12月3日，江蘇省財(cái)政廳金融處（政府和社會(huì)資本合作辦公室）發(fā)布了《關(guān)于建立全省政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期法律顧問制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱意見），創(chuàng)新性提出PPP全生命周期法律顧問制度。這一制度的實(shí)行又一次在全國(guó)范圍內(nèi)開創(chuàng)了對(duì)PPP項(xiàng)目依法規(guī)范管理的先河，是江蘇省財(cái)政廳以系統(tǒng)性細(xì)微引領(lǐng)全國(guó)PPP高質(zhì)量發(fā)展的又一新舉措，更體現(xiàn)出當(dāng)前江蘇省財(cái)政廳強(qiáng)化PPP管理的四個(gè)鮮明導(dǎo)向：
一、建立系統(tǒng)性思維，強(qiáng)化合法合規(guī)硬性約束。PPP項(xiàng)目必須全生命周期合法合規(guī)、順利推進(jìn)，這是江蘇PPP管理的明確要求。
二、監(jiān)管覆蓋“五大階段”，精準(zhǔn)防控各類風(fēng)險(xiǎn)；
三、實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱管理，保障政企雙方利益；
四、優(yōu)化財(cái)政管理手段，推動(dòng)PPP合作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
意見出臺(tái)的背景
一直以來，江蘇省財(cái)政廳始終堅(jiān)持將PPP定位為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性改革任務(wù)深入推進(jìn)，將嚴(yán)格按照全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議精神和財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)講話精神，準(zhǔn)確把握PPP模式在“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”方面的定位，堅(jiān)定不移地把推廣應(yīng)用PPP模式引向深入。尤其是2017年下半年以來，圍繞PPP高質(zhì)量發(fā)展的新要求，按照“強(qiáng)基礎(chǔ)、改方式、提效率、防風(fēng)險(xiǎn)”等原則，江蘇省財(cái)政廳圍繞PPP核心內(nèi)涵，建立系統(tǒng)性思維，加強(qiáng)全生命周期管理，深度聚焦PPP管理中的“熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)”問題，采取一系列具有實(shí)際成效的舉措進(jìn)行“精準(zhǔn)管理”，重新構(gòu)建并不斷優(yōu)化包括《進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展的實(shí)施意見》、《進(jìn)一步鼓勵(lì)支持民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的實(shí)施意見》、《PPP項(xiàng)目全生命周期法律顧問制度》等在內(nèi)的對(duì)PPP規(guī)范管理和良性發(fā)展的“四梁八柱”，使得PPP在江蘇的發(fā)展真正邁入了“高質(zhì)量發(fā)展的”新階段。尤其是《PPP項(xiàng)目全生命周期法律顧問制度》，也必將會(huì)為PPP項(xiàng)目全生命周期的合法合規(guī)實(shí)施保駕護(hù)航。
一、意見出臺(tái)的意義
PPP項(xiàng)目通常具有投資金額大、合作周期長(zhǎng)、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、風(fēng)險(xiǎn)防控壓力較大等特點(diǎn)。在全省市縣財(cái)政部門建立PPP項(xiàng)目全生命周期法律顧問制度，是促進(jìn)全省各市縣政府PPP管理依法決策、科學(xué)決策的重要手段；是推動(dòng)全省PPP項(xiàng)目全生命周期科學(xué)管理的重要保障；是維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安全、防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑；是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快法治政府建設(shè)的重要舉措，對(duì)確保全省PPP項(xiàng)目健康、科學(xué)、高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。
二、意見的作用
建立PPP管理全生命周期政府法律顧問制度，能夠充分發(fā)揮法律顧問或?qū)Ｂ毬蓭熢赑PP法律方面的的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過法律咨詢、法律鑒證、審核把關(guān)、建言建議、質(zhì)詢論證等方式參與PPP項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施全過程。 以出具《法律意見書》等形式為PPP項(xiàng)目全生命周期管理提供智力支持，大幅提高政府PPP管理決策能力、管理效率和管理質(zhì)量。通過法治思維，運(yùn)用法律手段，防范和化解涉及PPP管理的潛在或現(xiàn)時(shí)各類風(fēng)險(xiǎn)。
三、法律顧問概念
意見所稱法律顧問是指：律師事務(wù)所接受財(cái)政部門委托，指派專業(yè)律師擔(dān)任財(cái)政部門PPP管理常年法律顧問，或根據(jù)工作需要擔(dān)任部分PPP項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)法律顧問的總稱。
法律顧問接受財(cái)政部門委托，通過建言獻(xiàn)策、審核把關(guān)、質(zhì)詢論證、法律咨詢、出具法律意見書等方式參與當(dāng)?shù)豍PP宏觀管理及PPP項(xiàng)目全生命周期事前、事中、事后管理全過程，充分發(fā)揮法律顧問在PPP相關(guān)法律法規(guī)和政策制度等方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，為PPP項(xiàng)目全生命周期管理提供智力支持和專業(yè)服務(wù)。
四、法律顧問應(yīng)堅(jiān)持的“四項(xiàng)原則”
1、依法（規(guī)）顧問；
2、專業(yè)勝任；
3、勤勉盡責(zé)；
4、務(wù)實(shí)高效。
五、法律顧問履職的要求
意見認(rèn)為：法律顧問制度執(zhí)行的關(guān)鍵在于“提前預(yù)防”和“事中把關(guān)”，因此要求，法律顧問應(yīng)具有的“服務(wù)理念”：政策宣傳在前、風(fēng)險(xiǎn)提示在前、審核把關(guān)在前；“服務(wù)目標(biāo)“契約履行規(guī)范、爭(zhēng)議處理規(guī)范、程序操作規(guī)范”。掌握“四個(gè)關(guān)鍵”：“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)防控、關(guān)鍵條款防控、關(guān)鍵程序防控”，配合財(cái)政部門做好項(xiàng)目中期管理監(jiān)控；
