1.強(qiáng)化績(jī)效考核管理:要求政府加大對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核管理，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核。建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。
點(diǎn)評(píng)：社會(huì)資本方應(yīng)高度重視PPP項(xiàng)目績(jī)效考核達(dá)標(biāo)率，該指標(biāo)直接影響PPP項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)的收取，對(duì)項(xiàng)目總體投資收益的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。
2.規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施過程管理：要求屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序。
點(diǎn)評(píng)：物有所值、財(cái)證承受能力論證將由PPP項(xiàng)目中標(biāo)前期階段延伸到項(xiàng)目執(zhí)行階段。
3.明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任：社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。
點(diǎn)評(píng)：PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制責(zé)任劃分明確，政府不承擔(dān)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)加大，需在項(xiàng)目中標(biāo)前謹(jǐn)慎論證項(xiàng)目投資收益與施工收益的實(shí)現(xiàn)。
4.明確簽約主體：政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。
點(diǎn)評(píng)：簽約主體范圍明確，不包括政府平臺(tái)公司。
5.明確加強(qiáng)政府方跟蹤審計(jì)：嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。
點(diǎn)評(píng)：社會(huì)資本要重視跟蹤審計(jì)與確權(quán)工作，避免超概問題發(fā)生。
6. 嚴(yán)格入庫(kù)條件：將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。
點(diǎn)評(píng)：進(jìn)一步嚴(yán)格入庫(kù)條件，加大使用者付費(fèi)比重，限制純政府付費(fèi)項(xiàng)目。
7.強(qiáng)化財(cái)證支出底線標(biāo)準(zhǔn)：確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。
點(diǎn)評(píng)：一共公共預(yù)算支出10%紅線不動(dòng)搖，并增加超過7%的地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)提示的環(huán)節(jié)。
8.限制政府付費(fèi)項(xiàng)目：財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外。
點(diǎn)評(píng)：超過財(cái)證支出責(zé)任5%的地區(qū)，限制新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。
9.鼓勵(lì)民資和外資參與：中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目。將投資民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目作為中國(guó)PPP基金績(jī)效考核重要考核指標(biāo)，引導(dǎo)中國(guó)PPP基金加大支持力度。不得對(duì)外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件。
點(diǎn)評(píng)：加大對(duì)民企和外資參與PPP項(xiàng)目的支持力度。
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財(cái)政部推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展新規(guī)新增五項(xiàng)重要管理準(zhǔn)則
來源：360金融PPP研究中心
作者：唐川
近日，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）發(fā)布，從規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠(chéng)信履約等四方面對(duì)PPP下一階段的管理要求進(jìn)行了一定程度的細(xì)化，也對(duì)相應(yīng)的發(fā)展支持機(jī)制進(jìn)行了明確。
整體而言，該政策是近期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政管理模式優(yōu)化的重要一環(huán)。文件中多項(xiàng)措施是《政府工作報(bào)告》中所談及的“合理擴(kuò)大有效投資”，以及“創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式”的前提條件，也是即將大面積推廣的“新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”項(xiàng)目推進(jìn)的重要參考依據(jù)。相比此前的PPP政策，文件也對(duì)諸多管理措施做了內(nèi)容的補(bǔ)充和完善，具體而言，有以下五點(diǎn)。
《實(shí)施意見》在總體要求中提出：“健全制度體系，明確‘正負(fù)面’清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)，完善‘能進(jìn)能出’動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核。”意味著很快將出臺(tái)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目“分類支持清單”，即“正負(fù)面”清單。該清單的設(shè)計(jì)預(yù)計(jì)將基于《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》的相關(guān)要求，不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的，或未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目類型預(yù)計(jì)將被列入“負(fù)面清單”。
