作者簡介：
浦斌，現任中冶建信投資基金管理（北京）有限公司新興產業融資部高級經理，畢業于東北大學秦皇島分校，管理學學士，天津工業大學項目管理專業在讀，取得證券及基金相關從業資格。有施工類央企財務管理經驗，2016年初轉入基金管理人行業。參與多個PPP項目融資及多支基金運作，對PPP項目運作模式有深刻見解。
2017年11月的北京寒風冷冽，比2002年的嚴冬來得更早一些，注定是不尋常的。中國PPP經過近四年的發展，成績是顯著的，但問題與矛盾也是客觀存在的，“規范”是必須的。
2017年11月1日第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長史耀斌和金融司司長王毅的發言已傳遞出信息，將對PPP項目進行規范，重點明確了各方要用自有資金出資以做實PPP項目資本金，“明股實債”、“小股大債”等變異化的PPP項目股權投資工具將被“規范”所擊穿。直擊中央企業杠桿過高且不并表導致債務隱形化。
11月10日，被稱為史上最嚴的PPP規范文件出臺，財政部印發的92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》中，“違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本股份”將被集中清理等七大紅線規定，一石激起千層浪，包括央企在內的社會資本方及與之合作的金融圈等各路PPP豪杰一片迷茫。
就近幾日收到多家金融機構的反饋信息來說，需要兜底或擔保等強增信的“躺著掙錢的時代”已成為昨天，“明股實債”等剛性兌付融資模式勢必在金融強監管下被放棄，通過“分紅+清算”的退出模式受制于PPP項目期限過長無法控制風險而不能實施，不排除一些優質項目可同股同權參與，但投資風險的不確定性將大大增加，加之收益、退出方式的極不確定性等因素考慮，在PPP項目前期融資階段，最穩妥的方式或為更多關注在SPV中做后端純貸款部分或直接對社會資本方貸款。
根據明樹數據統計，截至2017年6月底，全國PPP項目成交總金額達到55674.97億元，其中央企及央企下屬公司成交總金額達到29150.2億元，占全國項目成交總金額的比例為52.36%，在PPP項目的社會資本方之爭中占據絕對優勢地位。
11月24日，網傳一九二號文，且不說真實性，單從信息對接上思量7月27日召開的央企PPP項目調研會至今，也是情理之中的事。此文從科學決策、總量控制、融資落實、堅決整改等多方面，進一步要求央企提高境內PPP業務經營管理水平，有效防范經營風險，實現規范有序可持續發展。
11月17日，一行三會一局下發了改版后的《中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》，結合財政部92號文件，使得金融監管風暴和財政監管風暴都以前所未有的力度、速度與深度在推進，加之行政監管的一九二號文要求，央企在此“兩規范一管控”政策組合拳下，如何自強不息的穩健走好PPP發展之路？亟待研究探討。
筆者認為，雖然PPP強監管時代來了，但都是在堵旁門開正門，歸根結底其出發點都是在制止各PPP參與方的違規行為，對于合規意識極強的央企業說，同時也是一個機遇。
在此，筆者借鑒古人“和合”思想，和是指對PPP參與各方如何共同順應環境，即相應、和諧；合是指PPP參與各方諸多權責的協調處理，即符合、合作。企業生存之道，要有分擔、共贏的思路。一九二號文中“在PPP項目中應充分發揮項目各合作方在融資、建設、運營等方面的比較優勢，合理確定股權比例、融資比例，努力降低綜合融資成本，切實做好項目運營合作安排，實現合作共贏”的表述也印證了這一思路。
綜上，在金融機構等財務人“嘆為觀止”的階段，筆者提出一個“強強聯合、協同控制、對等分擔、漸進漸退”的思路，用系統辯證論去分析市場及其經濟規律，同時結合《公司法》《合同法》等法律法規，以契約精神來尋求"和合"，以為央企更好適應政策要求，穩健走好PPP發展之路。為此與各位PPPers共同探討。
PPP市場進入白銀時代，對社會資本方的施工能力、融資能力、運營能力都提出了更高的要求，依靠單一優勢將面臨一定的挑戰，因此企業間通過相互合作可以實現優勢互補，提高總體競爭力。從某一個層面上來講，許多的模式創新都是重復工作，而整合資源，通過聯盟、合作的方式取長補短，提高效率，更容易走出困境，也能更好的降低成本。由此引申出強強聯合的思路。
強強聯合，可以是中央企業與中央企業、地方國企、地方財政剝離的政府平臺公司、龍頭民企等的聯合，各方結合企業自身優勢，戰略發展需求，多角度疊加，就是強強聯合，也與一九二號文中“嚴控非主業領域PPP項目投資”“根據項目需要積極引入優勢互補、協同度高的其他非金融投資方”的思路相契合，更可能是上世紀90年代十八屆三中全會《決定》提出"積極發展混合所有制經濟"的再次深化。
聯合方式可以是橫向聯合，包括競爭關系聯合、建設與運營聯合等；也可以是縱向聯合，包括上下游產業聯合、分包商合作等；更可以是根據項目實際情況進行的包括戰略投資人、財務投資人在內的混合聯合。
