近日財政部出臺了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，下稱“該文件”），旨在正本清源，通過PPP綜合信息平臺項目庫的管理規范PPP項目的實施，在PPP實務界引起了廣泛的關注和討論。君澤君PPP項目團隊普遍認為該文件的出臺對已經實施、正在實施和將要實施的PPP項目都將產生重大影響，為此筆者特為各位朋友進行詳細解讀如下：
一、總體認識
（一）既在意料之中又在意料之外。該文件延續了諸多既有的PPP政策，有新瓶裝舊酒進行重申和強調的成分，而且其出臺建立在財政部跟蹤和系統反思PPP項目實施普遍存在的問題基礎上，此前已多次“放風”，比如2017年7月31日， 財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話；2017年11月1日，史耀斌部長和財政部金融司司長王毅在2017第三屆中國PPP融資論壇上的講話以及當晚財政部PPP中心焦小平主任在PPP咨詢機構工作會議上的講話。作為專業的PPP咨詢法律服務機構，我們密切關注PPP政策動態，同時作為財政部首批入庫咨詢機構也積極參與了上述PPP咨詢機構工作會議，因此對該文件的出臺并不意外。
還是有些意外的是，該文件不隔靴搔癢，立場鮮明，對于何種情形不允許入庫、何種情形應予清退一一列明；一共規定了七大類、二十三種（其中還包括多處兜底性內容）需要清退出庫的情形，而且沒有中間地帶，不存在“留崗整改”的情形，凡是不合規一律先予清退（筆者認為整改合格后通過審核應該可以重新入庫）；另一方面，設定了明確的工作機制和處罰標準，即省級財政部門和PPP中心高位督導、劃定清理最終時限以及逾期整改不再受理地區新項目入庫。
（二）止血和清創并舉。通過明確和提高新項目入庫的標準（結合前后文理解，項目需清理出庫的標準也是入庫的負面標準），避免“渾水摸魚”和PPP項目繼續泛化和濫用，屬于主動止血；通過對已入庫項目進行篩查和清理，消除存量項目當中的濫竽充數者，提高入庫項目質量，屬于主動清創。止血和清創并舉，懲前毖后，影響廣泛而深遠。
（三）從“包裝”到“合規”。 “包裝”一詞在PPP項目中不絕于耳，一方面是對PPP項目進行策劃的意思，另一方面也是將不適用于PPP模式的項目或內容采取打擦邊球的方式納入PPP項目的委婉說辭。
部分地方政府或其授權實施機構因項目實施和政府融資的需要，部分PPP咨詢機構因內在經濟利益驅動（促成項目的落地進而收取咨詢費用）等原因，將PPP模式工具化，重“包裝”、輕“合規”，有意或無意地忽視PPP政策的一些合規性要求或“把關不嚴”的現象較多。該文件正本清源，強調合法合規實施PPP項目是必不可少的前提條件，不僅有利于PPP項目的實施質量，也有利于整個PPP咨詢行業的健康有序發展。
二、重大問題
（一）商業的歸商業，政府的歸政府。該文件指出“不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等”不得入庫。實操中，雖與PPP模式的本意嚴重沖突，一些項目將商業內容，比如將酒店、公寓、廠房等商業內容大張旗鼓地納入PPP項目實施以平衡財務和現金流，實際上是泛化了“公共服務”的內涵。
對于有一類情形，實操中往往具有一定爭議，比如營利性的教育、醫療、養老項目等是否可采取PPP模式實施？筆者的意見也是否定的，因為此類項目雖具有公益性，但并不是需要由政府提供的基本教育、醫療和養老公共服務，不應納入PPP項目而應在通過市場化運作的同時由政府給予稅收優惠、財政補貼及政府購買服務等政策。是否為政府公共服務內容的標準包括如果政府自行實施，是否可采取劃撥方式供應土地？如實施后，受益的是不特定的公眾、特定的少數人群或政府本身？如采取PPP方式實施，政府是否進行政府付費、可行性缺口補助或讓渡某項特許經營權作為對價？
（二）運營和績效，難兄難弟。PPP項目的運營和績效長期受忽視，這對難兄難弟終于迎來翻身的一天，成為入庫的硬性條件。該文件指出“僅涉及工程建設，無運營內容的”不得入庫，“審慎開展政府付費項目”。純工程建設項目以及只有少量維護內容的項目將受到顯著影響。該文件也要求建立按效付費機制，并明確項目建設成本應參與績效考核，且實際與績效考核結果掛鉤部分占比需超過30%（含本數）。在審慎開展政府付費項目的背景下，非經營性項目何去何從，是否不允許再繼續實施，筆者認為此過于片面，因為非經營性的市政基礎設施與公共服務項目本身亦是PPP的合作范疇；但在績效考核掛鉤上30％,是可用性績效考核還是運營績效考核，還是雙管齊下掛鉤，并且二者的掛鉤比重如何確定合理，有待財政部進一步作出明晰。筆者認為，實際上績效更多是指在運營期階段為維持符合可用性標準而提供服務的績效（包括對可用性的評價與運營質量的評價），達到可用性的標準往往只是政府付費的前提條件。工程竣工方面存在大量的驗收規范，缺失的是運營或維護標準，沒有運營標準也就不滿足進行運營績效考核的基礎條件。
根據筆者的經驗，運營標準和績效的缺失往往是由于項目實施機構或PPP咨詢機構缺乏該方面的經驗和能力導致的，因此對于特別復雜的項目可以考慮聘請專業的運營顧問提前介入項目的前期工作，對于運營簡單的項目可以交由可研單位及/或PPP咨詢機構在可研文本及/或項目實施方案中進行編制。另外，社會資本發起的PPP項目，在其提交項目建議書并經行業主管部門審核同意后，其在編制項目實施方案時可結合自身運營經驗明確運營標準和績效考核方式交由政府方審核。
（三）片區開發PPP項目何去何從。片區開發PPP項目的合作內容主要包括項目合作區域內土地整理投資、基礎設施建設與維護、公共設施建設與經營、產業發展服務、規劃設計咨詢等。財政部等《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號）規定：“PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”。因此實務界存在一種普遍的認識，土地整理、基礎設施建設不能再以PPP模式實施。