《實(shí)施意見》提出“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，同時(shí)建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。”且正式明確“確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。”將“財(cái)政紅線”管理機(jī)制建立得更為嚴(yán)格。從市場(chǎng)實(shí)際情況來看，長(zhǎng)期以來，各地地方政府并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“10%紅線”的要求，甚至通過同期推出多個(gè)項(xiàng)目，抬高未來財(cái)政支出預(yù)期等伎倆繞開此項(xiàng)管制。針對(duì)此，財(cái)政部于2018年初已經(jīng)通過對(duì)“尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的”項(xiàng)目進(jìn)行了退庫(kù)操作，并且此前PPP中心已發(fā)布通知對(duì)財(cái)政承受能力已超過10%上限的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(kù)（包括管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單）發(fā)布，并建議各省廳暫緩對(duì)此類地區(qū)的新項(xiàng)目入庫(kù)審核。故預(yù)計(jì)未來此“5%、7%、10%”控制措施將會(huì)被嚴(yán)格執(zhí)行。
《實(shí)施意見》在過去“43號(hào)文”、“42號(hào)文”，以及《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》等文件的基礎(chǔ)上，依據(jù)“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，調(diào)整修改后提出：“本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的行為不得出現(xiàn)。”為此前地方國(guó)資參股企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的“擦邊球”模式提出了禁令。從資源分配角度來看，也是對(duì)地方國(guó)企相關(guān)企業(yè)利用“裙帶關(guān)系”賺取項(xiàng)目工程利潤(rùn)的一種限制；以及對(duì)民營(yíng)企業(yè)、市場(chǎng)化程度較高的混合所有制企業(yè)公平參與地區(qū)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的一種保證。
針對(duì)市場(chǎng)普遍關(guān)注的未來新上項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，《實(shí)施意見》提出：“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。”并且地方政府需確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。也就是說，未來不會(huì)再有大量更受企業(yè)喜愛的政府付費(fèi)項(xiàng)目的推出，而是會(huì)以使用者付費(fèi)占比較高的項(xiàng)目為主。
面對(duì)當(dāng)前企業(yè)參與PPP活躍度下降，資本金融資普遍較困難的市場(chǎng)環(huán)境，《實(shí)施意見》在“營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境”部分特別要求，向民營(yíng)企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目；引導(dǎo)中國(guó)PPP基金加大支持力度；提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)；引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金加大項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來源；豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道；并且各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理，重諾守約，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，以系統(tǒng)性地打造民營(yíng)社會(huì)資本扶持機(jī)制。
從PPP模式推廣的目的和其本身的作用來看，吸納民企參與項(xiàng)目無疑是最優(yōu)選擇——民間資本參與PPP項(xiàng)目有助于緩解地方政府債務(wù)壓力，并可優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)品質(zhì)，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化更為全面、穩(wěn)定地發(fā)展。但因?yàn)槭茏杂匈Y金不足和融資難、融資貴等因素的影響，民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目方面一直存在一定難度，地方政府對(duì)其項(xiàng)目完成能力也持有一定的懷疑態(tài)度，進(jìn)而造成了大部分民企無法介入PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)局面。所以，這些保障措施若落實(shí)到位，將能夠有效增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的意愿，并在一定程度上提升PPP項(xiàng)目落地的效率。
從中央當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局來看，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目將成為下一階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要點(diǎn)，而PPP無疑將成為助力該發(fā)展模式的主要工具。所以PPP管理的全面化、精細(xì)化固然是極為重要的。《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》在此時(shí)發(fā)布意義重大。從政策發(fā)展、優(yōu)化角度看，該文件中很多要點(diǎn)預(yù)計(jì)也是未來“PPP法”和“PPP條例”將會(huì)納入的重要條款。故而，后續(xù)市場(chǎng)在運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)需要將該政策作為重點(diǎn)參考依據(jù)之一，同時(shí)地方政府也需嚴(yán)格依據(jù)文件中相關(guān)內(nèi)容做好財(cái)政管理，以確保適度、合理、合規(guī)、穩(wěn)健地推進(jìn)地方PPP項(xiàng)目的發(fā)展。
