12月3日，江蘇省財政廳金融處（政府和社會資本合作辦公室）發(fā)布了《關于建立全省政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期法律顧問制度的意見》（以下簡稱意見），創(chuàng)新性提出PPP全生命周期法律顧問制度。這一制度的實行又一次在全國范圍內開創(chuàng)了對PPP項目依法規(guī)范管理的先河，是江蘇省財政廳以系統(tǒng)性細微引領全國PPP高質量發(fā)展的又一新舉措，更體現(xiàn)出當前江蘇省財政廳強化PPP管理的四個鮮明導向：
一、建立系統(tǒng)性思維，強化合法合規(guī)硬性約束。PPP項目必須全生命周期合法合規(guī)、順利推進，這是江蘇PPP管理的明確要求。
二、監(jiān)管覆蓋“五大階段”，精準防控各類風險；
三、實現(xiàn)信息對稱管理，保障政企雙方利益；
四、優(yōu)化財政管理手段，推動PPP合作行穩(wěn)致遠。
意見出臺的背景
一直以來，江蘇省財政廳始終堅持將PPP定位為一項長期性、系統(tǒng)性改革任務深入推進，將嚴格按照全國財政工作會議精神和財政部領導講話精神，準確把握PPP模式在“穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”方面的定位，堅定不移地把推廣應用PPP模式引向深入。尤其是2017年下半年以來，圍繞PPP高質量發(fā)展的新要求，按照“強基礎、改方式、提效率、防風險”等原則，江蘇省財政廳圍繞PPP核心內涵，建立系統(tǒng)性思維，加強全生命周期管理，深度聚焦PPP管理中的“熱點、難點、焦點”問題，采取一系列具有實際成效的舉措進行“精準管理”，重新構建并不斷優(yōu)化包括《進一步規(guī)范PPP發(fā)展的實施意見》、《進一步鼓勵支持民營資本參與PPP項目的實施意見》、《PPP項目全生命周期法律顧問制度》等在內的對PPP規(guī)范管理和良性發(fā)展的“四梁八柱”，使得PPP在江蘇的發(fā)展真正邁入了“高質量發(fā)展的”新階段。尤其是《PPP項目全生命周期法律顧問制度》，也必將會為PPP項目全生命周期的合法合規(guī)實施保駕護航。
一、意見出臺的意義
PPP項目通常具有投資金額大、合作周期長、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、風險防控壓力較大等特點。在全省市縣財政部門建立PPP項目全生命周期法律顧問制度，是促進全省各市縣政府PPP管理依法決策、科學決策的重要手段；是推動全省PPP項目全生命周期科學管理的重要保障；是維護政府經濟活動安全、防范和化解重大風險的重要途徑；是全面推進依法治國、加快法治政府建設的重要舉措，對確保全省PPP項目健康、科學、高質量發(fā)展具有十分重要的意義。
二、意見的作用
建立PPP管理全生命周期政府法律顧問制度，能夠充分發(fā)揮法律顧問或專職律師在PPP法律方面的的專業(yè)優(yōu)勢，通過法律咨詢、法律鑒證、審核把關、建言建議、質詢論證等方式參與PPP項目推進實施全過程。 以出具《法律意見書》等形式為PPP項目全生命周期管理提供智力支持，大幅提高政府PPP管理決策能力、管理效率和管理質量。通過法治思維，運用法律手段，防范和化解涉及PPP管理的潛在或現(xiàn)時各類風險。
三、法律顧問概念
意見所稱法律顧問是指：律師事務所接受財政部門委托，指派專業(yè)律師擔任財政部門PPP管理常年法律顧問，或根據(jù)工作需要擔任部分PPP項目相關業(yè)務法律顧問的總稱。
法律顧問接受財政部門委托，通過建言獻策、審核把關、質詢論證、法律咨詢、出具法律意見書等方式參與當?shù)豍PP宏觀管理及PPP項目全生命周期事前、事中、事后管理全過程，充分發(fā)揮法律顧問在PPP相關法律法規(guī)和政策制度等方面的經驗優(yōu)勢，為PPP項目全生命周期管理提供智力支持和專業(yè)服務。
四、法律顧問應堅持的“四項原則”
1、依法（規(guī)）顧問；
2、專業(yè)勝任；
3、勤勉盡責；
4、務實高效。
五、法律顧問履職的要求
意見認為：法律顧問制度執(zhí)行的關鍵在于“提前預防”和“事中把關”，因此要求，法律顧問應具有的“服務理念”：政策宣傳在前、風險提示在前、審核把關在前；“服務目標“契約履行規(guī)范、爭議處理規(guī)范、程序操作規(guī)范”。掌握“四個關鍵”：“關鍵節(jié)點防控、關鍵條款防控、關鍵程序防控”，配合財政部門做好項目中期管理監(jiān)控；