一九二號文中對合并范圍進行了規范“根據股權出資比例、合作方投資性質、與合作方關聯關系（如合營、擔保、提供劣后級出資等），對項目融資、建設和運營的參與程度，風險回報分擔機制，合作協議或章程約定等，按照‘實質重于形式’原則綜合判斷對PPP項目的控制程度，規范界定合并范圍；對確屬無控制權的PPP項目，應當建立單獨臺賬，動態監控項目的經營和風險狀況，嚴防表外業務風險。”同時要求“納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資（直接或間接投入的股權和債權資金、由企業提供擔保或增信的其他資金之和，減去企業通過分紅、轉讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。”中央企業受制于規模和指標的雙重考核下，解決方案就是協同控制。
協同控制，就是要實現央企參與PPP項目時，發揮自身業務優勢，通過強強聯合、共同融資、對等分擔權責、SPV治理結構設計等方式實現項目落地，以滿足自身指標監管要求。并且在解決央企自身出表或部分出表的同時，也可以滿足其他企業類型對資產或業績的戰略規劃需求。監管的要求就是破解的方法。
根據項目實際情況，協同控制可以通過組成聯合體投標直接參與SPV股權的方式，也可以通過設立私募股權基金的方式組成一致行動人，這樣更便于“漸進漸退”的思路實現。
對等分擔，是為了積極響應一九二號文的要求“不得通過引入‘名股實債’類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險”。一般來說，運營企業在項目前期施工階段不起主導作用，不會同意控股，金融資本自不用說，這就需要施工企業、金融資本、運營企業等PPP項目社會資本參與者達成一致行動人，這點又與強強聯合、協同控制的思路相融合統一，也為下面的漸進漸退方式提供了可行性。那么，該如何去實現呢？
所說的對等分擔，就是通過搭建基金平層結構去完成權責對等。項目前期，私募股權基金參與項目投標，與政府方平臺公司等各方簽訂《合資協議》；在《合同法》及金融監管要求下，社會資本各方以強強聯合、協同控制的思路制定基金份額認購方案，通過契約精神對等分擔各方權責，基金管理人以基金財產出資認繳SPV注冊資本金，以滿足項目資本金規定要求，做實項目資本金。
漸進漸退，是指的在PPP項目實施的各個階段，重點包括投融資階段、施工階段、運營階段等，具備自身優勢的PPP參與者有側重點的去平衡各方對SPV控制力和資金占用，乃至形成階段性并表或出表，與強強聯合、協同控制、對等分擔形成一套PPP業務組合拳。
一九二號文中“積極盤活存量投資，完善退出機制。根據自身和項目需要，持續優化資金安排，積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產證券化等多渠道盤活資產、收回資金，實現PPP業務資金平衡和良性循環。”即對此觀點進行了印證。
現階段，絕大部分央企最大的優勢在施工能力，最大的短板在運營能力。一九二號文中“做好運營安排，探索多元化的項目回報機制。結合企業發展需要，不斷提高PPP項目專業化運營管理能力，對于尚不具備專業化運營管理能力的項目，通過合資合作、引入專業化管理機構等措施，確保項目安全高效運營。”已作出明確闡述。同時也引發出兩個問題：1、央企未來將如何選擇PPP項目；2、合資合作、引入專業化管理機構的具體方式。
問題1：
筆者認為,PPP項目必須具備三個條件：a公共性；b必須性；c合法性，依此條件判斷項目的合理性，才不會有偏差。依據一九二號文中提出的“嚴禁開展不具備經濟性的項目”，筆者理解認為央企未來應盡量選擇運營比重大、有經濟價值、未來有很好的現金流的PPP項目。這樣，就可以滿足在項目施工完成轉運營的過程中，實現施工企業退出，運營公司進入，另外，也為資產證券化提供了可行性基礎。從第四批PPP示范項目評選的要求也可見端倪，優先支持環保、農業、水利等投資回報以使用者付費為主的項目。
問題2：
筆者認為解決此問題思路有兩個思路。第一，合作各方可以通過認購基金份額的方式參與SPV，通過基金份額在項目各個時期的轉讓實現漸進漸退；第二，黨的十八屆三中全會對新時期全國國有企業改革作出了總體部署，提出“積極發展混合所有制經濟”。現混合所有制改革穩步推進，改革亮點紛呈，央企可與專業化管理機構成立具有業態特色的混合所有制企業，引入合作，形成共贏。此與上文中提出的協同控制又遙相呼應。
值得一提的是，社會資本在漸進漸退的過程中，可以通過發揮自身在某階段的比較優勢有效的降低成本，且項目資本金做實后可尋求政策性銀行或四大行低成本貸款，實現滿足項目要求，降低項目成本，形成市場競爭合力。
此為，針對央企在“兩規范一管控”形勢下，對平穩發展PPP市場的一點思考。筆者認為，走好PPP之路，取決于深思熟慮的政策法規和健全的市場機制，發展與規范是密不可分的，但發展規范和規范發展的過程是不同的，應保持清醒頭腦，在遵循市場經濟客觀規律的前提下，系統辯證的去看待一個舶來品的事物本質，為中國經濟繁榮保駕護航，前瞻性地建言建策。不然，PPP是否能“平飛”，PPP項目是否能順利落地，如何平衡多方關系推動PPP綠色健康發展，都將成為持續的話題。