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三大亮點(diǎn)突出 捆綁式PPP叫停——簡(jiǎn)評(píng)財(cái)金[2019]10號(hào)文
來源：現(xiàn)代咨詢
作者：丁 逸 萬文清
在財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))發(fā)出十六個(gè)月后，財(cái)政部又一重磅PPP指導(dǎo)文件《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（下稱《意見》）于昨日公布，引起了整個(gè)PPP市場(chǎng)的高度關(guān)注。《意見》從牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施、加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境和協(xié)調(diào)配合抓好落實(shí)等五個(gè)方面，聚焦PPP規(guī)范發(fā)展和行穩(wěn)致遠(yuǎn)，提出了明確的意見和要求。
此次《意見》我們學(xué)習(xí)后認(rèn)為，文件特別突出的三大亮點(diǎn)是，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性要求、PPP項(xiàng)目政府支出的規(guī)范性要求和PPP項(xiàng)目管理的規(guī)范化要求。現(xiàn)解析如下：
《意見》通過首次列出正負(fù)面清單的形式，對(duì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件進(jìn)行了明確。但同時(shí)未說明對(duì)已入庫(kù)且正在實(shí)施過程中的PPP項(xiàng)目，是否也需要按此條件來進(jìn)行整改。這可能會(huì)對(duì)PPP相關(guān)參與者造成一定的困擾，也期待監(jiān)管部門后續(xù)能對(duì)此進(jìn)行明晰和權(quán)威解讀。
尤其需要注意的是，本次《意見》重點(diǎn)對(duì)新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目提出了審慎要求，就當(dāng)前政府付費(fèi)類項(xiàng)目的市場(chǎng)關(guān)注熱點(diǎn)問題提出了明確回應(yīng)。其中有三點(diǎn)需要重點(diǎn)注意：
其一，《意見》明確規(guī)定財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目（污水、垃圾處理類依照收支兩條線管理，表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外）。延續(xù)了前期國(guó)家對(duì)污水、垃圾項(xiàng)目全面推進(jìn)PPP模式的政策精神，去除了對(duì)此類項(xiàng)目推進(jìn)的疑惑，這將利好傳統(tǒng)的公用事業(yè)類項(xiàng)目；
其二，《意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目必須采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，此舉將單一來源采購(gòu)模式從政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目中移除，為規(guī)范操作PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方選擇，排除了干擾和雜音；
其三，《意見》還對(duì)近年較為普遍出現(xiàn)的將政府付費(fèi)項(xiàng)目包裝成可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目的做法進(jìn)行了約束，明確將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。
（一）嚴(yán)控10%紅線，禁止政府性基金預(yù)算使用
本次《意見》重申10%紅線管控，首次明確要求新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。眾所周知，在過去幾年，大量PPP項(xiàng)目為了規(guī)避10%紅線要求，紛紛采用政府性基金預(yù)算等作為PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的來源。初步來看，本次明確叫停此種方式，必將對(duì)園區(qū)（含片區(qū)）開發(fā)類的組合、打捆式的大體量PPP項(xiàng)目，帶來直接影響，也意味著這一類的PPP項(xiàng)目，基本走到了終點(diǎn)。
（二）明確PPP未來支出責(zé)任和隱性債務(wù)之間關(guān)系
本次《意見》一大主要目的就是厘清不合規(guī)PPP項(xiàng)目屬于政府隱性債務(wù)。明確規(guī)定“對(duì)于項(xiàng)目存在政府回購(gòu)、承諾固定回報(bào)或保障最低收益、違規(guī)提供擔(dān)保、還款承諾、兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等行為而形成的財(cái)政支出責(zé)任都認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，已入庫(kù)項(xiàng)目予以退庫(kù)處理，并對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問責(zé)。”同時(shí)對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的政府支出定性為經(jīng)常性支出，明確各地要依法依規(guī)納入預(yù)算管理。
（一）嚴(yán)格約束融資平臺(tái)公司參與本級(jí)PPP項(xiàng)目
《意見》規(guī)定，“本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)均不能作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目”。
依據(jù)文件字面理解，融資平臺(tái)公司參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的路徑依舊被否定，這與國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)中相關(guān)表述有一定出入。我們認(rèn)為此條規(guī)定出臺(tái)的意圖一方面在于平臺(tái)公司封堵以PPP方式繼續(xù)代政府融資的路徑，防控隱性債務(wù)增加，另一方面在于為各類外部民營(yíng)及外資社會(huì)資本更公平地參與地方PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。但是值得討論的是，各類融資平臺(tái)公司控股的國(guó)有上市公司能否作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目，值得業(yè)內(nèi)作進(jìn)一步探討。
