自3月份財金〔2019〕10號文出臺之后，PPP圈的大新聞當屬財辦金〔2019〕40號文引發(fā)的討論。《財政部辦公廳關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金〔2019〕40號）本作為財政系統(tǒng)內(nèi)部文件，面向各省級財政部門收集隱性債務檢查和認定情況，在網(wǎng)絡和朋友圈傳開后引起了廣泛熱議。
自2014年出臺以來，PPP模式就與政府債務風險緊密聯(lián)系在一起。2017年以前，PPP模式較多地作為化解地方平臺債務風險的創(chuàng)新方式發(fā)揮其積極作用，2017年50號文、92號文之后，PPP模式更多地與“防范隱性債務”六個字同時出現(xiàn)在一起。
本文旨在理清防范PPP項目隱性債務風險要求、PPP項目政府支出與政府債務的關系，分析隱性債務的監(jiān)管方式，并提出PPP項目財政支出管理的建議。
1．防范PPP項目隱性債務風險的要求
在2014-2016年的政策文件中，PPP項目政府支出較多強調(diào)財政支出管理，對財政體系防范隱性負債的政策要求一直存在，自2017年開始明確提出防范PPP項目違規(guī)融資風險。
2017年50號文提出，“嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”，“不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債”。
2017年92號文提出構成違法違規(guī)舉債擔保的情形，包括“由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的”。
今年2019年10號文提出應認定為隱性債務的情形，應包括“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的”，“通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式”，“由政府實際兜底項目投資建設運營風險的”。
本次2019年40號文要求在6月底之前逐一列明增加地方政府隱性債務的項目及具體認定依據(jù)。在文件附表中隱性債務的具體依據(jù)，明確提及隱性債務的確定標準至少應包括“承諾固定回報、回購安排、保障最低收益等違規(guī)情形”，審查文件包括實施方案、采購文件、合同文件等。
上述PPP政策反復提及關于隱性債務的劃定標準，涉及固定回報、回購安排、保障最低收益，違規(guī)擔保等情況應認定為隱性債務，含有涉及隱性債務條款或內(nèi)容的項目不屬于合規(guī)的PPP項目。
2．合規(guī)的PPP項目支出性質(zhì)
合規(guī)的PPP項目支出不是隱性債務，那么PPP項目支出應如何定性？鑒于目前尚未對隱性債務出臺官方定義，我們可將隱性債務定位在未納入地方政府債務統(tǒng)計信息的債務，那么我們先需要判斷PPP項目支出是否屬于債務，如果從性質(zhì)上不屬于債務，PPP項目政府支出也就當然不屬于隱性債務了。
根據(jù)《政府會計準則—負債》的規(guī)定和10號文的政策導向，債務與PPP支出的區(qū)別可從政府支出業(yè)務性質(zhì)和負債確認方式上進行對比。
從政府支出業(yè)務性質(zhì)上，根據(jù)《政府會計準則—負債》第八條，政府負債，除由或有事項形成的預計負債外，“按政府會計主體的業(yè)務性質(zhì)及風險程度，應分為融資活動形成的舉借債務及其應付利息、運營活動形成的應付及預收款項和暫收性負債”。根據(jù)這一界定，負債可劃分融資活動產(chǎn)生的債務與經(jīng)營活動產(chǎn)生的負債。2019年10號文提出，“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出。”從政府支出業(yè)務性質(zhì)上，舉借債務后產(chǎn)生的還本付息屬于融資活動產(chǎn)生的資本性支出，合規(guī)PPP項目的政府支出屬于政府經(jīng)營活動形成的經(jīng)常性支出。
從負債確認方式上，對于舉借債務，政府會計主體應當在與債權人簽訂借款合同或協(xié)議并取得舉借資金時確認為負債，在還款期中應將全部期末借款余額作為負債。對于PPP項目的政府支出，在逐年確定績效考核結果后并明確當期應付金額時確認當期應付義務，其后期間的政府中長期支出也不應作為負債。
僅從上述兩個方面看，PPP項目的政府支出與政府債務有顯著差別，因此PPP項目支出不屬于債務范圍，未納入債務統(tǒng)計信息的合規(guī)PPP項目支出也就不可能是隱性債務。
3．對隱債PPP項目的處理安排
在對PPP項目隱性債務的審查認定后，關于隱債項目的處理備受關注。40號文提出，“增加地方政府隱性債務的項目，應當中止實施或轉為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實施。繼續(xù)實施的，應當按照地方政府隱性債務管理有關規(guī)定妥善整改并做好地方政府隱性債務化解工作”；“增加地方政府隱性債務的項目，省級財政部門應主動從項目庫中清除，并核查項目咨詢機構和專家是否存在違法違規(guī)行為”。
