前言：
近年來，國務院及各部委出臺了一系列涉及產業用地政策的文件，并在推動新舊動能轉換和產業轉型升級、保障民生服務設施建設方面發揮了積極作用。2016年，原國土資源部就已編制形成《產業用地政策實施工作指引》，對于支持產業發展的用地政策進行了整理歸納。在不到三年的時間內，自然資源部又更新發布了《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》（以下簡稱“《工作指引》”），此次2019年版《工作指引》做了哪些修改？釋放了哪些信號？筆者進行了深入解讀。
一、新版《工作指引》怎么使用？
首先需要明確的是，《工作指引》并不是針對特定產業用地出臺的優惠政策或指導意見。與2016年版《工作指引》相同，其作用是方便地方政府和市場主體全面掌握和準確把握產業用地政策的要點，而對一系列現行有效的支持產業發展用地政策做出的全面梳理和總結。因此，在內容結構上，新舊《工作指引》也較為相似，分別對產業用地政策的內涵、產業用地政策的實施、產業用地管理的要求等予以說明。
值得注意的是，2019年版《工作指引》專門設置了“土地供應基本規定”章節，依據法律法規規定梳理了對國有建設用地使用權劃撥、出讓、改變土地用途等的管理要求，便于市場主體準確把握產業用地政策。同時，新版《工作指引》還將歷年來國務院及各部委出臺的產業用地政策進行了整理，以文件清單形式作為附錄方便各政府部門和市場主體更加系統性地掌握各行業或領域內的具體產業用地政策。
二、新版《工作指引》做了哪些修改？
2016年版《工作指引》的出臺是國家以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構優化的一項重大舉措，通過鼓勵盤活現有建設用地發展相關產業、保障各種所有制經濟主體公平參與市場競爭，促進產業結構和土地利用結構雙調整雙優化。隨著黨的十九大指出，我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段，同時在加快完善社會主義市場經濟體制方面，對于要求支持民營企業發展，激發各類市場主體活力提出了新的要求，因此有必要對《工作指引》進行更新。
在編制原則上，2019年版《工作指引》始終將營造公平競爭環境、推動高質量發展和更好服務市場主體作為首要原則，自然資源部相關負責人在媒體座談會上也強調更新《產業用地政策實施工作指引》，是為了更好地指導地方自然資源主管部門規范執行產業用地政策，為包括民營企業在內的各種所有制經濟提供良好服務。
在具體內容上，雖然結構類似，但是2019年版《工作指引》進一步圍繞產業用地中涉及的土地用途管制、土地利用計劃安排、國有建設用地供應、地價評估與管理、集體建設用地利用等方面的內容，對產業用地政策的適用情形和依據作了更加系統的細化和整理，內容更加全面和具有指導性。（具體修改和更新的主要內容可參見附表）
三、新版《工作指引》釋放了哪些市場信號？
通過對新舊《工作指引》的比較，不難發現無論是在國家重點支持產業類型、建設用地的規劃和利用計劃安排，還是土地的供應方式上都有了較大的改變，且不僅僅是作了更加具體的細化安排，更是順應國家經濟結構轉型趨勢，向市場釋放了新一輪的改革信號。
（一） 土地指標將優先向國家重點支持產業傾斜
十九大工作報告中明確將提高改善民生水平、完善公共服務體系和滿足人民美好生活需要作為重大改革任務之一。同時，為實現增加產品和服務供給，不斷優化質量水平的目標，自2017年起國務院就陸續出臺《進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發〔2017〕21號）等政策，都旨在鼓勵社會力量進入醫療、養老、教育、文化、體育等社會領域以激發市場投資活力。此次2019年版《工作指引》明確要求各地在制定國有建設用地供應計劃時，要根據國家對養老、教育、醫療、體育等公共服務設施建設的政策要求，合理確定并保障土地供應規模，并在農用地轉用指標、新增用地指標分配時適當傾斜，完美體現了政策指導思路上的連貫性，以及對于國家重點產業的扶持作用。
（二） 對新產業、新業態項目的土地利用方式將加大探索力度
自2015年《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號）開始，國家就明確支持和培育各地發展新產業、新業態。《工作指引》也指出對于新業態項目土地用途不明確的，允許自然資源主管部門結合土地供應政策要求和當地產業發展實際需要，會同產業主管部門提出規劃用途的建議意見。而這一趨勢也已在各地方政府出臺的產業政策中有所體現，例如為適應創新型企業發展和創新人才的空間需求，廣州市出臺《廣州市提高工業用地利用效率實施辦法》（穗府辦規〔2019〕4號）通過創設新型產業用地（M0）專門用于研發、創意、設計、中試、檢測、無污染生產等環節及其配套設施的用地。可見，未來隨著我國新型城鎮化建設水平從高增長向高質量逐漸發展，各地對于新型產業、新業態項目的土地利用方式的探索程度也將不斷深化。
（三） 為項目落地提供更具彈性的土地管理模式
受到城市規劃和土地性質（特別是農用地或未利用地）的影響，項目選址和規劃調整問題一直以來都是阻礙產業落地的重要因素。2019年版《工作指引》在2016版《工作指引》明確“允許光伏發電站項目可按原地類認定和管理使用未利用地”的基礎上，更是將允許按原地類認定和管理使用的項目范圍進一步擴大至風力發電、旅游、鄉村旅游停車設施、自駕車旅居車營地、冰雪場地設施和深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目等多個產業項目領域。同時，還明確鼓勵開發區、產業集聚區、科技企業孵化器等向中小企業提供進行生產、研發、設計、經營的多功能用地，通過引導產業項目合理選址和土地用途兼容復合利用“兩手抓”的有效手段加快產業項目的落地。
（四） 多樣化的建設用地供給方式將成為主流