（二）強(qiáng)化咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)旃芾?/strong>
《意見》提出PPP咨詢機(jī)構(gòu)和專家要發(fā)揮專業(yè)作用，遵守職業(yè)操守，依法合規(guī)提供PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)。進(jìn)一步重申了咨詢機(jī)構(gòu)和咨詢專家在PPP項(xiàng)目推進(jìn)中的重要性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了其應(yīng)該承擔(dān)起這一重要角色賦予的責(zé)任要求。作為咨詢機(jī)構(gòu)，本來就應(yīng)該以敬畏的心態(tài)來看待PPP、運(yùn)作PPP，通過努力提升自身專業(yè)能力，提高PPP咨詢質(zhì)量，助推我國(guó)PPP事業(yè)的規(guī)范化發(fā)展和PPP發(fā)展良好生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。
總體而言，結(jié)合近期兩會(huì)期間劉昆部長(zhǎng)記者會(huì)談話中體現(xiàn)的“鼓勵(lì)合法合規(guī)的PPP”理念，我們認(rèn)為此次《意見》，不僅表明了中央繼續(xù)規(guī)范推進(jìn)PPP工作的決心，與以往不同的是，還對(duì)關(guān)于合規(guī)PPP的條件、政府付費(fèi)類項(xiàng)目的要求、PPP未來支出責(zé)任的明確及防范與控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施，提出了更為明確和具體的意見，這將在很大程度上有利穩(wěn)定地方政府、社會(huì)資本和其他參與者的預(yù)期。
我們相信，隨著未來PPP的規(guī)范發(fā)展以及PPP項(xiàng)目各參與主體責(zé)、權(quán)、利邊界的厘清，我國(guó)的PPP模式，終將迎來一個(gè)新的歷史發(fā)展階段，體現(xiàn)其真實(shí)的社會(huì)價(jià)值。
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10號(hào)文之后的PPP將何去何從？
來源：PPP運(yùn)作實(shí)務(wù)
作者：中倫律師事務(wù)所 周蘭萍 張留雨
一、通過“正面清單”對(duì) PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施明確標(biāo)準(zhǔn)
10號(hào)文分別從規(guī)范PPP項(xiàng)目的基本條件、新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎要求和財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警三個(gè)層面，對(duì) PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施明確標(biāo)準(zhǔn)，即是對(duì)前序PPP相關(guān)政策的總結(jié)和調(diào)整，也是對(duì)業(yè)界討論的“何謂規(guī)范PPP”問題的積極回應(yīng)。
（一）明確 “規(guī)范的PPP項(xiàng)目”應(yīng)具備的要件
10號(hào)文第二條第一款明確規(guī)定了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備的要件，即采用PPP模式的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有公益屬性、能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值并且財(cái)政可承受、10年以上期限的長(zhǎng)期合作、有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、產(chǎn)出要求明確并且付費(fèi)與績(jī)效掛鉤等基本特征。
此外，10號(hào)文還就保障PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的其他基本要求做了規(guī)定，如對(duì)政府方簽約主體明確規(guī)定為“縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位”，這將為PPP項(xiàng)目的規(guī)范有序推進(jìn)提供更有力的行政資源保障。 結(jié)合當(dāng)下由行政層級(jí)較低的政府實(shí)施的部分項(xiàng)目推進(jìn)過程中已經(jīng)出現(xiàn)的問題來看，此舉對(duì)提升社會(huì)資本的項(xiàng)目參與度會(huì)是新的利好。
（二）滿足新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎要求
10號(hào)文第二條第二款在財(cái)金（2017）92號(hào)文要求審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，對(duì)地方新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的條件做了進(jìn)一步明確，即當(dāng)?shù)丶扔蠵PP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比需不超過5%。筆者認(rèn)為，考慮到財(cái)承論證系基于對(duì)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)而經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)情況客觀上存在一定不確定性，為避免該不確定性對(duì)于屆時(shí)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)以及政府履約造成的影響，對(duì)當(dāng)前新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的條件加以限定既有必要性，也有合理性。與此同時(shí)，基于“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，文件規(guī)定，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目不受前述限制。這一規(guī)定呼應(yīng)了財(cái)建〔2017〕455號(hào)文對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的政策要求，進(jìn)一步體現(xiàn)出中央對(duì)污水、垃圾處理兩大環(huán)保領(lǐng)域的傾斜支持。值得進(jìn)一步探討的是，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中因涉及土地出讓金收支兩條線管理規(guī)定而需通過政府付費(fèi)列支相應(yīng)子項(xiàng)目前期開發(fā)支出的，是否也屬前述例外情形之列？
