自3月份財(cái)金〔2019〕10號文出臺之后，PPP圈的大新聞當(dāng)屬財(cái)辦金〔2019〕40號文引發(fā)的討論?！敦?cái)政部辦公廳關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》（財(cái)辦金〔2019〕40號）本作為財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部文件，面向各省級財(cái)政部門收集隱性債務(wù)檢查和認(rèn)定情況，在網(wǎng)絡(luò)和朋友圈傳開后引起了廣泛熱議。
自2014年出臺以來，PPP模式就與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊密聯(lián)系在一起。2017年以前，PPP模式較多地作為化解地方平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新方式發(fā)揮其積極作用，2017年50號文、92號文之后，PPP模式更多地與“防范隱性債務(wù)”六個(gè)字同時(shí)出現(xiàn)在一起。
本文旨在理清防范PPP項(xiàng)目隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要求、PPP項(xiàng)目政府支出與政府債務(wù)的關(guān)系，分析隱性債務(wù)的監(jiān)管方式，并提出PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理的建議。
1．防范PPP項(xiàng)目隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求
在2014-2016年的政策文件中，PPP項(xiàng)目政府支出較多強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出管理，對財(cái)政體系防范隱性負(fù)債的政策要求一直存在，自2017年開始明確提出防范PPP項(xiàng)目違規(guī)融資風(fēng)險(xiǎn)。
2017年50號文提出，“嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”，“不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債”。
2017年92號文提出構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的情形，包括“由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的”。
今年2019年10號文提出應(yīng)認(rèn)定為隱性債務(wù)的情形，應(yīng)包括“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的”，“通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式”，“由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的”。
本次2019年40號文要求在6月底之前逐一列明增加地方政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目及具體認(rèn)定依據(jù)。在文件附表中隱性債務(wù)的具體依據(jù)，明確提及隱性債務(wù)的確定標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包括“承諾固定回報(bào)、回購安排、保障最低收益等違規(guī)情形”，審查文件包括實(shí)施方案、采購文件、合同文件等。
上述PPP政策反復(fù)提及關(guān)于隱性債務(wù)的劃定標(biāo)準(zhǔn)，涉及固定回報(bào)、回購安排、保障最低收益，違規(guī)擔(dān)保等情況應(yīng)認(rèn)定為隱性債務(wù)，含有涉及隱性債務(wù)條款或內(nèi)容的項(xiàng)目不屬于合規(guī)的PPP項(xiàng)目。
2．合規(guī)的PPP項(xiàng)目支出性質(zhì)
合規(guī)的PPP項(xiàng)目支出不是隱性債務(wù)，那么PPP項(xiàng)目支出應(yīng)如何定性？鑒于目前尚未對隱性債務(wù)出臺官方定義，我們可將隱性債務(wù)定位在未納入地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)信息的債務(wù)，那么我們先需要判斷PPP項(xiàng)目支出是否屬于債務(wù)，如果從性質(zhì)上不屬于債務(wù)，PPP項(xiàng)目政府支出也就當(dāng)然不屬于隱性債務(wù)了。
根據(jù)《政府會計(jì)準(zhǔn)則—負(fù)債》的規(guī)定和10號文的政策導(dǎo)向，債務(wù)與PPP支出的區(qū)別可從政府支出業(yè)務(wù)性質(zhì)和負(fù)債確認(rèn)方式上進(jìn)行對比。
從政府支出業(yè)務(wù)性質(zhì)上，根據(jù)《政府會計(jì)準(zhǔn)則—負(fù)債》第八條，政府負(fù)債，除由或有事項(xiàng)形成的預(yù)計(jì)負(fù)債外，“按政府會計(jì)主體的業(yè)務(wù)性質(zhì)及風(fēng)險(xiǎn)程度，應(yīng)分為融資活動形成的舉借債務(wù)及其應(yīng)付利息、運(yùn)營活動形成的應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)和暫收性負(fù)債”。根據(jù)這一界定，負(fù)債可劃分融資活動產(chǎn)生的債務(wù)與經(jīng)營活動產(chǎn)生的負(fù)債。2019年10號文提出，“符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。”從政府支出業(yè)務(wù)性質(zhì)上，舉借債務(wù)后產(chǎn)生的還本付息屬于融資活動產(chǎn)生的資本性支出，合規(guī)PPP項(xiàng)目的政府支出屬于政府經(jīng)營活動形成的經(jīng)常性支出。
從負(fù)債確認(rèn)方式上，對于舉借債務(wù)，政府會計(jì)主體應(yīng)當(dāng)在與債權(quán)人簽訂借款合同或協(xié)議并取得舉借資金時(shí)確認(rèn)為負(fù)債，在還款期中應(yīng)將全部期末借款余額作為負(fù)債。對于PPP項(xiàng)目的政府支出，在逐年確定績效考核結(jié)果后并明確當(dāng)期應(yīng)付金額時(shí)確認(rèn)當(dāng)期應(yīng)付義務(wù)，其后期間的政府中長期支出也不應(yīng)作為負(fù)債。
僅從上述兩個(gè)方面看，PPP項(xiàng)目的政府支出與政府債務(wù)有顯著差別，因此PPP項(xiàng)目支出不屬于債務(wù)范圍，未納入債務(wù)統(tǒng)計(jì)信息的合規(guī)PPP項(xiàng)目支出也就不可能是隱性債務(wù)。
