近一年余來(lái)PPP行業(yè)繞不開(kāi)一個(gè)話題，即PPP規(guī)范化，其中最為重要的標(biāo)志的事件即財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（點(diǎn)擊查看：靴子落地 - PPP項(xiàng)目最嚴(yán)新規(guī)來(lái)了）。自此，各地經(jīng)歷了PPP項(xiàng)目整改、退庫(kù)、審計(jì)的風(fēng)波，即使至2018年下半年，國(guó)務(wù)院及各級(jí)部門吹風(fēng)鼓勵(lì)合規(guī)采用PPP模式，但時(shí)至今日，PPP行業(yè)者仍心有余悸，尤其是所有吹風(fēng)政策中均包含“切實(shí)防控/防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”詞眼。
至今日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）（點(diǎn)擊查看：重磅！財(cái)政部發(fā)布關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)），筆者從行文風(fēng)格感覺(jué)到了財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)的跡象，從行文內(nèi)容感覺(jué)到了財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)的延續(xù)及展望，不得不說(shuō)財(cái)金〔2019〕10號(hào)所示內(nèi)容勢(shì)必是未來(lái)1年的風(fēng)向標(biāo)。
92號(hào)文主要包括四大點(diǎn)（總體要求、嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目、組織實(shí)施），內(nèi)含15小點(diǎn)。
10號(hào)文主要包括五大點(diǎn)（牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施、加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理、營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境、協(xié)同配合抓好落實(shí)），但在層次上比92號(hào)文豐富的多。
總體對(duì)比來(lái)看，92號(hào)文是對(duì)之前異化的PPP采取的一次急剎車，著墨在新PPP項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)以及已入庫(kù)PPP項(xiàng)目的清理上；而10號(hào)文是在92號(hào)文現(xiàn)有成效的階段總結(jié)，對(duì)既有規(guī)范文件的一次綜合集成，雖然繼續(xù)著墨了規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的條件，重申了以往政策，但提出了PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求，以及預(yù)示了對(duì)未來(lái)發(fā)展方向一些新舉措。
92號(hào)文即“防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量”，而10號(hào)文仍然有“切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，因此本文仍然屬于攻堅(jiān)戰(zhàn)下政策之一，未來(lái)預(yù)期隱性債務(wù)問(wèn)題仍然是不可回避的問(wèn)題。但遺憾的是，全文只將“哪些情形應(yīng)該被認(rèn)定為隱性債務(wù)（列示情形不全）”，而并未明確“什么標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目不是隱性債務(wù)”，這好比“這是違規(guī)的，但我不能告訴你什么是合規(guī)的”一個(gè)道理，也導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程中（尤其是審計(jì)口徑中），對(duì)于未列支的情形是否應(yīng)該被認(rèn)定為隱性債務(wù)，存在極大不確定性及理解偏差。在目前政策環(huán)境尤其是審計(jì)環(huán)境下，不明確的政策往往會(huì)造成基層政府過(guò)大的決策壓力。
在規(guī)范運(yùn)行方面，提出--
規(guī)范運(yùn)行。健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核。
內(nèi)容頗多，幾乎無(wú)字可簡(jiǎn)化，均可能是未來(lái)相關(guān)部門政策發(fā)展方向：
1. 關(guān)于“正負(fù)面”清單
正負(fù)面清單源于王毅在2018年12月26日北京大學(xué)PPP論壇上的發(fā)言“保持定力、規(guī)范發(fā)展，推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)”，提出“財(cái)政部將從厘清PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任與地方政府隱性債務(wù)的邊界、加強(qiáng)規(guī)范管理等方面出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，明確正負(fù)面清單，強(qiáng)化正面指引。”