文件在對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目明確規(guī)定應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)社會(huì)資本的同時(shí)，對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目還提出了跟蹤審計(jì)的要求。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中不少政府付費(fèi)項(xiàng)目的可研報(bào)告等前期文件論證不盡充分，實(shí)際招采時(shí)所依據(jù)的相關(guān)數(shù)據(jù)也較為粗略，為確保項(xiàng)目最終實(shí)現(xiàn)物有所值，有必要加大過程成本管控，并且管控周期應(yīng)當(dāng)覆蓋項(xiàng)目全周期。從這個(gè)意義上講，跟蹤審計(jì)亦是政府付費(fèi)項(xiàng)目的必要監(jiān)管舉措。
文件同時(shí)對(duì)有意規(guī)避政府付費(fèi)監(jiān)管的做法做了禁止性規(guī)定，即“將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的”，不得入庫(kù)。不難想見，對(duì)使用者付費(fèi)占比較低的項(xiàng)目，后續(xù)入庫(kù)審查會(huì)更加嚴(yán)格。
（三）符合財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警要求
根據(jù)10號(hào)文第二條第三款規(guī)定，“財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管”將作為規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的基本要求。
1、按照規(guī)定，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任不得超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%，在防范、化解地方政府隱性債務(wù)的大背景下，這一比例上限仍為不可突破的政策紅線。
2、10號(hào)文對(duì)一般公共預(yù)算以外的預(yù)算資金尤其是政府性基金預(yù)算如何用于支持PPP項(xiàng)目的疑問做了回應(yīng)。文件明確規(guī)定，“政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，不得列支PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”；結(jié)合第四條第四款規(guī)定，“PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)……是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出”，明確從政府一般公共預(yù)算中支出的屬于“經(jīng)常性支出”。筆者認(rèn)為，結(jié)合前文提及的“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域基于收支兩條線管理通過政府性基金預(yù)算列支運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的，應(yīng)當(dāng)不受本條限制。
同樣值得進(jìn)一步探討的是，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中因土地出讓金收支兩條線管理規(guī)定而需通過政府性基金預(yù)算列支的名義上為PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、性質(zhì)上實(shí)為資本性支出的前期開發(fā)支出（包括征拆遷費(fèi)用和土地一級(jí)開發(fā)支出），是否也不受本條限制？期待中央層面給予進(jìn)一步明確，以使現(xiàn)實(shí)中的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目得以更有序順暢推進(jìn)。與此同時(shí)，根據(jù)10號(hào)文精神，并結(jié)合筆者的經(jīng)驗(yàn)和思考，相比動(dòng)輒上百億的過往項(xiàng)目規(guī)模，后續(xù)推進(jìn)的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的規(guī)模將會(huì)大幅度縮減，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施模式也迫切需要?jiǎng)?chuàng)新，而無論以何種模式實(shí)施，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目終將回歸以產(chǎn)業(yè)為核心的綜合開發(fā)本質(zhì)，最終產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的強(qiáng)弱也將決定項(xiàng)目的走向乃至成敗。
3、文件規(guī)定，財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)，實(shí)行PPP支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制。10號(hào)文雖規(guī)定對(duì)于7%至10%占比的地區(qū)實(shí)行支出責(zé)任預(yù)警，但是，實(shí)操層面，不排除地方政府可能會(huì)出于謹(jǐn)慎起見，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)限制其新增PPP項(xiàng)目入庫(kù)。
二、以“負(fù)面清單”管理，強(qiáng)化實(shí)施規(guī)范PPP項(xiàng)目的政策“紅線”
10號(hào)文從防范和化解構(gòu)成地方政府隱性負(fù)債角度，以PPP項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)調(diào)整為抓手，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行“負(fù)面清單”管理，強(qiáng)化規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目的政策紅線。在延續(xù)之前PPP相關(guān)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，10號(hào)文針對(duì)地方國(guó)企參與本級(jí)政府PPP項(xiàng)目問題做了新的規(guī)范要求：
