作者簡(jiǎn)介： 李瑞升 上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所律師，北京大學(xué)民商法學(xué)碩士
任 驍 上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所律師
李瑞婷 上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所律師
周吉高 上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所首席合伙人、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)PPP專(zhuān)家、國(guó)家財(cái)政部PPP專(zhuān)家、上海市律師協(xié)會(huì)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任
2013年起，中央大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP模式”）。盡管PPP模式在解決基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給方面發(fā)揮了巨大的創(chuàng)新作用，但一些地方濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問(wèn)題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。[1]在此背景下，財(cái)政部于2017年11月10日發(fā)布《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”）。隨后，為規(guī)范中央企業(yè)有序參與PPP項(xiàng)目并有效防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)資委于11月17日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“192號(hào)文”）。
92號(hào)文和192號(hào)文對(duì)企業(yè)在新形勢(shì)下參與PPP項(xiàng)目提出了更高的要求。對(duì)于已經(jīng)承接和打算參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)，如何應(yīng)對(duì)92號(hào)文和192號(hào)文的新要求，怎樣積極化解風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)整姿態(tài)，是我們希望通過(guò)本文幫助解答的問(wèn)題。
（一）承接的PPP項(xiàng)目尚未納入項(xiàng)目庫(kù)
納入項(xiàng)目庫(kù)是通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任的前提之一，[2]已承接PPP項(xiàng)目的企業(yè)應(yīng)確保PPP項(xiàng)目被納入項(xiàng)目庫(kù)。針對(duì)92號(hào)文提出的最新入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)參與但所承接項(xiàng)目尚未進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的企業(yè)，應(yīng)核查PPP項(xiàng)目是否存在下列情形。
1. 項(xiàng)目是否不宜通過(guò)PPP模式實(shí)施
首先，應(yīng)當(dāng)核查項(xiàng)目是否屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、是否原本應(yīng)由政府實(shí)施。盡管PPP項(xiàng)目中可以存在一些商業(yè)開(kāi)發(fā)內(nèi)容，例如允許在高速公路項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)服務(wù)站、在市政公用設(shè)施項(xiàng)目中進(jìn)行廣告開(kāi)發(fā)等，但商業(yè)開(kāi)發(fā)所占比例過(guò)高，或涉及商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，不能作為PPP項(xiàng)目實(shí)施。至于招商引資項(xiàng)目，盡管政府負(fù)有招商引資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，但這并非公共服務(wù)，不能通過(guò)PPP模式開(kāi)展。
其次，應(yīng)核實(shí)項(xiàng)目是否因涉及國(guó)家安全或重大公共利益而不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)。
最后，應(yīng)核實(shí)項(xiàng)目是否僅涉及工程建設(shè)而無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。現(xiàn)行法規(guī)政策均未明確“運(yùn)營(yíng)內(nèi)容”，但我們認(rèn)為，“運(yùn)營(yíng)”是使項(xiàng)目資產(chǎn)在合作期限內(nèi)滿足可用性標(biāo)準(zhǔn)的行為，不應(yīng)被狹義地理解為“經(jīng)營(yíng)”。否則，不存在經(jīng)營(yíng)行為的政府付費(fèi)項(xiàng)目完全無(wú)法通過(guò)PPP模式實(shí)施，這與92號(hào)文“審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目”的政策導(dǎo)向是背道相馳的。故道路養(yǎng)護(hù)、綠化維護(hù)等也應(yīng)屬于“運(yùn)營(yíng)內(nèi)容”。
2. 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作是否落實(shí)到位
對(duì)于所有PPP項(xiàng)目，其均應(yīng)通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證報(bào)告，[3]企業(yè)應(yīng)要求政府方提供該等論證、報(bào)告已通過(guò)驗(yàn)證的批復(fù)文件，以確保項(xiàng)目合法合規(guī)性。具體地，對(duì)于新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目，應(yīng)自行或請(qǐng)求政府方核實(shí)立項(xiàng)審批手續(xù)是否齊全；對(duì)于存量項(xiàng)目，應(yīng)就國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的部分，自行或請(qǐng)求政府方核實(shí)是否履行國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)。