92號(hào)文初步提出了負(fù)面清單，包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域（政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等）、涉及國(guó)家安全或重大公共利益等領(lǐng)域（不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的）、無(wú)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的領(lǐng)域（僅涉及工程建設(shè)）等。類似的，湖南省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》（湘財(cái)債管〔2018〕7號(hào)），也對(duì)負(fù)面清單的說(shuō)明。
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）初步提出了2個(gè)領(lǐng)域的正面清單，即垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。
當(dāng)然，上述正面清單及負(fù)面清單均僅僅只是初步領(lǐng)域，一是90號(hào)文僅僅提出了“強(qiáng)制”采用PPP模式的正面清單領(lǐng)域，而無(wú)“優(yōu)先鼓勵(lì)”、“中性”采用PPP模式的正面清單領(lǐng)域；二是92號(hào)文負(fù)面清單非常寬泛，解讀空間較大、解讀爭(zhēng)議亦存在，并不好準(zhǔn)確執(zhí)行。
筆者本人對(duì)“正負(fù)面”清單實(shí)際操作持較為保守的觀念，亟待后續(xù)政策破局：如果僅提供正面清單，則按照目前形勢(shì)，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中（尤其是地方政府）將會(huì)變成“僅允許正面清單領(lǐng)域采用PPP”，未列入正面清單的領(lǐng)域（如政策制定時(shí)未考慮周全、領(lǐng)域中性、時(shí)間環(huán)境等）將極其難以采用PPP模式，但從PPP推進(jìn)保守角度來(lái)看是可行的；如僅提供負(fù)面清單，如何不誤傷、如何精準(zhǔn)不誤解讀則十分關(guān)鍵。
況且，負(fù)面清單的出臺(tái)，屆時(shí)是否影響已入庫(kù)項(xiàng)目，實(shí)難預(yù)料。
2. 關(guān)于全生命周期管理要求，落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核
目前我國(guó)PPP政策均只是注重前端指引及規(guī)范（識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)階段），對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行階段、移交階段的指引仍然不足。根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)1月份數(shù)據(jù)，我國(guó)已落地項(xiàng)目累計(jì)4814個(gè)、投資額7.3萬(wàn)億元，大量項(xiàng)目逐步進(jìn)入執(zhí)行階段，如何政策先行、承前啟后、規(guī)范實(shí)施執(zhí)行階段項(xiàng)目勢(shì)在必行。
例如文后提及的“鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道”，是項(xiàng)目實(shí)施階段極為關(guān)鍵的內(nèi)容，雖在以往政策或多或少有提及，但目前仍然缺乏系統(tǒng)性的政策管理。筆者自2018年開(kāi)始，逐步了解到多個(gè)項(xiàng)目擬股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易等，若政策晚于實(shí)操，則勢(shì)必導(dǎo)致實(shí)操標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、事后不規(guī)范等現(xiàn)象。
92號(hào)文，內(nèi)容主要分為了兩部分，一是“嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)”，二是“集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目”，其執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不同。
10號(hào)文中，筆者認(rèn)為亦有類似表述，但卻并不明確。文首先提出“規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件”、繼而提出“在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求”。從邏輯理解，“規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件”應(yīng)屬于所有PPP項(xiàng)目（包括已實(shí)施的PPP項(xiàng)目、新PPP項(xiàng)目）均需遵循的規(guī)定，而除此之外，新PPP項(xiàng)目還有額外要求。
1. 關(guān)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目
（1）“規(guī)范的PPP項(xiàng)目有何用途”？
2018年，各省審計(jì)時(shí)，均遇到PPP項(xiàng)目支出（政府付費(fèi)支出、缺口補(bǔ)助支出）是否構(gòu)成政府隱性債務(wù)認(rèn)定問(wèn)題，部分省認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)成。
