有效發揮財政貨幣政策作用
支持做好專項債券發行及項目配套融資有關工作
——財政部、發展改革委、人民銀行、審計署、銀保監會、證監會有關負責人就中辦、國辦印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》答記者問
為進一步指導有關方面做好貫徹落實工作，中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（以下稱《通知》）。就此，按照黨中央、國務院文件規定和要求，財政部、發展改革委、人民銀行、審計署、銀保監會、證監會有關負責人回答了記者提出的問題。
一、問：《通知》出臺背景是什么？
答：黨中央、國務院高度重視地方政府債務風險防范。按照黨中央、國務院決策部署，以及《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）等法律制度規定，國務院有關部門加快建立健全規范的地方政府舉債融資機制，強化限額管理和預算管理，部署發行地方政府債券置換存量債務、完善地方政府專項債券制度、開展債務風險評估和預警、建立應急處置機制、實行分類違約處置、推進政府債務信息公開、構建常態化監督機制、依法查處問責違法違規融資擔保行為，逐步形成覆蓋地方政府債務管理各個環節的“閉環”管理體系。截至2018年末，我國地方政府債務18.39萬億元，地方政府債務率（債務余額／綜合財力）為76.6%。加上納入預算管理的中央政府債務14.96萬億元，兩項合計，我國政府債務33.35萬億元。按照國家統計局公布的我國2018年ＧＤＰ初步核算數90.03萬億元計算，我國政府債務負債率（債務余額／ＧＤＰ）為37%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。同時，各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，完善管理制度，建立政府舉債終身問責、倒查責任機制，從嚴整治舉債亂象，堅決遏制隱性債務增量，當前地方政府違法違規無序舉債的勢頭初步得到遏制。
防范化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題，堅持疏堵并重，把“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規通過市場化融資解決項目資金來源。黨中央、國務院高度重視做好地方政府專項債券發行和使用工作，中央經濟工作會議、政府工作報告和國務院常務會議都對此提出明確要求。為此，中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發《通知》，指導做好工作。
二、問：《通知》主要內容是什么？
答：《通知》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照堅持疏堵結合、協同配合、突出重點、防控風險、穩定預期的原則，從支持做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規推進重大公益性項目（以下稱重大項目）融資、加強組織保障等方面，提出了相關工作要求，正面引導地方政府履職盡責，依法合規做好專項債券發行及項目配套融資工作，用改革的方法開大開好地方政府規范舉債融資的“前門”。
一是支持做好專項債券項目融資工作。《通知》提出合理明確金融支持專項債券項目標準，資金支持精準聚焦國家重點領域和重大項目，積極引導金融機構對符合標準的項目提供配套融資支持，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，確保落實專項債券項目和市場化融資項目到期債務償還責任。
二是進一步完善專項債券管理及配套措施。《通知》要求大力做好專項債券項目推介，保障專項債券項目融資與償債能力相匹配，強化信用評級和差別定價，提升地方政府債券發行定價市場化程度，豐富地方政府債券投資群體，合理提高長期專項債券比例，加快專項債券發行使用進度。
三是依法合規推進重大項目融資。《通知》要求支持重大項目市場化融資，合理保障必要在建項目后續融資，多渠道籌集重大項目資本金。
四是加強組織保障。《通知》強調嚴格落實工作責任，加強部門監管合作，推進債券項目公開，建立正向激勵機制，依法合規予以免責，強化跟蹤評估監督。
三、問：《通知》對支持做好專項債券項目融資工作提出了哪些要求？
答：《通知》圍繞用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題的目標，依據有關法律政策規定，從合理明確金融支持標準、突出資金支持重點、提供配套融資支持、拓寬重大項目資本金渠道、保障償債責任等方面，提出系統性政策措施，支持做好專項債券項目融資工作，既發揮專項債券增加有效投資的帶動作用，又堅決守住防控風險的底線，切實保障經濟健康發展可持續。
一是合理明確金融支持專項債券項目標準。《通知》明確，對沒有收益的重大項目，通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入（以下簡稱專項收入，包括交通票款收入等），且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，可以由承擔專項債券項目建設任務的企業法人項目單位（以下簡稱項目單位）根據未納入預算管理的剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。
二是精準聚焦重點領域和重大項目。《通知》提出，鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略，以及推進棚戶區改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態環保、醫療健康、水電氣熱等公用事業城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規劃內符合條件的重大項目建設。
三是積極鼓勵金融機構提供配套融資支持。《通知》提出，對應實行企業化經營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目建設提供融資支持。允許項目單位發行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。
四是允許將專項債券作為符合條件的重大公益性項目資本金。《通知》提出，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略實施的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后其他經營性專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府按照一一對應原則，將專項債券資金嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。