3．對隱債PPP項(xiàng)目的處理安排
在對PPP項(xiàng)目隱性債務(wù)的審查認(rèn)定后，關(guān)于隱債項(xiàng)目的處理備受關(guān)注。40號文提出，“增加地方政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)中止實(shí)施或轉(zhuǎn)為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實(shí)施。繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)按照地方政府隱性債務(wù)管理有關(guān)規(guī)定妥善整改并做好地方政府隱性債務(wù)化解工作”；“增加地方政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目，省級財(cái)政部門應(yīng)主動從項(xiàng)目庫中清除，并核查項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)和專家是否存在違法違規(guī)行為”。
自2014年以來，財(cái)政與其他相關(guān)部門關(guān)于PPP模式的指導(dǎo)政策發(fā)布較為頻繁，既體現(xiàn)出對PPP模式的深切關(guān)注和引導(dǎo)市場規(guī)范運(yùn)作的精神，也不免多次引起了市場關(guān)于PPP模式穩(wěn)定性的擔(dān)憂情緒。在防范政府隱性債務(wù)、規(guī)范引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的同時(shí)，由新政策產(chǎn)生的貸款審批受限、工程擱置、合同解約乃至法律糾紛等潛在風(fēng)險(xiǎn)的全社會成本是巨大的。40號文提出的“維持各參與方合法權(quán)益，確保項(xiàng)目平穩(wěn)實(shí)施，避免出現(xiàn)半拉子工程”應(yīng)作為化解隱性債務(wù)工作的重要指導(dǎo)精神，維持PPP模式的市場信心，才是利于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的方式。
4．債務(wù)監(jiān)測與防范隱性債務(wù)
為理清地方政府與融資平臺公司的關(guān)系，有序推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，2018年財(cái)政部建立地方融資平臺債務(wù)和政府中長期支出事項(xiàng)監(jiān)測平臺（以下簡稱“監(jiān)測平臺”）。2018年10月底推出監(jiān)測平臺后，要求各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國有企業(yè)上報(bào)資產(chǎn)、債務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目等相關(guān)數(shù)據(jù)。根據(jù)《監(jiān)測平臺操作說明》，“監(jiān)測平臺以融資平臺公司承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目管理為核心，動態(tài)收集融資平臺債務(wù)和政府中長期支出事項(xiàng)等相關(guān)信息，對融資平臺實(shí)行名錄管理和中長期支出事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)現(xiàn)融資平臺債務(wù)和政府中長期支出事項(xiàng)全面動態(tài)監(jiān)控”。
新系統(tǒng)為政府債務(wù)管理提供了信息化工具，對于已確認(rèn)為債務(wù)且實(shí)時(shí)更新的債務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控是有效的。但基于監(jiān)測平臺防范隱性債務(wù)的，則是不充分甚至是不適用的。防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)，是對系統(tǒng)中政府債務(wù)的完整性提供充分適當(dāng)?shù)囊罁?jù)，監(jiān)測平臺對已記錄在系統(tǒng)中債務(wù)動態(tài)跟蹤是有效的，隱性債務(wù)的本質(zhì)即應(yīng)該但未確認(rèn)為債務(wù)的支出責(zé)任，其數(shù)據(jù)在未審查認(rèn)定之前是不會出現(xiàn)在債務(wù)統(tǒng)計(jì)信息中的。防范隱性債務(wù)需從政府或政府授權(quán)單位簽訂的合同及其他支撐性方案入手，依賴專業(yè)技術(shù)力量對合同條款或方案內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致審查，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行隱性債務(wù)審查并出具所查區(qū)域隱性債務(wù)評估報(bào)告。
5．中長期支出統(tǒng)籌管理與信息披露
在控制總體政府債務(wù)規(guī)模和防范隱性債務(wù)的同時(shí)，列入中長期規(guī)劃的非債務(wù)性政府支出也是需要予以足夠關(guān)注的。列入中長期規(guī)劃的經(jīng)常性支出，與政府債務(wù)的還本付息一樣，都需要在付款時(shí)間到達(dá)或付費(fèi)條件成就時(shí)即時(shí)履行支付義務(wù)，但其統(tǒng)計(jì)信息游弋于政府債務(wù)信息統(tǒng)計(jì)之外。
PPP項(xiàng)目中的政府支出，與跨年度的政府購買服務(wù)項(xiàng)目、應(yīng)付工程物資款、專項(xiàng)建設(shè)基金等一樣，是需要納入中長期財(cái)政規(guī)劃卻不在政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。PPP項(xiàng)目中的政府支出是納入中長期財(cái)政規(guī)劃支出事項(xiàng)中信息公開力度較大的，目前財(cái)政部PPP綜合信息平臺對PPP項(xiàng)目信息公開起到了關(guān)鍵作用，在項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作審查和財(cái)政承受能力監(jiān)測等多方面，對社會資本和金融機(jī)構(gòu)提供了重要的項(xiàng)目遴選依據(jù)。
政府中長期財(cái)政支出事項(xiàng)應(yīng)參照債務(wù)信息動態(tài)監(jiān)測的方式進(jìn)行統(tǒng)籌管理，研究中長期財(cái)政支出信息公開的合理方式，提高對各級財(cái)政負(fù)擔(dān)的透明度，利于財(cái)政體系內(nèi)部監(jiān)督管理，也為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目提供更好的決策依據(jù)。
中建政研智庫
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