3. 項(xiàng)目是否建立按效付費(fèi)機(jī)制
尤為重要的是，92號(hào)文著重強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)，對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目，如果未建立按效付費(fèi)機(jī)制或績(jī)效考核程度不足的，將難以被納入項(xiàng)目庫(kù)。對(duì)此，承接該等PPP項(xiàng)目的企業(yè)應(yīng)當(dāng)核實(shí)：（1）政府支付責(zé)任是否與產(chǎn)出績(jī)效掛鉤；（2）項(xiàng)目建設(shè)成本是否參與績(jī)效考核；（3）建設(shè)成本與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤的部分是否不足30%；以及（4）政府在合作期各年的支付責(zé)任是否連續(xù)、平穩(wěn)，是否存在財(cái)政支出壓力集中前移或后推的情形。
（二）承接的PPP項(xiàng)目已經(jīng)納入PPP項(xiàng)目庫(kù)
1. 是否按照規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”
（1）是否開(kāi)展了物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證
由于PPP項(xiàng)目均需通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，企業(yè)應(yīng)當(dāng)核查項(xiàng)目是否已經(jīng)開(kāi)展評(píng)價(jià)、論證。對(duì)于尚處于識(shí)別、準(zhǔn)備階段的PPP項(xiàng)目，92號(hào)文并未提出要求，無(wú)需核查。此外，鑒于財(cái)政部分別于2015年4月7日、12月18日頒行財(cái)金〔2015〕21號(hào)、財(cái)金〔2015〕167號(hào)，根據(jù)“法不溯及既往”的一般法理，在該等文件出臺(tái)前已經(jīng)進(jìn)入采購(gòu)階段的PPP項(xiàng)目，即便未開(kāi)展“兩個(gè)論證”的，也不會(huì)被清退出庫(kù)。
（2）已開(kāi)展的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證是否合規(guī)
實(shí)踐中存在為推進(jìn)PPP項(xiàng)目，未嚴(yán)格開(kāi)展 “兩個(gè)論證”的情形，以致政府無(wú)法客觀、有效地判斷PPP項(xiàng)目的合理性、可行性，且無(wú)法真實(shí)反映地方政府是否有能力開(kāi)展該P(yáng)PP項(xiàng)目。因此，企業(yè)應(yīng)會(huì)同政府方核實(shí)“兩個(gè)論證”是否嚴(yán)格執(zhí)行了財(cái)金〔2015〕21號(hào)和財(cái)金〔2015〕167號(hào)中的評(píng)價(jià)方法和程序。若不符合規(guī)定的，存在被清退出庫(kù)的重大風(fēng)險(xiǎn)。
2. 是否適合繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施
針對(duì)進(jìn)展緩慢甚至無(wú)任何進(jìn)展的“僵尸項(xiàng)目”，92號(hào)文提出了不宜繼續(xù)采用PPP模式的清退標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)核查是否存在：（1）項(xiàng)目自入庫(kù)之日起一年內(nèi)是否存在實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；（2）尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力是否已超過(guò)10%上限；（3）項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)是否已經(jīng)書(shū)面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。
3. 項(xiàng)目運(yùn)作是否合法合規(guī)
針對(duì)PPP項(xiàng)目的主體、運(yùn)作方式、采購(gòu)方式、融資能力等方面是否合法合規(guī)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)核實(shí)是否存在以下情況。
（1）社會(huì)資本方中存在融資平臺(tái)公司的，其是否已按規(guī)定轉(zhuǎn)型
根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)和財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)文的規(guī)定，融資平臺(tái)公司應(yīng)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置且明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，才可轉(zhuǎn)型作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。
（2）項(xiàng)目是否采用了“建設(shè)-移交（BT）”的運(yùn)作模式
“建設(shè)-移交（BT）”模式最顯著的特征是缺乏運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，政府支出責(zé)任將在項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)一次性固化，且支出責(zé)任將不與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效掛鉤。禁止這一模式，是對(duì)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文和財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文中相關(guān)規(guī)定的強(qiáng)調(diào)，是對(duì)政府融資行為的約束。