應(yīng)具備的專業(yè)能力方面：應(yīng)具備財(cái)政預(yù)算管理、工程建設(shè)、政府采購(gòu)、投資融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、績(jī)效評(píng)價(jià)等PPP管理相關(guān)政策知識(shí)和實(shí)操經(jīng)驗(yàn)；能夠持續(xù)保持并不斷提高專業(yè)水平，滿足PPP項(xiàng)目法律服務(wù)所要求的專業(yè)能力，不得存在任何與專業(yè)勝任能力相背離的行為。牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，并對(duì)發(fā)表的PPP項(xiàng)目意見建議負(fù)責(zé)。
具體履職要求：意見要求法律顧問在出具法律意見時(shí)，對(duì)與法律相關(guān)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)履行法律專業(yè)人士特別的注意義務(wù)，對(duì)其他業(yè)務(wù)事項(xiàng)履行普通人一般的注意義務(wù)，其制作、出具的法律意見書不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。判斷結(jié)果、法律意見應(yīng)有充分依據(jù)支撐，并清晰完整援引法律法規(guī)、政策制度和項(xiàng)目涉及資料等相關(guān)具體條款。法律意見書應(yīng)當(dāng)由兩名以上執(zhí)業(yè)律師簽名，加蓋律師事務(wù)所印章，并簽署日期。
對(duì)法律顧問嚴(yán)格管理：意見要求法律顧問在從事PPP相關(guān)工作過程中違反法律法規(guī)受到處理處罰的，各市縣財(cái)政部門應(yīng)依法將其所在單位和本人失信行為錄入信用檔案，報(bào)送江蘇省公共信用信息系統(tǒng)，并由相關(guān)部門依據(jù)所適用的法律法規(guī)對(duì)其實(shí)施聯(lián)合懲戒，同時(shí)通過“信用中國(guó)”網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)公示。因法律顧問個(gè)人的違法、違規(guī)等行為對(duì)有關(guān)單位造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法追究法律顧問及其所在律師事務(wù)的賠償責(zé)任。
六、法律顧問的“七大”基本職責(zé)
1、為當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目管理相關(guān)的重大改革、重大決策、重大項(xiàng)目、重大資產(chǎn)處置、重大行政行為提供法律服務(wù)并出具法律意見書。
2、參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目管理規(guī)范性文件和政策制度的起草、論證。
3、為當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等全生命周期各階段重大事項(xiàng)的合法合規(guī)性論證提供法律服務(wù)并出具法律意見書。
4、參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目的洽談，參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案、政府采購(gòu)文件、PPP項(xiàng)目相關(guān)合同文件及相關(guān)法律文書的審查、論證、修改等。
5、為當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目涉及的爭(zhēng)議事項(xiàng)、涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件提供法律服務(wù)并出具法律意見書。
6、參與處理當(dāng)?shù)嘏cPPP項(xiàng)目有關(guān)的行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)。
7、參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展相關(guān)問題的調(diào)研、培訓(xùn)等。
七、法律顧問的具體職責(zé)
意見圍繞PPP操作指南要求的五大流程和環(huán)節(jié)：項(xiàng)目識(shí)別階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購(gòu)階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段，要求法律顧問將審核把關(guān)的關(guān)注點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化深化，明確了43個(gè)需要重點(diǎn)把關(guān)的要點(diǎn)，構(gòu)建“全時(shí)空、立體式”PPP項(xiàng)目全生命周期規(guī)范管理的法律顧問制度。
八、意見實(shí)施的機(jī)制保障
意見要求：全省各市縣財(cái)政部門應(yīng)于2019年3月底前全面建立PPP項(xiàng)目全生命周期法律顧問機(jī)制。各市縣財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)工作量、付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和工作績(jī)效合理確定法律顧問的費(fèi)用報(bào)酬應(yīng)當(dāng)將PPP項(xiàng)目全生命周期法律顧問涉及的經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政部門年度預(yù)算統(tǒng)籌安排，法律顧問費(fèi)用應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)雙方簽訂的合同及時(shí)足額支付。
PPP項(xiàng)目投資金額大、合作周期長(zhǎng)、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大，更有許多隱形風(fēng)險(xiǎn)的集聚，也必將成為審計(jì)、巡視、督查的重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，PPP必須建立系統(tǒng)性思維，始終堅(jiān)持全生命周期的規(guī)范操作、嚴(yán)格管理，不斷學(xué)習(xí)并熟練掌握PPP的基本原理、內(nèi)涵意義、政策制度和監(jiān)管要求。
全生命法律顧問制度是PPP高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，這項(xiàng)制度即是對(duì)項(xiàng)目規(guī)范管理提出的要求，也是對(duì)財(cái)政部門監(jiān)管提出的要求。對(duì)PPP來說，只有不忘提質(zhì)增效的初心，堅(jiān)持全生命周期合法合規(guī)推進(jìn)，方能得到政府與社會(huì)資本合作共贏的美好結(jié)果。