自2014年以來，財政與其他相關部門關于PPP模式的指導政策發(fā)布較為頻繁，既體現(xiàn)出對PPP模式的深切關注和引導市場規(guī)范運作的精神，也不免多次引起了市場關于PPP模式穩(wěn)定性的擔憂情緒。在防范政府隱性債務、規(guī)范引導PPP項目的同時，由新政策產(chǎn)生的貸款審批受限、工程擱置、合同解約乃至法律糾紛等潛在風險的全社會成本是巨大的。40號文提出的“維持各參與方合法權益，確保項目平穩(wěn)實施，避免出現(xiàn)半拉子工程”應作為化解隱性債務工作的重要指導精神，維持PPP模式的市場信心，才是利于基礎設施公共服務領域持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的方式。
4．債務監(jiān)測與防范隱性債務
為理清地方政府與融資平臺公司的關系，有序推進融資平臺公司市場化轉型，防范化解財政金融風險，2018年財政部建立地方融資平臺債務和政府中長期支出事項監(jiān)測平臺（以下簡稱“監(jiān)測平臺”）。2018年10月底推出監(jiān)測平臺后，要求各級黨政機關、事業(yè)單位及國有企業(yè)上報資產(chǎn)、債務和建設項目等相關數(shù)據(jù)。根據(jù)《監(jiān)測平臺操作說明》，“監(jiān)測平臺以融資平臺公司承擔的建設項目管理為核心，動態(tài)收集融資平臺債務和政府中長期支出事項等相關信息，對融資平臺實行名錄管理和中長期支出事項風險評估，實現(xiàn)融資平臺債務和政府中長期支出事項全面動態(tài)監(jiān)控”。
新系統(tǒng)為政府債務管理提供了信息化工具，對于已確認為債務且實時更新的債務事項進行動態(tài)監(jiān)控是有效的。但基于監(jiān)測平臺防范隱性債務的，則是不充分甚至是不適用的。防范隱性債務風險的實質(zhì)，是對系統(tǒng)中政府債務的完整性提供充分適當?shù)囊罁?jù)，監(jiān)測平臺對已記錄在系統(tǒng)中債務動態(tài)跟蹤是有效的，隱性債務的本質(zhì)即應該但未確認為債務的支出責任，其數(shù)據(jù)在未審查認定之前是不會出現(xiàn)在債務統(tǒng)計信息中的。防范隱性債務需從政府或政府授權單位簽訂的合同及其他支撐性方案入手，依賴專業(yè)技術力量對合同條款或方案內(nèi)容進行細致審查，必要時可委托第三方機構進行隱性債務審查并出具所查區(qū)域隱性債務評估報告。
5．中長期支出統(tǒng)籌管理與信息披露
在控制總體政府債務規(guī)模和防范隱性債務的同時，列入中長期規(guī)劃的非債務性政府支出也是需要予以足夠關注的。列入中長期規(guī)劃的經(jīng)常性支出，與政府債務的還本付息一樣，都需要在付款時間到達或付費條件成就時即時履行支付義務，但其統(tǒng)計信息游弋于政府債務信息統(tǒng)計之外。
PPP項目中的政府支出，與跨年度的政府購買服務項目、應付工程物資款、專項建設基金等一樣，是需要納入中長期財政規(guī)劃卻不在政府債務統(tǒng)計范圍內(nèi)。PPP項目中的政府支出是納入中長期財政規(guī)劃支出事項中信息公開力度較大的，目前財政部PPP綜合信息平臺對PPP項目信息公開起到了關鍵作用，在項目規(guī)范運作審查和財政承受能力監(jiān)測等多方面，對社會資本和金融機構提供了重要的項目遴選依據(jù)。
政府中長期財政支出事項應參照債務信息動態(tài)監(jiān)測的方式進行統(tǒng)籌管理，研究中長期財政支出信息公開的合理方式，提高對各級財政負擔的透明度，利于財政體系內(nèi)部監(jiān)督管理，也為社會資本參與基礎設施公共服務項目提供更好的決策依據(jù)。
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中建政研依托中央國家機關所屬事業(yè)單位成立，在促進行業(yè)發(fā)展方面做出了很多有益嘗試和積極探索。以培訓、咨詢?yōu)榛A，以智庫為引領，參與發(fā)起多個國家級社團組織和研究機構，參與《民法典》、《建筑法》、《地下管線條例》、《政府和社會資本合作條例》等多部法律法規(guī)的研究和討論，承擔了住房城鄉(xiāng)建設部“PPP模式在城市綜合管廊工程中的應用研究”、國家能源局“民間資本投資電力領域的課題研究”等多項國家級、省部級課題研究；定期發(fā)布眾多行業(yè)發(fā)展報告；出版系列叢書；在國家級學術期刊、門戶網(wǎng)站及新媒體發(fā)表原創(chuàng)文章百余篇；多次舉辦大型行業(yè)論壇和沙龍。
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