（3）采購(gòu)文件中有無(wú)設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與
實(shí)踐中，采購(gòu)文件為央企、國(guó)企“量體裁衣”的現(xiàn)象顯現(xiàn)，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)無(wú)法參與PPP項(xiàng)目，違反PPP項(xiàng)目采購(gòu)的公平性。因此，應(yīng)結(jié)合國(guó)辦發(fā)〔2017〕79號(hào)、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》，核查采購(gòu)文件中是否存在妨礙民營(yíng)企業(yè)平等參與PPP項(xiàng)目的條款。
（4）是否已按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資
對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)根據(jù)PPP合同核查融資交割情況，確定是否存在債權(quán)融資滯后、不到位的情形。
（5）是否違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份
對(duì)于“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”，結(jié)合“規(guī)范社會(huì)資本方履行資本金出資義務(wù)”的政策精神，根據(jù)財(cái)政部金融司司長(zhǎng)在第三屆中國(guó)PPP融資論壇中“政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金”的講話，我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)“債務(wù)性資金”作嚴(yán)格理解，即各方投入項(xiàng)目的資本金均應(yīng)“穿透”至底層，且應(yīng)屬于其自有資金。
對(duì)于“由第三方代持社會(huì)資本方股份”，“代持”系指本應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的出資義務(wù)最終由第三方履行的情形，即“社會(huì)資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子企業(yè)、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象”。[4]
4. 是否構(gòu)成政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保
盡管由政府提供擔(dān)保有利于減少社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，但若存在下列情形的，PPP項(xiàng)目將被清除出庫(kù)，社會(huì)資本方所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)峻。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)仔細(xì)核實(shí)PPP項(xiàng)目：（1）是否由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失；（2）是否由政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)；（3）政府及其部門(mén)是否為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保；（4）是否存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。
5. 是否按照規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)
在程序事項(xiàng)方面，如果PPP項(xiàng)目未按要求履行信息公開(kāi)程序，則也會(huì)被清除出庫(kù)。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身項(xiàng)目在項(xiàng)目庫(kù)中已經(jīng)公示的信息，是否存在（1）違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)；（2）所公開(kāi)信息是否與黨的路線方針政策不一致；（3）所公開(kāi)信息是否涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益；（4）未準(zhǔn)確完整填寫(xiě)項(xiàng)目信息；（5）入庫(kù)之日起一年內(nèi)未更新任何信息；（6）未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息。
除以上五種情形之外，還需要核查已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目是否存在屬于“不宜通過(guò)PPP模式實(shí)施”、“前期準(zhǔn)備工作不到位”的情形，具體核查方法同二、（一）1、2項(xiàng)。
（三）對(duì)已承接PPP項(xiàng)目的中央企業(yè)的特殊要求
由于192號(hào)文對(duì)參與PPP項(xiàng)目的中央企業(yè)提出了更高的要求，對(duì)于已經(jīng)承接PPP項(xiàng)目的央企，除核實(shí)是否存在上文所述情形，還需更仔細(xì)地檢查是否存在下列情況。
1. 是否存在“央企型名股實(shí)債”
由央企承擔(dān)“股權(quán)回購(gòu)+差額補(bǔ)足”義務(wù)的名股實(shí)債型融資模式普遍存在，192號(hào)文直接宣告這種融資模式的終結(jié)。值得論討的是，由央企以承擔(dān)遠(yuǎn)期認(rèn)繳、流動(dòng)性支持等義務(wù)，是否屬于本條所稱“名股實(shí)債”？我們認(rèn)為，盡管在具體操作以及現(xiàn)金流向上存在差異，但“股權(quán)回購(gòu)+差額補(bǔ)足”與“遠(yuǎn)期認(rèn)繳、流動(dòng)性支持”實(shí)質(zhì)上都是央企兜底了金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的行為，均屬于192號(hào)文第4條第1點(diǎn)明文禁止的“名股實(shí)債”。
2. 是否存在中央企業(yè)兜底承擔(dān)他方風(fēng)險(xiǎn)的情形