2018年財(cái)政部向各省財(cái)政部門征求了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，提出規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)，透露了財(cái)政部關(guān)于隱性債務(wù)問(wèn)題的認(rèn)定意向，但10號(hào)文并未直接采用。
從征求意見(jiàn)稿可看出，“規(guī)范的PPP”本來(lái)有大用途，但卻被擱置，這也是筆者上文提到的實(shí)操時(shí)最遺憾的地方。筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)單的列支6條，并不足以判斷是否屬于“規(guī)范的PPP項(xiàng)目”，此6條僅僅構(gòu)成必要非充分條件，目前仍然沒(méi)有較好的方法條框約定“到底遵循什么樣的條件就一定合規(guī)”，筆者猜測(cè)這也是財(cái)政部最終刪除此條的原因。
（2）要求“屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目”，那么基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是否合適？
2014-2016年，財(cái)政部與發(fā)改委對(duì)于PPP推廣政策存在爭(zhēng)議，2016年經(jīng)國(guó)務(wù)院初步協(xié)調(diào)后，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），由財(cái)政部門負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP工作；發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)），由發(fā)改部門負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作。當(dāng)然，上述兩個(gè)文并未實(shí)質(zhì)性解決哪些PPP歸發(fā)改、哪些PPP歸財(cái)政的問(wèn)題，但后續(xù)財(cái)政部相關(guān)政策文件均以公共服務(wù)為限領(lǐng)域。
比較有意思的地方是，財(cái)金〔2016〕90號(hào)指出“在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作”，基本上已包含基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共服務(wù)。
“公益性項(xiàng)目”，也是進(jìn)一步明確剔除92號(hào)文中的“商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目”，以及90號(hào)的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目”，同樣類似于正負(fù)面清單。
（3）建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制
本條也是10號(hào)文公布后，筆者與其他同行爭(zhēng)議最大的地方，包括解釋以及執(zhí)行范圍。
根據(jù)表述，“完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤”可認(rèn)為是92號(hào)文“建設(shè)成本與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比30%以上”的升級(jí)，10號(hào)文需要從30%提升到100%掛鉤，如真如上解讀，那么這一條將是本文最大的重磅炸彈。
首先，何為100%掛鉤？
筆者就最通用的幾種付費(fèi)機(jī)制解析示例如下：
a. 污水、垃圾處理等采用噸處理服務(wù)費(fèi)模式的項(xiàng)目，績(jī)效支付通常如下：
處理績(jī)效服務(wù)費(fèi)=處理單價(jià)×處理量×績(jī)效考核支付系數(shù)
即使有保底量，處理量不足時(shí)，也應(yīng)按照 處理單價(jià)×保底量×績(jī)效考核支付系數(shù) 計(jì)算。
b. 對(duì)于涉及可用性服務(wù)費(fèi)、最終需可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，績(jī)效支付通常如下：
根據(jù)92號(hào)文，建設(shè)完成并合格后，運(yùn)營(yíng)期間 政府缺口補(bǔ)助績(jī)效支付=缺口補(bǔ)助金額×30%×績(jī)效考核支付系數(shù)＋缺口補(bǔ)助金額×70% 即滿足要求。
但根據(jù)10號(hào)文，需修改為： 政府缺口補(bǔ)助績(jī)效支付=缺口補(bǔ)助金額（100%）×績(jī)效考核支付系數(shù)
上述兩種方式中，公式均與績(jī)效考核100%掛鉤，但是否符合要求了呢？并不一定，關(guān)鍵點(diǎn)還有績(jī)效考核支付系數(shù)。又如簡(jiǎn)單兩種績(jī)效考核支付方案：
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第一種方案 |
第二種方案 |
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(a) 100分≥總分≥85分，績(jī)效考核支付系數(shù)為1.0； (b) 85分>總分≥75分，績(jī)效考核支付系數(shù)為0.9； (c) 75分>總分≥60分，績(jī)效考核支付系數(shù)為0.8； (d) 總分<60分的，績(jī)效考核支付系數(shù)為0.7。 |