該文件指出“僅涉及工程建設，無運營內容的”不得入庫，“審慎開展政府付費項目”。基礎設施建設、公共設施建設都屬于工程建設內容，而且往往不涉及運營；即使將維護泛化理解為運營，其比重往往很低且仍然依賴于政府付費。具有實質運營內容的項目，比如污水處理、垃圾處理（垃圾處理和污水處理有專門的收費制度，本質上仍然屬于使用者付費）、供水、供氣類項目因具備單獨的項目特點（比如需就單獨的每噸污水處理、垃圾處理費用進行報價）不宜整體打包至片區開發PPP項目中而需以單體項目形式另行實施。
該文件指出“不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等”不得入庫。產業發展服務屬于政府通過PPP項目公司進行招商引資的行為，招商引資落地的項目將帶動當地產業的發展、增加政府財稅收入，但是其本質而言并非政府需要提供的公共服務。此外，規劃設計咨詢往往分為兩部分，一部分為城市規劃一部分為工程設計，前者為政府的規劃職能，不屬于公共服務，后者可納入基礎設施和公共設施建設當中。
從以上簡要分析來看，該文件對片區開發PPP項目進一步提出了挑戰，片區開發PPP項目中的大部分單項內容都無法單獨采用PPP模式實施，當其組合在一起是否就可行？考慮到該問題的復雜性，而現行相關政策之間，以及政策與示范項目的操作方式之間還存在矛盾和沖突的地方，還有賴于進一步的論證和有關部門的權威解釋。我們亦將在下期專題對片區開發進行分析。
三、建議和風險提示
基于以上解讀和分析，筆者建議：
（一）嚴格落實文件精神。對于正在實施但未入庫的項目，以及后續將要實施的儲備項目在方案設計過程中務必嚴格落實財政部的最新要求，確保項目方案合法合規，避免項目無法入庫或入庫后被清退，進而財政無法安排預算支出影響項目的進度和實施；對于已經入庫的項目，務必按財政部要求進行自查自糾，必要時可聘請第三方咨詢機構，尤其是具備合規業務能力和經驗的機構進行核查。
（二）警惕訴訟風險。如項目最終被清理出庫且整改完善后仍無法符合PPP相關政策要求或整改后雙方失去合作基礎（比如財務無法平衡、將實質性變動原政府采購文件和響應文件內容）而導致解約，將在政府方與社會資本之間、政府方和PPP咨詢機構之間引起極大的爭議，比如歸責和賠償、項目公司解散和人員安置、項目投資額審計和提前終止補償、PPP咨詢機構勤勉盡責義務等等，甚至導致訴訟，各方應提前研判和準備。
（為本文做出重大貢獻的還有黃仲歡律師）
- 附件 -
財辦金〔2017〕92號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：
為深入貫徹落實全國金融工作會議精神，進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，現將規范全國PPP綜合信息平臺項目庫（以下簡稱“項目庫”）管理有關事項通知如下：
一、總體要求
（一）統一認識。各級財政部門要深刻認識當前規范項目庫管理的重要意義，及時糾正PPP泛化濫用現象，進一步推進PPP規范發展，著力推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源，促進實現公共服務提質增效目標，夯實PPP可持續發展的基礎。
（二）分類施策。各級財政部門應按項目所處階段將項目庫分為項目儲備清單和項目管理庫，將處于識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；將處于準備、采購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫，按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命周期管理，確保規范運作。
（三）嚴格管理。各級財政部門應嚴格項目管理庫入庫標準和管理要求，建立健全專人負責、持續跟蹤、動態調整的常態化管理機制，及時將條件不符合、操作不規范、信息不完善的項目清理出庫，不斷提高項目管理庫信息質量和管理水平。
二、嚴格新項目入庫標準
各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：
（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。
（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。
（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制
的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。
三、集中清理已入庫項目
各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應予以清退：
（一）未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的。
（二）不宜繼續采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。
（三）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。
（五）未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。
四、組織實施
（一）落實責任主體。各省級財政部門要切實履行項目庫管理主體責任，統一部署轄內市、區、縣財政部門開展集中清理工作。財政部政府和社會資本合作中心（以下稱“財政部PPP中心”）負責開展財政部PPP示范項目的核查清理工作，并對各地項目管理庫清理工作進行業務指導。
（二）健全工作機制。各省級財政部門應成立集中清理專項工作組，制定工作方案，明確任務分工、工作要求和時間進度，落實專人負責，并可邀請專家參與。地方各級財政部門應當會同有關方面加強政策宣傳和輿論引導，重要情況及時向財政部報告。
（三）明確完成時限。各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。
（四）確保整改到位。對于逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。
財政部辦公廳
2017年11月10日
