作者簡介：
浦斌，現(xiàn)任中冶建信投資基金管理（北京）有限公司新興產(chǎn)業(yè)融資部高級經(jīng)理，畢業(yè)于東北大學(xué)秦皇島分校，管理學(xué)學(xué)士，天津工業(yè)大學(xué)項目管理專業(yè)在讀，取得證券及基金相關(guān)從業(yè)資格。有施工類央企財務(wù)管理經(jīng)驗，2016年初轉(zhuǎn)入基金管理人行業(yè)。參與多個PPP項目融資及多支基金運作，對PPP項目運作模式有深刻見解。
2017年11月的北京寒風(fēng)冷冽，比2002年的嚴冬來得更早一些，注定是不尋常的。中國PPP經(jīng)過近四年的發(fā)展，成績是顯著的，但問題與矛盾也是客觀存在的，“規(guī)范”是必須的。
2017年11月1日第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長史耀斌和金融司司長王毅的發(fā)言已傳遞出信息，將對PPP項目進行規(guī)范，重點明確了各方要用自有資金出資以做實PPP項目資本金，“明股實債”、“小股大債”等變異化的PPP項目股權(quán)投資工具將被“規(guī)范”所擊穿。直擊中央企業(yè)杠桿過高且不并表導(dǎo)致債務(wù)隱形化。
11月10日，被稱為史上最嚴的PPP規(guī)范文件出臺，財政部印發(fā)的92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》中，“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會資本股份”將被集中清理等七大紅線規(guī)定，一石激起千層浪，包括央企在內(nèi)的社會資本方及與之合作的金融圈等各路PPP豪杰一片迷茫。
就近幾日收到多家金融機構(gòu)的反饋信息來說，需要兜底或擔保等強增信的“躺著掙錢的時代”已成為昨天，“明股實債”等剛性兌付融資模式勢必在金融強監(jiān)管下被放棄，通過“分紅+清算”的退出模式受制于PPP項目期限過長無法控制風(fēng)險而不能實施，不排除一些優(yōu)質(zhì)項目可同股同權(quán)參與，但投資風(fēng)險的不確定性將大大增加，加之收益、退出方式的極不確定性等因素考慮，在PPP項目前期融資階段，最穩(wěn)妥的方式或為更多關(guān)注在SPV中做后端純貸款部分或直接對社會資本方貸款。
根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年6月底，全國PPP項目成交總金額達到55674.97億元，其中央企及央企下屬公司成交總金額達到29150.2億元，占全國項目成交總金額的比例為52.36%，在PPP項目的社會資本方之爭中占據(jù)絕對優(yōu)勢地位。
11月24日，網(wǎng)傳一九二號文，且不說真實性，單從信息對接上思量7月27日召開的央企PPP項目調(diào)研會至今，也是情理之中的事。此文從科學(xué)決策、總量控制、融資落實、堅決整改等多方面，進一步要求央企提高境內(nèi)PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營管理水平，有效防范經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)規(guī)范有序可持續(xù)發(fā)展。
11月17日，一行三會一局下發(fā)了改版后的《中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，結(jié)合財政部92號文件，使得金融監(jiān)管風(fēng)暴和財政監(jiān)管風(fēng)暴都以前所未有的力度、速度與深度在推進，加之行政監(jiān)管的一九二號文要求，央企在此“兩規(guī)范一管控”政策組合拳下，如何自強不息的穩(wěn)健走好PPP發(fā)展之路？亟待研究探討。
筆者認為，雖然PPP強監(jiān)管時代來了，但都是在堵旁門開正門，歸根結(jié)底其出發(fā)點都是在制止各PPP參與方的違規(guī)行為，對于合規(guī)意識極強的央企業(yè)說，同時也是一個機遇。
在此，筆者借鑒古人“和合”思想，和是指對PPP參與各方如何共同順應(yīng)環(huán)境，即相應(yīng)、和諧；合是指PPP參與各方諸多權(quán)責(zé)的協(xié)調(diào)處理，即符合、合作。企業(yè)生存之道，要有分擔、共贏的思路。一九二號文中“在PPP項目中應(yīng)充分發(fā)揮項目各合作方在融資、建設(shè)、運營等方面的比較優(yōu)勢，合理確定股權(quán)比例、融資比例，努力降低綜合融資成本，切實做好項目運營合作安排，實現(xiàn)合作共贏”的表述也印證了這一思路。