四、問：《通知》如何完善專項債券管理和配套措施？
答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，按照市場化改革方向，進一步細化完善專項債券管理及配套措施，從專項債券項目推介、保障項目融資與償債能力相匹配、強化信用評級和差別定價、提升債券發行定價市場化程度、豐富債券投資群體、提高長期專項債券比例、加快債券發行使用進度等方面，提出相關工作要求，既支持做好專項債券發行及項目配套融資工作，又推動地方政府債券沿著市場化改革方向發展，實現讓市場在金融資源配置中發揮決定性作用。
一是大力做好專項債券項目推介。《通知》提出，地方政府通過印發項目清單、集中公告等方式，加大向金融機構推介符合標準專項債券項目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協調金融機構參與。金融機構按照商業化原則、自主自愿予以支持，加快專項債券推介項目落地。
二是強化信用評級和差別定價。《通知》要求，推進全國統一的地方政府債務信息公開平臺建設，由地方政府定期公開其債務限額、余額、債務率、償債率以及經濟財政狀況、債券發行、存續期管理等信息，形成地方政府債券統計數據庫，支持市場機構獨立評級，根據政府債務實際風險水平，合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系，加強債務風險評估和預警結果在金融監管等方面的應用。
三是提升地方政府債券發行定價市場化程度。《通知》強調，堅持地方政府債券市場化發行，進一步減少對地方政府債券發行的行政干預和窗口指導，不得通過財政存款和國庫現金管理操作等手段變相干預地方政府債券發行定價，促進地方政府債券發行利率合理反映地區差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式，直接或間接向金融機構施壓。
四是豐富地方政府債券投資群體。《通知》提出，推動地方政府債券通過商業銀行柜臺在本地區范圍內向個人和中小機構投資者發售，擴大對個人投資者發售量，提高商業銀行柜臺發售比例。鼓勵和引導商業銀行、保險公司、基金公司、社會保險基金等機構投資者和個人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發售的定價機制，增強對個人投資者的吸引力。適時研究儲蓄式地方政府債券。指導金融機構積極參與地方政府債券發行認購，鼓勵資管產品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構和個人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數基金，通過“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動登記結算機構等債券市場基礎設施互聯互通。
五是合理提高長期專項債券期限比例。《通知》要求，專項債券期限原則上與項目期限相匹配，降低期限錯配風險，防止資金閑置浪費。逐步提高長期債券發行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目，鼓勵發行10年期以上的長期專項債券，更好匹配項目資金需求和期限。合理確定再融資專項債券期限，原則上與同一項目剩余期限相匹配，避免頻繁發債增加成本。完善專項債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式的基礎上，鼓勵采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續期內償債壓力。
六是加快專項債券發行使用進度。《通知》提出，對預算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發行后及時回補。各地要均衡專項債券發行時間安排，力爭當年9月底前基本發行完畢，盡早發揮資金使用效益。
五、問：《通知》對保障重大項目資金需求提出哪些要求？
答：《通知》依據相關法律和政策規定，在從嚴整治舉債亂象、嚴禁無序舉債搞建設的同時，明確了依法合規推進重大項目、在建項目建設的政策要求，并鼓勵多渠道籌集重大項目資本金，綜合施策進一步支持穩定增加有效投資。
一是支持重大項目市場化融資。《通知》明確，對于部分實行企業化經營管理且有經營性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目，以及發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，金融機構可按照商業化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。
二是合理保障必要在建項目后續融資。《通知》提出，在嚴格依法解除違法違規擔保關系的基礎上，對存量隱性債務中的必要在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資，避免出現工程爛尾。鼓勵地方政府合法合規增信，通過補充有效抵質押物或由第三方擔保機構擔保等方式，保障債權人合法權益。
三是多渠道籌集重大項目資本金。《通知》明確，鼓勵地方政府通過統籌年度預算收入、上級轉移支付、結轉結余資金，以及按規定動用預算穩定調節基金等渠道籌集重大項目資本金。允許地方政府使用各類財政建設補助資金、中央預算內投資作為重大項目資本金，鼓勵地方政府將發行地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金。
六、問：《通知》提出建立正向激勵機制、依法合規予以免責，主要內容和政策考慮是什么？
答：《通知》貫徹落實黨中央關于堅持“三個區分開來”的精神和要求，在強化責任意識、堅決查處違法違規行為的同時，針對可能存在的部分地方政府和金融機構擔心問責而不作為的情況，從建立正向激勵、依法合規予以免責兩方面，既提出相關激勵性措施，又設定合規免責的邊界，著力打消地方政府、金融機構合法合規行為的不必要顧慮。
一是建立正向激勵機制。《通知》提出，研究建立正向激勵機制，將做好專項債券發行及項目配套融資工作、加快專項債券發行使用進度與全年專項債券額度分配掛鉤，對專項債券資金發行使用進度較快的地區予以適當傾斜支持。適當提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔保品的質押率，進一步提高金融機構持有地方政府債券的積極性。
