按照規(guī)定的職權(quán)底線，做出便于項(xiàng)目實(shí)施的約定。這個(gè)程度和范圍的把握是不同的，法條不可能規(guī)定得事無(wú)巨細(xì)，但是應(yīng)當(dāng)具備判斷標(biāo)準(zhǔn)，如此便需要在實(shí)施方案和合同中明確政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)的相關(guān)義務(wù)。實(shí)踐中發(fā)生過(guò)代表政府的出資機(jī)構(gòu)，不能在合同約定時(shí)間內(nèi)完成出資的情況。筆者建議在條例的第2條【定義】、第3條【適用對(duì)象和目錄】、第10條【實(shí)施方案】、第15條【協(xié)議內(nèi)容】以及第六章【法律責(zé)任】的設(shè)定中，包含政府方權(quán)利義務(wù)的強(qiáng)制性規(guī)范內(nèi)容以及法律責(zé)任條款。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
實(shí)施方案批準(zhǔn)后進(jìn)入采購(gòu)程序是PPP項(xiàng)目的重要里程碑階段。實(shí)踐中，實(shí)施方案未經(jīng)審核即進(jìn)入采購(gòu)程序，將導(dǎo)致采購(gòu)權(quán)、采購(gòu)主體、采購(gòu)標(biāo)的、采購(gòu)內(nèi)容等方面于法無(wú)據(jù)，進(jìn)而令政府與社會(huì)資本方之間的法律關(guān)系建立存在基本障礙，或?qū)е轮袠?biāo)無(wú)效的后果。故筆者建議在采購(gòu)程序開(kāi)展前，明確規(guī)定禁止性規(guī)范，即在條例的第13條【采購(gòu)程序和方式】中，增加對(duì)采購(gòu)程序的禁止性規(guī)定。
PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司的，通常需要簽訂兩份合同，一份是采購(gòu)人（政府）與中標(biāo)機(jī)構(gòu)（或稱(chēng)中選機(jī)構(gòu)）簽訂的合同，另一份是采購(gòu)人（政府）與項(xiàng)目公司簽訂的PPP合同。因此條例必須解決的一個(gè)問(wèn)題是，在條例條文中規(guī)范哪個(gè)合同？
實(shí)踐中爭(zhēng)議的另一個(gè)重要問(wèn)題是，如成立項(xiàng)目公司，社會(huì)資本對(duì)政府方應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任，還是與項(xiàng)目公司承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，亦或是連帶責(zé)任。筆者建議在條例的第14條【協(xié)議簽訂】和第15條【協(xié)議內(nèi)容】中，明確兩份合同的名稱(chēng)、內(nèi)容，并劃分責(zé)任邊界，并且建議在第15條【協(xié)議內(nèi)容】中分別列明兩個(gè)合同的規(guī)范內(nèi)容。盡管實(shí)質(zhì)內(nèi)容相似，但是由于主體不同，責(zé)任不同，有必要分別規(guī)范。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
這是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，但實(shí)踐中卻容易含混不清，條例應(yīng)該規(guī)定清楚。合作期限規(guī)定不明的，則導(dǎo)致項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)年限不清，極易產(chǎn)生分歧和沖突。筆者建議在條例的第16條【合作期限】中，明確合作期限的起算時(shí)間、截止時(shí)間以及延長(zhǎng)的原則、上限。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是政府方付費(fèi)的依據(jù)，與社會(huì)資本方收益息息相關(guān)。若由政府方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將導(dǎo)致其既擔(dān)任“債務(wù)人”，又擔(dān)任“裁判員”，有違績(jī)效評(píng)價(jià)的公平公正性。筆者建議在條例的第17條【績(jī)效評(píng)價(jià)和調(diào)整價(jià)格】中，明確搭建第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，引入第三方。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
實(shí)踐中，項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押是幾乎所有項(xiàng)目公司都會(huì)用到的融資手段，由于《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中未提及其可質(zhì)押?jiǎn)栴}，因此收益權(quán)質(zhì)押在實(shí)操中缺乏上位法依據(jù)。此外，應(yīng)考慮到后期融資的多種形態(tài)，對(duì)嚴(yán)禁以項(xiàng)目資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保設(shè)定一定的開(kāi)口條件。筆者建議在條例的第19條【資產(chǎn)使用】中，采用授權(quán)性規(guī)范的方式為融資渠道做出適當(dāng)?shù)某獍才拧＞唧w詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