綜上，在金融機構(gòu)等財務(wù)人“嘆為觀止”的階段，筆者提出一個“強強聯(lián)合、協(xié)同控制、對等分擔、漸進漸退”的思路，用系統(tǒng)辯證論去分析市場及其經(jīng)濟規(guī)律，同時結(jié)合《公司法》《合同法》等法律法規(guī)，以契約精神來尋求"和合"，以為央企更好適應(yīng)政策要求，穩(wěn)健走好PPP發(fā)展之路。為此與各位PPPers共同探討。
PPP市場進入白銀時代，對社會資本方的施工能力、融資能力、運營能力都提出了更高的要求，依靠單一優(yōu)勢將面臨一定的挑戰(zhàn)，因此企業(yè)間通過相互合作可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高總體競爭力。從某一個層面上來講，許多的模式創(chuàng)新都是重復(fù)工作，而整合資源，通過聯(lián)盟、合作的方式取長補短，提高效率，更容易走出困境，也能更好的降低成本。由此引申出強強聯(lián)合的思路。
強強聯(lián)合，可以是中央企業(yè)與中央企業(yè)、地方國企、地方財政剝離的政府平臺公司、龍頭民企等的聯(lián)合，各方結(jié)合企業(yè)自身優(yōu)勢，戰(zhàn)略發(fā)展需求，多角度疊加，就是強強聯(lián)合，也與一九二號文中“嚴控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項目投資”“根據(jù)項目需要積極引入優(yōu)勢互補、協(xié)同度高的其他非金融投資方”的思路相契合，更可能是上世紀90年代十八屆三中全會《決定》提出"積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟"的再次深化。
聯(lián)合方式可以是橫向聯(lián)合，包括競爭關(guān)系聯(lián)合、建設(shè)與運營聯(lián)合等；也可以是縱向聯(lián)合，包括上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、分包商合作等；更可以是根據(jù)項目實際情況進行的包括戰(zhàn)略投資人、財務(wù)投資人在內(nèi)的混合聯(lián)合。
一九二號文中對合并范圍進行了規(guī)范“根據(jù)股權(quán)出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關(guān)聯(lián)關(guān)系（如合營、擔保、提供劣后級出資等），對項目融資、建設(shè)和運營的參與程度，風(fēng)險回報分擔機制，合作協(xié)議或章程約定等，按照‘實質(zhì)重于形式’原則綜合判斷對PPP項目的控制程度，規(guī)范界定合并范圍；對確屬無控制權(quán)的PPP項目，應(yīng)當建立單獨臺賬，動態(tài)監(jiān)控項目的經(jīng)營和風(fēng)險狀況，嚴防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險。”同時要求“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資（直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔保或增信的其他資金之和，減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負債率。”中央企業(yè)受制于規(guī)模和指標的雙重考核下，解決方案就是協(xié)同控制。
協(xié)同控制，就是要實現(xiàn)央企參與PPP項目時，發(fā)揮自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢，通過強強聯(lián)合、共同融資、對等分擔權(quán)責(zé)、SPV治理結(jié)構(gòu)設(shè)計等方式實現(xiàn)項目落地，以滿足自身指標監(jiān)管要求。并且在解決央企自身出表或部分出表的同時，也可以滿足其他企業(yè)類型對資產(chǎn)或業(yè)績的戰(zhàn)略規(guī)劃需求。監(jiān)管的要求就是破解的方法。
根據(jù)項目實際情況，協(xié)同控制可以通過組成聯(lián)合體投標直接參與SPV股權(quán)的方式，也可以通過設(shè)立私募股權(quán)基金的方式組成一致行動人，這樣更便于“漸進漸退”的思路實現(xiàn)。
對等分擔，是為了積極響應(yīng)一九二號文的要求“不得通過引入‘名股實債’類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔本應(yīng)由其他方承擔的風(fēng)險”。一般來說，運營企業(yè)在項目前期施工階段不起主導(dǎo)作用，不會同意控股，金融資本自不用說，這就需要施工企業(yè)、金融資本、運營企業(yè)等PPP項目社會資本參與者達成一致行動人，這點又與強強聯(lián)合、協(xié)同控制的思路相融合統(tǒng)一，也為下面的漸進漸退方式提供了可行性。那么，該如何去實現(xiàn)呢？