過去為實現產業招商目標或支持特定產業項目的落地，采用土地劃撥和協議出讓是地方政府吸引社會力量的常用手段，但是隨著《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號）的出臺以及對于土地協議出讓愈加嚴格的規范措施，過去“老套路”已無法滿足當前政策形勢下的實際需求。因此，為了進一步促進土地節約集約利用，有效降低企業用地成本，近年來，不少地方政府已在開始探索采用長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期、“帶設計方案”出讓等多樣化方式供應國有建設用地使用權，例如《江西省工業用地長期租賃、先租后讓、租讓結合暫行辦法》(贛國土資發〔2017〕3號), 《廣州市工業用地使用權先租賃后出讓和彈性年期出讓實施辦法》（穗府規〔2017〕9號），《廣東省自然資源廳關于印發貫徹落實<廣東省推進粵港澳大彎曲建設三年行動計劃（2018-2020年）>具體措施的通知》等。另外，為進一步提升城市產業布局合理性，促進土地開發利用的高效性，通過將產業配套設施建設納入土地供應條件，也將成為未來建設用地供給的主流方式。在采用靈活方式供地的同時，地方政府也必將對土地利用效率、落地項目的產出指標等提出更高的要求和更嚴格的約束。
（五） 產業投資熱點將從城鎮化走向新農村
2018年9月《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》出臺，明確將推進農村一二三產業交叉融合，加快發展根植于農業農村、由當地農民主辦、彰顯地域特色和鄉村價值的產業體系，推動鄉村產業全面振興作為重大發展目標。2019年中央一號文件又一次強調發展壯大鄉村產業，通過充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢，發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等產業拓寬農民增收渠道。可見，國家對于鄉村產業體系發展的重視。此次2019年版《工作指引》對此也做出響應，包括鼓勵產業發展使用集體建設用地，對養老服務設施建設、鄉村旅游、自駕車旅居車營地等項目用地給予明確的支持性意見。加之《土地管理法》將在集體土地管理方面做出重大調整，鄉村產業項目所蘊含的巨大潛力將被有效激發，鄉村產業有望成為未來的產業投資的新熱點，值得市場主體提前布局并長期關注。
結語:
新版《工作指引》是國家經濟結構轉型趨勢下對產業用地政策的一次全面整理，如何利用好這一政策“工具包”，從一系列政策中找到產業發展的信號以及下一輪產業投資的熱點是每個市場主體應當重點關注的話題。為了進一步梳理有關產業用地的政策規范，以及對于產業項目實操案例進行經驗總結，筆者也會陸續撰寫產業用地系列文章，敬請廣大讀者關注！
附表：2016年版和2019年版《產業用地政策實施工作指引》比較
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章節 |
內容 |
2016年版 |
2019年版 |
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總則 |
產業用地政策含義 |
均強調產業用地政策是適用于特定行業的用地政策，但特定行業不包括房地產業。 |
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產業用地涉及的內容 |
涉及的土地供應、開發利用和土地利用年度計劃、土地供應計劃編制及登記工作。 |
在2016版基礎上增加有關國土空間規劃、土地用途管制等涉及的政策要點。 |
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產業用地基本原則 |
均堅持規劃確定用途、用途確定供應方式、市場確定供應價格和用地主體一視同仁的原則。 |
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土地供應基本規定 |
土地劃撥、出讓、改變用途 |
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屬于新版新增章節，重點梳理了土地劃撥、出讓、改變用途等土地管理的基本概念和管理要求，方便理解政策，同時增強與產業用地政策實施部分內容的銜接。 |
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產業用地政策實施 |
可按原地類管理的情形 |
明確了對光伏發電、旅游項目等占用土地可按原地類管理的情形。 |
新增對風力發電、鄉村旅游停車設施、自駕車旅居車營地、冰雪場地設施和深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目等占用土地可按原地類管理的情形。 |
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國有建設用地供應計劃安排 |
對創新創業企業、小微企業、中西部地區利用外資優先安排用地計劃指標 |
新增對醫療、養老、教育、文化、體育等民生領域用地指標適當傾斜，對國家級開發區利用外資優先安排用地計劃指標。 |
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土地用途的確定 |
依據規劃部門給出的規劃條件，確定土地供應用途。 |
按照《城鄉規劃法》的規定，依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為出讓合同的組成部分。 |
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均明確了新產業、新業態類型用地的規劃用途確定方式。 |
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產業用地政策實施 |
配套設施建設納入土地供應條件的情形 |
均明確對新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發電設施、社區居家養老（醫療、體育、文化）服務設施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點分散、單體規模小、對其他建筑物構筑物有密切依附關系的產業配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。 |