192號(hào)文第4條第1點(diǎn)明確禁止中央企業(yè)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)劣后級(jí)份額兜底承擔(dān)其他合作參與方的風(fēng)險(xiǎn)。有疑問(wèn)的是，實(shí)踐中存在一種投融資模式，由股權(quán)投資基金通過(guò)“小股大債”的模式投入資金。該模式下，央企認(rèn)購(gòu)基金劣后級(jí)份額，且認(rèn)購(gòu)金額與股權(quán)投資金額相等。如果通過(guò)“小股大債”模式解決項(xiàng)目資本金的，違反92號(hào)文“不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的規(guī)定；通過(guò)該模式解決項(xiàng)目資本金以外的其他資金，則具備一定可操作性。
3. 是否存在央企提供增信措施的情形
項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，應(yīng)以項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資提供擔(dān)保，確需由股東提供的，則應(yīng)由各股東應(yīng)按出資比例共同提供，不應(yīng)由央企單獨(dú)提供。
（四）核實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)后的應(yīng)對(duì)措施
1. 存在程序性風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于存在前述不得入庫(kù)或應(yīng)當(dāng)出庫(kù)情形的PPP項(xiàng)目，如果否定性情節(jié)僅涉及程序事項(xiàng)的，例如項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作未完成、未開(kāi)展“兩個(gè)論證”或“兩個(gè)論證”不符合法規(guī)要求、未按規(guī)定公開(kāi)項(xiàng)目信息的，企業(yè)一方面應(yīng)當(dāng)與政府方積極協(xié)商，共同補(bǔ)齊項(xiàng)目程序性文件并開(kāi)展符合要求的“兩個(gè)論證”。另一方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與省級(jí)財(cái)政部門(mén)保持積極溝通，及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目整改措施、進(jìn)度，并及時(shí)將整改更新后的項(xiàng)目文件補(bǔ)充錄入項(xiàng)目庫(kù)，以防項(xiàng)目被清除出庫(kù)。
2. 存在實(shí)體性風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于確實(shí)不適宜甚至不應(yīng)通過(guò)PPP模式開(kāi)展的項(xiàng)目，由于法律解釋空間有限，且難以通過(guò)整改的方式使項(xiàng)目符合92號(hào)文，如果項(xiàng)目尚未成交、簽約，社會(huì)資本方應(yīng)及時(shí)退出項(xiàng)目。如果項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，但PPP合同中存在“政府方應(yīng)確保項(xiàng)目被納入項(xiàng)目庫(kù)”的約定，社會(huì)資本方可行使不安抗辯權(quán)或主張對(duì)方承擔(dān)預(yù)期違約責(zé)任，停止履行并直至最終解除PPP合同，以避免損失擴(kuò)大。如果合同中缺乏相應(yīng)約定，社會(huì)資本方則可主張政府方今后無(wú)法履行“按時(shí)足額支付補(bǔ)助資金”的合同義務(wù)，以致合同目的不能實(shí)現(xiàn)，并以此與政府方協(xié)商提前終止PPP合同，甚至單方提前終止PPP合同，以避免損失擴(kuò)大。
對(duì)于缺乏績(jī)效考核或績(jī)效考核不充分的項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)與政府方積極協(xié)商，通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議建立、完善績(jī)效考核制度，并確保符合92號(hào)文的各項(xiàng)要求。
對(duì)于債權(quán)融資進(jìn)度違反合同約定、融資模式不合規(guī)、存在政府違規(guī)提供擔(dān)保情形的項(xiàng)目，企業(yè)一方面應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)債權(quán)融資進(jìn)度，另一方面還應(yīng)嚴(yán)格按照92號(hào)文、192號(hào)文（如果屬于央企的）及其他相關(guān)法規(guī)、政策的要求，與政府方、項(xiàng)目公司其他股東、金融機(jī)構(gòu)等主體積極協(xié)商，通過(guò)自有資金置換債務(wù)性融資以充實(shí)項(xiàng)目資本金、終止由政府方違規(guī)提供的各項(xiàng)擔(dān)保等方式確保融資合規(guī)。
3. 因上述風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)化解而被清除出庫(kù)
如果PPP項(xiàng)目不幸被清除出庫(kù)，出庫(kù)期間無(wú)法通過(guò)預(yù)算安排政府支出責(zé)任，且須等待一年后重新申請(qǐng)入庫(kù)。出庫(kù)期間，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與政府方保持密切溝通，通過(guò)雙方共同配合，嚴(yán)格根據(jù)92號(hào)文更正項(xiàng)目存在的各項(xiàng)問(wèn)題，并完善按效付費(fèi)機(jī)制，在一年期滿后及時(shí)申請(qǐng)入庫(kù)。
對(duì)于打算參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)，不論曾經(jīng)、現(xiàn)在是否已經(jīng)承接過(guò)PPP項(xiàng)目，均應(yīng)根據(jù)我們?cè)谏衔奶岬降膬?nèi)容調(diào)整業(yè)務(wù)方向、改變經(jīng)營(yíng)策略，并確保參與PPP項(xiàng)目時(shí)不存在相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。