(a) 100分≥總分≥85分，績(jī)效考核支付系數(shù)為1.0； (b) 85分>總分≥75分，績(jī)效考核支付系數(shù)為0.9； (c) 75分>總分≥60分，績(jī)效考核支付系數(shù)為0.8； (d) 總分<60分的，績(jī)效考核支付系數(shù)為（績(jī)效分?jǐn)?shù)/60×0.8）。 |
上述兩種績(jī)效考核支付系數(shù)，第一種并不符合10號(hào)文規(guī)定的“完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”，因?yàn)橛?0%的支付（總分<60分）是已經(jīng)固定了的；只有第二種才完全滿足要求，如總分為0的情況下，績(jī)效考核支付系數(shù)為0，處理績(jī)效服務(wù)費(fèi)、政府缺口補(bǔ)助績(jī)效支付才為0。
其次，如采用“完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”會(huì)有什么影響？
在企業(yè)投資決策、現(xiàn)有銀行融資等方面，均要求有“最不利情形”，如采用“完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”，則最不利情形下，項(xiàng)目公司收入為0。這無(wú)疑是給所有社會(huì)資本以及金融機(jī)構(gòu)當(dāng)頭一棒。
根據(jù)2018年財(cái)政部公布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號(hào)--負(fù)債》，政府負(fù)債需要滿足“現(xiàn)實(shí)義務(wù)且金額能夠可靠地計(jì)量”，基于此，（1）政府與社會(huì)資本/項(xiàng)目公司簽訂合同時(shí)，社會(huì)資本/項(xiàng)目公司并未提供公共服務(wù)，因而不具備預(yù)期政府經(jīng)濟(jì)資源流出的義務(wù)，不構(gòu)成負(fù)債；（2）項(xiàng)目建設(shè)完成后，社會(huì)資本/項(xiàng)目公司開(kāi)始提供公共服務(wù)，如按照第一種方案績(jī)效支付，則必定存在可靠地計(jì)量回報(bào)，而按照第二種方案績(jī)效支付，則不存在可靠金額的支付義務(wù)。
最后，關(guān)于執(zhí)行范圍。
根據(jù)上述分析，從邏輯理解，“規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件”應(yīng)屬于所有PPP項(xiàng)目（包括已實(shí)施的PPP項(xiàng)目、新PPP項(xiàng)目）均需遵循的規(guī)定。這也就需要對(duì)“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”所執(zhí)行的范圍進(jìn)行商榷了，到底是嚴(yán)格用于所有PPP項(xiàng)目還是僅用于新PPP項(xiàng)目？而這也是筆者與其他同行爭(zhēng)議最大的地方。
按照嚴(yán)格規(guī)定，已實(shí)施的PPP項(xiàng)目如未完全100%掛鉤，則需要整改（基本上已入庫(kù)的政府缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)項(xiàng)目全部會(huì)涉及。。。），這個(gè)炸彈不弱于10個(gè)92號(hào)文。
就本條，我們非常期待各級(jí)政府（尤其是各省部門）執(zhí)行時(shí)會(huì)有其他利好的操作解釋。
2. 新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目額外要求
本條出臺(tái)的目的是約束“政府付費(fèi)”的項(xiàng)目，約束了財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)際上是《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》“不允許新開(kāi)展純政府付費(fèi)項(xiàng)目”的妥協(xié)。但比較有意思的地方在于對(duì)污水、垃圾處理等實(shí)施“實(shí)質(zhì)重于形式”原則除外。
如項(xiàng)目單純?yōu)槲鬯畯S處理、垃圾處理廠項(xiàng)目，根據(jù)“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，其回報(bào)機(jī)制表現(xiàn)形式為政府付費(fèi)（項(xiàng)目公司無(wú)直接向使用者收取費(fèi)用的權(quán)利），但實(shí)質(zhì)上卻是缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)進(jìn)入財(cái)政收支兩條線管理，而后作為政府付費(fèi)資金來(lái)源的一部分。此情況下較好理解也較好執(zhí)行。
但復(fù)雜項(xiàng)目，簡(jiǎn)單如“（污水處理）廠-（管）網(wǎng)一體化項(xiàng)目”、2018年黑臭試點(diǎn)鼓勵(lì)的“（污水處理）廠-（管）網(wǎng)-湖/河一體化項(xiàng)目”、環(huán)衛(wèi)保潔及垃圾收集運(yùn)輸處置一體化項(xiàng)目，其PPP內(nèi)容更加復(fù)雜。根據(jù)《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）及部分城市的垃圾收費(fèi)管理辦法，污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)是專項(xiàng)使用，可用于污水處理廠、管網(wǎng)運(yùn)維、垃圾收集運(yùn)輸處置等環(huán)節(jié)，但仍有部分不能覆蓋（如黑臭治理、環(huán)衛(wèi)保潔等）。此類項(xiàng)目：