所說的對等分擔，就是通過搭建基金平層結(jié)構(gòu)去完成權(quán)責(zé)對等。項目前期，私募股權(quán)基金參與項目投標，與政府方平臺公司等各方簽訂《合資協(xié)議》；在《合同法》及金融監(jiān)管要求下，社會資本各方以強強聯(lián)合、協(xié)同控制的思路制定基金份額認購方案，通過契約精神對等分擔各方權(quán)責(zé)，基金管理人以基金財產(chǎn)出資認繳SPV注冊資本金，以滿足項目資本金規(guī)定要求，做實項目資本金。
漸進漸退，是指的在PPP項目實施的各個階段，重點包括投融資階段、施工階段、運營階段等，具備自身優(yōu)勢的PPP參與者有側(cè)重點的去平衡各方對SPV控制力和資金占用，乃至形成階段性并表或出表，與強強聯(lián)合、協(xié)同控制、對等分擔形成一套PPP業(yè)務(wù)組合拳。
一九二號文中“積極盤活存量投資，完善退出機制。根據(jù)自身和項目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金，實現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。”即對此觀點進行了印證。
現(xiàn)階段，絕大部分央企最大的優(yōu)勢在施工能力，最大的短板在運營能力。一九二號文中“做好運營安排，探索多元化的項目回報機制。結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要，不斷提高PPP項目專業(yè)化運營管理能力，對于尚不具備專業(yè)化運營管理能力的項目，通過合資合作、引入專業(yè)化管理機構(gòu)等措施，確保項目安全高效運營。”已作出明確闡述。同時也引發(fā)出兩個問題：1、央企未來將如何選擇PPP項目；2、合資合作、引入專業(yè)化管理機構(gòu)的具體方式。
問題1：
筆者認為,PPP項目必須具備三個條件：a公共性；b必須性；c合法性，依此條件判斷項目的合理性，才不會有偏差。依據(jù)一九二號文中提出的“嚴禁開展不具備經(jīng)濟性的項目”，筆者理解認為央企未來應(yīng)盡量選擇運營比重大、有經(jīng)濟價值、未來有很好的現(xiàn)金流的PPP項目。這樣，就可以滿足在項目施工完成轉(zhuǎn)運營的過程中，實現(xiàn)施工企業(yè)退出，運營公司進入，另外，也為資產(chǎn)證券化提供了可行性基礎(chǔ)。從第四批PPP示范項目評選的要求也可見端倪，優(yōu)先支持環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等投資回報以使用者付費為主的項目。
問題2：
筆者認為解決此問題思路有兩個思路。第一，合作各方可以通過認購基金份額的方式參與SPV，通過基金份額在項目各個時期的轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)漸進漸退；第二，黨的十八屆三中全會對新時期全國國有企業(yè)改革作出了總體部署，提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。現(xiàn)混合所有制改革穩(wěn)步推進，改革亮點紛呈，央企可與專業(yè)化管理機構(gòu)成立具有業(yè)態(tài)特色的混合所有制企業(yè)，引入合作，形成共贏。此與上文中提出的協(xié)同控制又遙相呼應(yīng)。
值得一提的是，社會資本在漸進漸退的過程中，可以通過發(fā)揮自身在某階段的比較優(yōu)勢有效的降低成本，且項目資本金做實后可尋求政策性銀行或四大行低成本貸款，實現(xiàn)滿足項目要求，降低項目成本，形成市場競爭合力。
此為，針對央企在“兩規(guī)范一管控”形勢下，對平穩(wěn)發(fā)展PPP市場的一點思考。筆者認為，走好PPP之路，取決于深思熟慮的政策法規(guī)和健全的市場機制，發(fā)展與規(guī)范是密不可分的，但發(fā)展規(guī)范和規(guī)范發(fā)展的過程是不同的，應(yīng)保持清醒頭腦，在遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的前提下，系統(tǒng)辯證的去看待一個舶來品的事物本質(zhì)，為中國經(jīng)濟繁榮保駕護航，前瞻性地建言建策。不然，PPP是否能“平飛”，PPP項目是否能順利落地，如何平衡多方關(guān)系推動PPP綠色健康發(fā)展，都將成為持續(xù)的話題。