根據(jù)10號(hào)文第三條第二款規(guī)定，“融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)”，不能作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。這一規(guī)定是對(duì)財(cái)金（2014）113號(hào)文和國(guó)辦發(fā)（2015）42號(hào)文在當(dāng)?shù)貒?guó)企參與本級(jí)PPP項(xiàng)目問題上的補(bǔ)充規(guī)定，“從實(shí)質(zhì)重于形式”的角度為地方國(guó)企規(guī)范參與本級(jí)PPP項(xiàng)目確定原則，厘清界限。合理預(yù)計(jì)，新規(guī)對(duì)與融資平臺(tái)公司控制的當(dāng)?shù)貒?guó)企參與的部分項(xiàng)目將會(huì)帶來直接影響，地方政府或需調(diào)整相應(yīng)項(xiàng)目的實(shí)際推進(jìn)方式。
三、財(cái)政部門主動(dòng)作為，協(xié)同有關(guān)部門共同營(yíng)造PPP規(guī)范發(fā)展環(huán)境
為保障PPP模式有效落實(shí)國(guó)家既定重大決策部署，10號(hào)文從財(cái)政部門協(xié)同有關(guān)部門營(yíng)造PPP有利發(fā)展環(huán)境角度提出了多種并行舉措。
（一）鼓勵(lì)民資和外資參與
民資和外資更大力度的參與對(duì)于提升PPP項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)水平尤為重要。10號(hào)文針對(duì)適合向民企推介的項(xiàng)目規(guī)定同等條件下優(yōu)先支持民企參與，并將通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的優(yōu)先支持引導(dǎo)并提升民企參與相應(yīng)領(lǐng)域項(xiàng)目的積極性。與此同時(shí)，財(cái)政部也將引導(dǎo)中國(guó)PPP基金加大對(duì)民企參與項(xiàng)目的支持力度。
（二）融資支持措施
10號(hào)文第四條第二款分別從政府參與方式（資本金注入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等）、拓寬項(xiàng)目資金來源（保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金的股權(quán)投資等）、盤活存量資產(chǎn)和豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道等方面，提出了加大融資支持的多項(xiàng)舉措。該等舉措所涉及的問題，均為目前PPP項(xiàng)目實(shí)操層面較為棘手的難點(diǎn)問題，但該條規(guī)定過于原則，尚不具有可操作性，期待后續(xù)更具實(shí)效性的舉措。
（三）有一定收益的公益性項(xiàng)目將成為PPP重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域
10號(hào)文第四條第三款指出，“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目”，將作為重點(diǎn)實(shí)施PPP項(xiàng)目領(lǐng)域。結(jié)合政府付費(fèi)項(xiàng)目審慎開展以及使用者付費(fèi)占比較低的可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目將會(huì)從嚴(yán)把關(guān)入庫(kù)的前述分析，無論是為補(bǔ)齊短板而實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還是為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化而推進(jìn)的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，各方都有必要從源頭上重視策劃項(xiàng)目，盡可能拓展項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性空間，在發(fā)揮社會(huì)資本的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)管理優(yōu)勢(shì)、降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，真正實(shí)現(xiàn)PPP模式的物有所值。
（四）項(xiàng)目庫(kù)“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制將成為PPP規(guī)范管理常態(tài)
10號(hào)文第四條第五款重申了財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)等文件關(guān)于項(xiàng)目庫(kù)“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并且PPP項(xiàng)目庫(kù)亦將成為后續(xù)政府方管理PPP項(xiàng)目規(guī)范操作和甄別、控制是否形成或增加地方政府隱性債務(wù)的重要方式。同時(shí)，10號(hào)文特別強(qiáng)調(diào)，不以入庫(kù)為項(xiàng)目合規(guī)“背書”，不以入庫(kù)作為商業(yè)銀行貸款條件，明確了項(xiàng)目庫(kù)的功能與定位，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)操中融資方將項(xiàng)目入庫(kù)作為貸款審批、簽署融資文件和放貸前置條件現(xiàn)象作了明確回應(yīng)。結(jié)合實(shí)踐中審計(jì)部門以及部分銀行對(duì)PPP項(xiàng)目存有的不同看法和顧慮已經(jīng)對(duì)PPP項(xiàng)目融資帶來的影響，合理預(yù)計(jì)，在更有力的支持性政策出臺(tái)前，PPP項(xiàng)目“融資難”問題可能會(huì)持續(xù)更長(zhǎng)時(shí)間，該等PPP項(xiàng)目或?qū)⒁虼嗣媾R暫停實(shí)施、退庫(kù)、調(diào)整模式甚至因此終止項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)，建議遭遇融資等困境的PPP項(xiàng)目相關(guān)各方在對(duì)標(biāo)進(jìn)行“項(xiàng)目體檢”并審慎論證后對(duì)項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)方式及時(shí)作出理性的決策。