（1）是整體簡(jiǎn)單直接采用“實(shí)質(zhì)重于形式”原則而排出在5%以外，可采用政府付費(fèi)；
（2）還是采用本政策后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)“使用者付費(fèi)比例達(dá)到10%”；
（3）亦或兩者均需符合。
上述情形在實(shí)際操作過(guò)程中非常值得商榷。筆者認(rèn)為，結(jié)合補(bǔ)短板領(lǐng)域，有限的項(xiàng)目類型（如上3種結(jié)合類型）、項(xiàng)目?jī)?nèi)容關(guān)聯(lián)度非常高的情況下，采用政府付費(fèi)是合理的，但實(shí)際操作過(guò)程中，筆者與地方政府會(huì)更加偏向于謹(jǐn)慎方案，即（2）、（3）。
而針對(duì)其它項(xiàng)目，是否也滿足“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式呢？
如市政道路、園林綠化、城市公園、流域治理、園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，其本身大多數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其本身建設(shè)內(nèi)容的回報(bào)并不會(huì)產(chǎn)生納入財(cái)政管理的收支管理，但表現(xiàn)在周邊相關(guān)內(nèi)容的回報(bào)納入財(cái)政收支管理，如周邊土地出讓收入。因此，是否可認(rèn)定為此類領(lǐng)域也根據(jù)“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，允許采用政府付費(fèi)？筆者并不認(rèn)可。首先，10號(hào)文的“實(shí)質(zhì)重于形式”原則僅用于項(xiàng)目本身，表現(xiàn)為本身建設(shè)內(nèi)容回報(bào)、而非周邊回報(bào)；其次自90號(hào)文開(kāi)始，《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)<土地儲(chǔ)備管理辦法>的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）等相關(guān)文件，土地儲(chǔ)備一直不屬于采用PPP模式的領(lǐng)域，周邊土地出讓收入均來(lái)自于儲(chǔ)備土地的宗地出讓收入，因此從源頭開(kāi)始也不適宜采用PPP模式。
是否有屬于“污水、垃圾處理等”中的“等”領(lǐng)域的，后續(xù)在相關(guān)實(shí)際操作過(guò)程中是可以進(jìn)行判斷的，因此筆者認(rèn)為，需要至少滿足兩個(gè)條件：一是本身適合采用PPP模式，符合未來(lái)“正負(fù)面清單”，二是項(xiàng)目自身收入、而非周邊收入“依照收支兩條線管理”。
不過(guò)仍然值得鼓勵(lì)的在于，“對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)”。自92號(hào)文“審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目（大部分政府以不準(zhǔn)開(kāi)展為執(zhí)行）”以來(lái)，通過(guò)各種手段規(guī)避政府付費(fèi)限制成為新的常態(tài)，如市政道路配廣告等，而10文的提出，也是對(duì)相關(guān)文件的修訂，促進(jìn)社會(huì)資本真正投入經(jīng)營(yíng)、承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
3. 強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管
財(cái)政部再此明確了10%的一般公共預(yù)算支出紅線，并制定了3級(jí)預(yù)警制，包括0-5%，5%-7%（超過(guò)5%不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目）、7%-10%（警戒線）。
根據(jù)財(cái)政部在2018年公布的數(shù)據(jù)（對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)6400個(gè)、總投資約10萬(wàn)億元的入庫(kù)項(xiàng)目2018年1月末財(cái)承報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析），6400個(gè)項(xiàng)目涉及的1920個(gè)地區(qū)（含省、市、縣三級(jí)）中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間，同時(shí)也期待財(cái)政部公布最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)情況。
此外，政策要求“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，筆者與同行同樣對(duì)此條存在爭(zhēng)議。