特別地，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)192號(hào)文關(guān)注以下問(wèn)題：
（一）明確總部與子企業(yè)之間的具體管理制度，由集團(tuán)統(tǒng)一審批PPP項(xiàng)目
根據(jù)192號(hào)文，應(yīng)由央企集團(tuán)公司（母公司）統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP業(yè)務(wù)的審批。值得關(guān)注的是，192號(hào)文并未明確子企業(yè)參與PPP項(xiàng)目資格預(yù)審時(shí)是否需由母公司審批。為平衡監(jiān)督與效率，可由子企業(yè)建立、健全投標(biāo)管理及合同談判的具體管理制度，并將參與投標(biāo)的決定及其決策依據(jù)、各管控部門(mén)意見(jiàn)報(bào)備集團(tuán)總部，由集團(tuán)總部進(jìn)行事后審查和評(píng)價(jià)。
（二）審慎選擇項(xiàng)目
央企應(yīng)認(rèn)真篩選符合集團(tuán)發(fā)展方向、具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目，優(yōu)先選擇傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫(kù)以及全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目，嚴(yán)禁開(kāi)展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目以及付費(fèi)來(lái)源缺乏保障的項(xiàng)目。
1.項(xiàng)目應(yīng)具備“經(jīng)濟(jì)性”
“經(jīng)濟(jì)性”系指PPP項(xiàng)目可以產(chǎn)生利潤(rùn)，即央企作為社會(huì)資本方參與合作項(xiàng)目時(shí)，“收益大于成本”。“低價(jià)中標(biāo)”、“虧本項(xiàng)目”等項(xiàng)目則顯然不具備“經(jīng)濟(jì)性”。
2. 不得參與付費(fèi)來(lái)源缺乏保障的項(xiàng)目
根據(jù)我們?yōu)镻PP項(xiàng)目提供法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，付費(fèi)來(lái)源缺乏保障的情形主要有：
（1）項(xiàng)目未能始終被納入項(xiàng)目庫(kù)；
（2）使用者付費(fèi)水平無(wú)法達(dá)到可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案和財(cái)政承受能力論證中的預(yù)測(cè)；
（3）未提供人大或其常委會(huì)出具的同意將本項(xiàng)目政府支出責(zé)任納入年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的批復(fù)；
（4）已獲批的財(cái)政承受能力論證被證實(shí)存在瑕疵，需要重新審批的。
（三）嚴(yán)控PPP投資規(guī)模，謹(jǐn)防推高負(fù)債率
一方面，對(duì)于已納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，集團(tuán)累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資（包括企業(yè)提供擔(dān)保或增信）原則上不得超過(guò)上一年度合并凈資產(chǎn)的50%。另一方面，央企集團(tuán)總部應(yīng)明確子企業(yè)的PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，嚴(yán)禁近2年連續(xù)虧損或負(fù)債率大于85%的子企業(yè)單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目，嚴(yán)禁集團(tuán)的非投資金融類(lèi)子企業(yè)參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目.
盡管92號(hào)文和192號(hào)文對(duì)各方參與PPP項(xiàng)目提出了更高的要求，但這既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。更規(guī)范的操作規(guī)程不僅有利于促進(jìn)PPP模式健康、有序發(fā)展，助于降低項(xiàng)目實(shí)施成本并減少合作各方可能存在的糾紛，也有利于民營(yíng)企業(yè)平等、規(guī)范地參與PPP項(xiàng)目。
參考文獻(xiàn)
[1]《<關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知>解讀》，2017年11月30日發(fā)布于財(cái)政部網(wǎng)站，http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcejiedu/201711/t20171130_2763087.html，最新訪問(wèn)時(shí)間2017年11月30日。
[2] 《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行規(guī)程》
第19條 省、市、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在項(xiàng)目庫(kù)中上傳的PPP項(xiàng)目信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范、不完整的，將不予采用。原則上，國(guó)家級(jí)和省級(jí)示范項(xiàng)目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項(xiàng)目均需從PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目庫(kù)中篩選和識(shí)別。未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)預(yù)算安排支出責(zé)任。
[3] 《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》
第12條 財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。
值得注意的是，盡管該指南的有效期在前幾日（2017年11月29日）已經(jīng)屆滿，但指南內(nèi)容對(duì)于操作PPP項(xiàng)目仍有重要意義。
[4] 同注[1]。