應具備的專業(yè)能力方面：應具備財政預算管理、工程建設、政府采購、投資融資、項目運營、績效評價等PPP管理相關政策知識和實操經驗；能夠持續(xù)保持并不斷提高專業(yè)水平，滿足PPP項目法律服務所要求的專業(yè)能力，不得存在任何與專業(yè)勝任能力相背離的行為。牢固樹立風險管理意識，強化執(zhí)業(yè)風險管理，并對發(fā)表的PPP項目意見建議負責。
具體履職要求：意見要求法律顧問在出具法律意見時，對與法律相關的業(yè)務事項應當履行法律專業(yè)人士特別的注意義務，對其他業(yè)務事項履行普通人一般的注意義務，其制作、出具的法律意見書不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。判斷結果、法律意見應有充分依據(jù)支撐，并清晰完整援引法律法規(guī)、政策制度和項目涉及資料等相關具體條款。法律意見書應當由兩名以上執(zhí)業(yè)律師簽名，加蓋律師事務所印章，并簽署日期。
對法律顧問嚴格管理：意見要求法律顧問在從事PPP相關工作過程中違反法律法規(guī)受到處理處罰的，各市縣財政部門應依法將其所在單位和本人失信行為錄入信用檔案，報送江蘇省公共信用信息系統(tǒng)，并由相關部門依據(jù)所適用的法律法規(guī)對其實施聯(lián)合懲戒，同時通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示。因法律顧問個人的違法、違規(guī)等行為對有關單位造成損失的，應當依法追究法律顧問及其所在律師事務的賠償責任。
六、法律顧問的“七大”基本職責
1、為當?shù)豍PP項目管理相關的重大改革、重大決策、重大項目、重大資產處置、重大行政行為提供法律服務并出具法律意見書。
2、參與當?shù)豍PP項目管理規(guī)范性文件和政策制度的起草、論證。
3、為當?shù)豍PP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等全生命周期各階段重大事項的合法合規(guī)性論證提供法律服務并出具法律意見書。
4、參與當?shù)豍PP項目的洽談，參與當?shù)豍PP項目物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案、政府采購文件、PPP項目相關合同文件及相關法律文書的審查、論證、修改等。
5、為當?shù)豍PP項目涉及的爭議事項、涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件提供法律服務并出具法律意見書。
6、參與處理當?shù)嘏cPPP項目有關的行政復議、訴訟、仲裁等法律事務。
7、參與當?shù)豍PP項目規(guī)范發(fā)展相關問題的調研、培訓等。
七、法律顧問的具體職責
意見圍繞PPP操作指南要求的五大流程和環(huán)節(jié)：項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段，要求法律顧問將審核把關的關注點進一步細化深化，明確了43個需要重點把關的要點，構建“全時空、立體式”PPP項目全生命周期規(guī)范管理的法律顧問制度。
八、意見實施的機制保障
意見要求：全省各市縣財政部門應于2019年3月底前全面建立PPP項目全生命周期法律顧問機制。各市縣財政部門應根據(jù)工作量、付費標準和工作績效合理確定法律顧問的費用報酬應當將PPP項目全生命周期法律顧問涉及的經費納入本級財政部門年度預算統(tǒng)籌安排，法律顧問費用應嚴格根據(jù)雙方簽訂的合同及時足額支付。
PPP項目投資金額大、合作周期長、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、風險防控壓力大，更有許多隱形風險的集聚，也必將成為審計、巡視、督查的重點領域。因此，PPP必須建立系統(tǒng)性思維，始終堅持全生命周期的規(guī)范操作、嚴格管理，不斷學習并熟練掌握PPP的基本原理、內涵意義、政策制度和監(jiān)管要求。
全生命法律顧問制度是PPP高質量發(fā)展的必由之路，這項制度即是對項目規(guī)范管理提出的要求，也是對財政部門監(jiān)管提出的要求。對PPP來說，只有不忘提質增效的初心，堅持全生命周期合法合規(guī)推進，方能得到政府與社會資本合作共贏的美好結果。