政府在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后承擔(dān)支出責(zé)任的，僅將財(cái)政支出事項(xiàng)納入年度預(yù)算，無(wú)法在項(xiàng)目合作協(xié)議簽訂之初確保政府財(cái)政支出責(zé)任。筆者建議在條例的第21條【財(cái)政預(yù)算安排】中，對(duì)于建設(shè)期超過(guò)3年的，設(shè)立進(jìn)入財(cái)政的強(qiáng)制性規(guī)范，強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出責(zé)任納入中期規(guī)劃的管理行為。這種情況在實(shí)踐中，尤其對(duì)于特大型項(xiàng)目，比較常見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
實(shí)踐中，“三招并一招”在PPP市場(chǎng)中需求的呼聲較高，鑒于《物權(quán)法》第137條對(duì)于“經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛”的程序規(guī)定，其合法性問(wèn)題有待明確，尤其對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目、特色小鎮(zhèn)、棚戶(hù)區(qū)改造等大型項(xiàng)目。若條例能夠結(jié)合實(shí)際需要，結(jié)合《物權(quán)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定有所突破，將有利于達(dá)到高效推進(jìn)PPP項(xiàng)目、吸引社會(huì)投資人、提升PPP項(xiàng)目整體價(jià)值、降低政府財(cái)政壓力等目的。筆者建議在條例的第24條【采購(gòu)合并競(jìng)爭(zhēng)】中，明確“三招并一招”的合法性，即采用授權(quán)性規(guī)范，還是禁止性規(guī)范。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
鑒于PPP的全生命周期比較長(zhǎng)，很有可能受政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不可抗力等因素的影響發(fā)生變更事項(xiàng)，但為確保PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性，應(yīng)對(duì)變更進(jìn)行嚴(yán)格的限制，否則將極易引發(fā)不可控的風(fēng)險(xiǎn)、影響社會(huì)公共利益。筆者建議在條例的第25條【變更協(xié)議】中，從內(nèi)容和范圍兩方面對(duì)變更進(jìn)行規(guī)制，并嚴(yán)格限制實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更。
但是需要注意的問(wèn)題，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中規(guī)定的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，如項(xiàng)目的標(biāo)的、價(jià)款、標(biāo)準(zhǔn)、履行條件以及與期限等相關(guān)內(nèi)容，實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不得變更，但是對(duì)于PPP項(xiàng)目，作為以投融資為重要內(nèi)容的項(xiàng)目，建議對(duì)于該實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的安排適當(dāng)予以調(diào)整。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
目前，我國(guó)尚未針對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)變更出臺(tái)強(qiáng)制性限制規(guī)定，對(duì)于股權(quán)變更的限制性方式來(lái)自于雙方的約定，因此，實(shí)踐中合作項(xiàng)目協(xié)議中股權(quán)變更條款內(nèi)容充分體現(xiàn)了政府方和社會(huì)資本之間的利益博弈。若本條例希望通過(guò)限制社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)期轉(zhuǎn)讓股權(quán)，以保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方責(zé)任的可追索，則需要設(shè)定明確和科學(xué)的轉(zhuǎn)讓條件。鑒于PPP項(xiàng)目的多樣化，筆者建議，在條例的第26條【股權(quán)轉(zhuǎn)讓】，可以建立一個(gè)任意性規(guī)范，可以選擇大型設(shè)備的“大修期”作為判斷項(xiàng)目“穩(wěn)定性和持續(xù)性”的依據(jù)之一，便于實(shí)際操作，增強(qiáng)條例對(duì)實(shí)踐的引導(dǎo)作用。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