在政策上，財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）提出，“切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能。各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門合理確定公共服務(wù)成本，統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負(fù)擔(dān)和社會(huì)資本回報(bào)訴求，構(gòu)建PPP項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制。對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目……”最早明確政府性基金預(yù)算可用于PPP項(xiàng)目。
此后，《財(cái)政部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》（財(cái)金函〔2017〕85號(hào)）提及“明確要求統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過(guò)一般公共預(yù)算的10%……且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。”
基于此，大量地方政府在財(cái)承比例接近10%的情況下，在財(cái)承報(bào)告中將PPP項(xiàng)目支出納入政府性基金預(yù)算，來(lái)規(guī)避10%的要求。但政府性基金一是收入支出不穩(wěn)定、二是支出科目有限制、三是未計(jì)統(tǒng)（財(cái)政部一般公共預(yù)算籃子）的PPP支出會(huì)造成預(yù)期支出宏觀判斷失誤。
而本文的約定，筆者更認(rèn)為是明確了上述規(guī)避方式的禁令，今后所有PPP項(xiàng)目財(cái)承包括，只能老老實(shí)實(shí)納入一般公共預(yù)算支出，回歸“用一般公共預(yù)算支出的10%來(lái)宏觀控制PPP規(guī)模”。
10號(hào)文，新的PPP項(xiàng)目整改要求出來(lái)了。
存在“回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的”、“政府承擔(dān)融資擔(dān)保、承諾還款的”、“政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的”，均需要退庫(kù)。
而在整改方面，“未經(jīng)法定程序選擇社會(huì)資本方的”、兩評(píng)缺陷、資本金不合規(guī)、信息披露有問(wèn)題的，均需要整改。
需注意的是，在整改方面，還有一條非常特殊，主體為“本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司”或“融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)”，行為為“作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目”的，需要整改，而且根據(jù)文意，本條政策同樣適用于已入庫(kù)項(xiàng)目。最初財(cái)政部在財(cái)金〔2014〕113號(hào)中明確規(guī)定，“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。”但而后國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，對(duì)融資平臺(tái)做了部分開(kāi)放，經(jīng)脫鉤的地方融資平臺(tái)可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目。42號(hào)文一公布、尤其是后來(lái)政府購(gòu)買服務(wù)的禁止，大量地方政府通過(guò)一紙脫鉤文件，由融資平臺(tái)作為社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)本級(jí)PPP項(xiàng)目，實(shí)則各方心知肚明。本政策一出，堵上一條路，但筆者認(rèn)為實(shí)際上是存在整改漏洞的。
首先，將國(guó)務(wù)院各類鼓勵(lì)民資的政策落實(shí)到了實(shí)處。其中注意的是“各地在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，不得對(duì)外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件”，以外大部分PPP項(xiàng)目需要社會(huì)資本均是以國(guó)內(nèi)企業(yè)為假設(shè)目標(biāo)進(jìn)行的資格預(yù)審及招標(biāo)，后續(xù)需注意不能排斥外資。
其次，在公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其對(duì)“均等化公共服務(wù)領(lǐng)域”（國(guó)務(wù)院已印發(fā)“十三五”公共服務(wù)均等化規(guī)劃）進(jìn)行了鼓勵(lì)，與基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板領(lǐng)域（《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》）同樣也可作為“鼓勵(lì)性正面清單”。
而“符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出”，刪除了“在當(dāng)年及中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算中安排列支，不屬于地方政府隱性債務(wù)”，可見(jiàn)隱性債務(wù)認(rèn)定上仍然沒(méi)有結(jié)論。
最后，期待PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)旃芾碚叩某雠_(tái)。