二是依法合規予以免責。《通知》強調，既要強化責任意識，誰舉債誰負責、誰融資誰負責，從嚴整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規融資行為。對金融機構依法合規支持專項債券項目配套融資，以及依法合規支持已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目和發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的，不認定為隱性債務問責情形。對金融機構支持存量隱性債務中的必要在建項目后續融資且不新增隱性債務的，也不認定為隱性債務問責情形。
七、問：《通知》印發是否意味著放松債務風險管控，如何防范專項債券及項目配套融資風險？
答：《通知》全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持以供給側結構性改革為主線不動搖、堅持結構性去杠桿的基本思路、堅持穩定政策預期、堅決不搞“大水漫灌”，從合理明確融資標準、嚴格項目資本金條件、確保落實償債責任、保障項目融資與償債能力相匹配、強化跟蹤評估監督等五個方面，構建風險防控體系，在用改革的辦法“開大前門”的同時，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。
一是區分不同類型情況，分類合理明確金融支持標準。嚴格執行黨中央、國務院文件規定，專項債券必須用于有一定收益的項目。對沒有收益的重大項目，通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余經營性專項收入的重大項目，可以由有關企業法人項目單位根據未納入預算管理的剩余其他經營性專項收入情況向金融機構市場化融資。對收益中不含其他經營性專項收入或償還專項債券本息后其他經營性專項收入沒有剩余的重大項目，不得向金融機構市場化融資，防止形成新增隱性債務。
二是從嚴設定政策條件，嚴禁利用專項債券作為重大項目資本金政策層層放大杠桿。允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金應當同時具備三項條件：第一，應當是專項債券支持、符合黨中央國務院重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目；第二，涉及領域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略實施的地方高速公路、供電、供氣項目；第三，評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件的項目。
同時，《通知》明確不得超越項目收益實際水平過度融資，要求地方政府將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。
三是加強風險評估論證，確保項目融資與償債能力相匹配。《通知》要求，地方政府、項目單位和金融機構加強對公益性項目融資的可行性論證和風險評估，充分論證項目預期收益和融資期限及還本付息的匹配度，合理編制項目預期收益與融資平衡方案，反映項目全生命周期和年度收支平衡情況，使項目預期收益覆蓋專項債券及市場化融資本息。需要金融機構市場化融資支持的， 地方政府指導項目單位比照上述要求開展工作，向金融機構全面真實及時披露審批融資所需信息，準確反映償還專項債券本息后的其他經營性專項收入，使項目對應可用于償還市場化融資的其他經營性專項收入與市場化融資本息相平衡。金融機構嚴格按商業化原則審慎做好項目合規性和融資風險審核，在償還專項債券本息后的其他經營性專項收入確保市場化融資償債來源的前提下，按商業化原則對符合條件的重大公益性項目積極予以支持，自主決策是否提供融資及具體融資數量和比例并自擔風險。
四是嚴格償債資金管理，確保落實到期債務償還責任。《通知》明確，省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。組合使用專項債券和市場化融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的其他經營性專項收入及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，在銀行開立監管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的其他經營性專項收入，及時足額歸集至監管賬戶，保障市場化融資到期償付。市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。
五是強化跟蹤評估監督，重大事項及時請示報告。《通知》要求，地方各級政府、地方金融監管部門、金融機構動態跟蹤政策執行情況，總結經驗做法，梳理存在問題，及時研究提出政策建議。國務院有關部門按職責加大政策執行情況的監督力度，尤其是對將專項債券資金作為項目資本金的項目要加強跟蹤評估，重大事項及時按程序請示報告。
八、問：《通知》允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資，請問為何這樣操作？
答：《通知》貫徹落實黨中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的決策部署，相關政策規定兼顧了堅決遏制隱性債務增量和積極穩妥化解隱性債務存量的關系，有利于避免形成“半拉子”工程，有利于在堅定不移去杠桿的同時防范“處置風險的風險”。主要體現在三個方面：
一是明確政策適用對象，主要是必要的在建項目，避免形成“半拉子”工程，造成不必要的資金損失浪費。對于政府投資新建項目和不必要的在建項目，不適用相關政策規定。
二是界定政策適用范圍，嚴格限定在存量隱性債務范圍內，且不擴大項目建設規模，確保不會新增隱性債務。對存量隱性債務范圍外的項目，不適用相關政策規定。
三是防范風險作為前提，明確要求相關融資必須建立在嚴格依法解除違法違規擔保關系的基礎上、必須由融資平臺公司和金融機構自主協商，由金融機構根據項目風險而不是政府信用自主決策，確保實行真正的市場化操作，不形成新的風險。
九、問：今年以來地方政府債券發行使用情況如何？
答：按照黨中央、國務院決策部署，財政部加大工作力度，督促指導地方加快新增地方政府債券（以下簡稱新增債券）發行使用工作。2019年1-5月，新增債券累計發行14596億元，其中新增專項債券8598億元；發債規模已占2019年新增地方政府債務限額3.08萬億元的47.4%，發行進度接近一半，超過序時進度。
同時，各地發行的新增債券主要用于在建項目建設，積極支持打贏三大攻堅戰，有力支持國家重大區域發展戰略，著力推進棚戶區改造、自然災害防治體系建設、鐵路、國家高速公路、水利工程、鄉村振興、生態環保、城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等方面重大項目建設，穩定投資效果明顯。
下一步，按照黨中央、國務院決策部署，相關部門將持續督導各地進一步加快債券發行使用進度，帶動有效投資擴大，并發揮對民間投資的撬動作用，促進經濟平穩健康運行。