實(shí)踐中，從招標(biāo)采購(gòu)的角度出發(fā)，地方政府設(shè)定招標(biāo)采購(gòu)條件的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范，條例給出了原則要求，但是為了更好規(guī)范，防止地方政府采用相對(duì)隱蔽的方式，如要求投標(biāo)人需要先行加入當(dāng)?shù)卣少?gòu)供應(yīng)商庫(kù)、要求投標(biāo)人與當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)存在一定合作關(guān)系、要求投標(biāo)人在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)經(jīng)營(yíng)一定年限等方式達(dá)到限制競(jìng)爭(zhēng)的目的。筆者建議，在條例第六章法律責(zé)任的第43條【政府責(zé)任】中，增加對(duì)“排斥”、“限制”的情形列舉。
需要關(guān)注的是，目前存在很多PPP項(xiàng)目投標(biāo)保證金、履約保證金等不規(guī)范的現(xiàn)象，以其他名義變相提高招標(biāo)采購(gòu)門(mén)檻。例如，繳納投標(biāo)保證金之外的誠(chéng)意保證金。因此，應(yīng)在該條中明確禁止設(shè)定不合理的擔(dān)保，如可能，可參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，設(shè)定投標(biāo)保證金的上限。
合作項(xiàng)目協(xié)議存在違反法律法規(guī)等情形時(shí)，社會(huì)資本方的選擇結(jié)果或合作協(xié)議是否有效，將直接影響到后續(xù)爭(zhēng)議解決，因此，此種情形下的合同效力問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是PPP合作關(guān)系中需關(guān)注的核心問(wèn)題之一。例如，已經(jīng)簽訂了中選協(xié)議或PPP合同，但確有證據(jù)證明政府投標(biāo)前行政行為違法或不當(dāng)，合同被認(rèn)定為違法，投標(biāo)保證金是否需要返還。
筆者建議，參考《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第82條的規(guī)定，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第72條規(guī)定，在條例第六章增加一個(gè)兜底性的效力性規(guī)范，即增加第49條明確社會(huì)資本方的選擇和合作項(xiàng)目協(xié)議無(wú)效的法定情形。也可以在第六章【法律責(zé)任】中的第44條中最后一款予以明確。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
PPP項(xiàng)目適用于多個(gè)行業(yè)，多個(gè)類(lèi)型，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，與之相關(guān)的爭(zhēng)議包含專(zhuān)業(yè)技術(shù)性因素，由具備相應(yīng)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的人員來(lái)進(jìn)行爭(zhēng)議解決，更能保障爭(zhēng)議解決的客觀性、公正性和時(shí)效性。但是，專(zhuān)家意見(jiàn)的效力不明，將導(dǎo)致該制度的引入喪失可操作性基礎(chǔ)，使得具有較高專(zhuān)業(yè)考量?jī)r(jià)值的專(zhuān)家意見(jiàn)難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。筆者建議，在條例的第39條【專(zhuān)家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)】中，明確專(zhuān)家意見(jiàn)經(jīng)合同當(dāng)事人簽字確認(rèn)后，對(duì)協(xié)議各方具有約束力。具體詳見(jiàn)修改意見(jiàn)。
于安老師有一個(gè)觀點(diǎn)：“法定義務(wù)的履行爭(zhēng)議進(jìn)入行政訴訟程序處理，約定義務(wù)的履行爭(zhēng)議則進(jìn)入民事渠道解決，包括民事仲裁程序。”[1]
針對(duì)PPP合作項(xiàng)目協(xié)議爭(zhēng)議，條例規(guī)定可以通過(guò)民事訴訟、仲裁等民事途徑解決，對(duì)于政府的具體行政行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議，應(yīng)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟途徑解決。
PPP所涉爭(zhēng)議類(lèi)型通常為包含民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議在內(nèi)的復(fù)合型爭(zhēng)議，除行政行為之外的爭(zhēng)議，均為民事?tīng)?zhēng)議，而PPP項(xiàng)目民事?tīng)?zhēng)議的產(chǎn)生與一定之行政行為存在關(guān)聯(lián)時(shí)，應(yīng)該如何處理是實(shí)踐中常見(jiàn)的問(wèn)題。例如，政府方因?yàn)槿〉脤?shí)施方案的批復(fù)，拒不履行投資合作協(xié)議。而根據(jù)《民事訴訟法》第150條建立了訴訟中止制度，本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，應(yīng)中止訴訟。同時(shí)，在仲裁審理過(guò)程中，也存在中止仲裁程序的規(guī)則。因此，可以考慮按照訴的分離原理，建立行政行為先行解決機(jī)制和過(guò)程解決機(jī)制，通過(guò)中止仲裁或民事訴訟程序，由行政復(fù)議、訴訟程序先行確認(rèn)行政行為的合法性。
逐條分析修改建議另見(jiàn)上冊(cè)第四部分。
以上建議，供參考！
[1] 參見(jiàn)于安：《我國(guó)PPP合同的幾個(gè)主要問(wèn)題》載《中國(guó)法律評(píng)論》