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支持土地復合利用的情形 |
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鼓勵開發區、產業集聚區規劃建設多層工業廠房、國家大學科技園、科技企業孵化器，供中小企業進行生產、研發、設計、經營多功能復合利用。 |
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以長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式供應國有建設用地使用權 |
明確各類產業用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地。 |
新增彈性年期的供地方，并對長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期進行定義。 |
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均明確按用途依法需采取招標拍賣掛牌方式出讓的土地，招標拍賣掛牌工作可在租賃環節實施；在承租方使用租賃土地達到合同約定條件后需辦理出讓手續時，可采取協議方式。 |
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以作價出資（入股）方式供應國有建設用地使用權 |
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對以作價出資（入股）方式供應國有建設用地使用權的適用情形和程序等作了具體說明。 |
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產業用地政策實施 |
企業轉型涉及的用地 |
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明確了舊城區改建需所涉及的流通業用地、工業用地，以及經營性文化事業單位轉制涉及的原劃撥土地的處理原則。 |
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鼓勵地下空間開發 |
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鼓勵利用地下空間建設公共停車場。 |
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關于地役權 |
地役權適用于在已有使用權人的土地、建筑物、構筑物上布設新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發電設施等小型設施的情形。 |
刪除。 |
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關于土地 價格評估 |
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明確產業用地供應前應依據土地估價結果和產業政策綜合確定底價，產業用地價格評估應遵循出讓地價評估技術規范。 |
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土地供應價格的確定 |
明確特殊工業項目和農產品批發市場用地作為經營性商業用地的底價確定方式。 |
新增旅游相關建設項目、冰雪項目和鄉村旅游項目的土地出讓底價確定方式。 |
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使用集體建設用地情形 |
明確產業用地政策允許依法使用集體建設用地的原則。 |
細化在養老、農業農村體驗活動場所、鄉村旅游基礎設施和自駕車旅居車營地等項目上允許使用集體建設用地的情形。 |
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產業用地管理要求 |
國家支持發展產業項目的認定 |
均要求對相關項目是否屬于國家支持發展產業難以確認的，由市、縣自然資源主管部門應會商產業主管部門對項目性質予以認定。 |
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土地供應前置條件 |
均要求前置供應前置條件時，市、縣自然資源主管部門應當書面明確設置土地供應前置條件的理由或必要性、適用要求、具體內容表述及條件履約監管主體、監管措施、違約處理方式等。 |
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市、縣自然資源主管部門認為相關前置條件不影響公平、公正競爭的，可以予以設置。 |
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限制改變 用途與分割轉讓 |
均要求相關規范性文件有限制改變用途、限制轉讓或分割轉讓等規定的，原則上應當將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，在分割轉讓審批中予以落實。 |
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探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資。 |
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卷宗與臺賬管理 |
均要求市、縣自然資源主管部門要加強產業用地政策實施的服務和監管。 |
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