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權威解讀！自然資源部規劃許可和用地審批改革意味著啥

2019-09-24 來源：中國自然資源報

近日，自然資源部印發了《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》（以下簡稱《通知》），通過“3個合并”“1個簡化”，對現行用地審批和城鄉規劃許可審批流程進行改革，進一步完善便民利企措施。就如何理解和落實《通知》，讓市場主體和廣大群眾分享改革紅利，自然資源部國土空間用途管制司負責人對此進行了解讀。

一類事項一個部門統籌，一個階段同類事項合并

　　城鄉規劃許可、建設用地審批與廣大企業和群眾利益直接相關。在部國土空間用途管制司負責人看來，《通知》出臺基于兩大背景：一是根據中央深化黨和國家機構改革的要求，推動各項改革落實落細落地；二是國家正在建立國土空間規劃體系，實現“多規合一”，統一所有國土空間用途管制。

　　該負責人介紹，機構改革前，城鄉規劃許可、建設用地審批分別由“兩個部門”（原城鄉規劃部門、原國土資源部門），依據“兩部法律”（《城鄉規劃法》《土地管理法》）、兩類規劃（城鄉規劃、土地利用規劃），按照“兩套程序”辦理，存在同類事項多頭審批、重復審查、交叉審查、流程復雜等問題，增加了企業和群眾的負擔，影響了投資落地的效率。

　　黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確要求“優化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”“營造良好營商環境”“推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”。《深化黨和國家機構改革方案》提出組建自然資源部，“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”“建立空間規劃體系并監督實施”，為這項改革創造了條件。今年5月中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出，“以‘多規合一’為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動‘多審合一’‘ 多證合一’”，為推進改革指明了方向。

　　該負責人表示，改革要按照“一類事項一個部門統籌、一個階段同類事項合并”的要求，合并審批、優化流程、簡化材料，以“多規合一”為基礎，推動規劃用地“多審合一、多證合一”，扎實體現深化黨和國家機構改革的實際成效。

　　一類事項一個部門統籌，是根據深化黨和國家機構改革要求，將機構改革前分別由原國土資源、城鄉規劃、測繪部門負責的城鄉規劃許可、建設用地審批及相關測繪業務，歸口到自然資源部門統一管理，不再讓行政相對人多頭申請、多次跑路。

　　一個階段同類事項合并，是根據深化“放管服”改革要求，把建設項目審批流程涉及自然資源管理的事項分為4個階段（立項、用地和工程規劃許可、竣工驗收、不動產登記），對同一個階段的同類審批事項，合并為一個審批事項，不再讓多個主管部門多頭審批、多次發證。

合并規劃選址和用地預審

　　此次流程再造，首先對規劃選址和用地預審進行了合并。

　　為什么要進行合并？

　　該負責人表示，規劃選址和用地預審都處于建設項目的立項階段，是投資主管部門批準、核準建設項目的前置條件，在功能上雖然各有側重，但都具有確定建設項目選址位置、用地面積等方面的作用。機構改革前，建設單位需要到兩個部門分別辦理審批手續，涉及審批層級不一致的，還可能出現拉長審批周期、審查意見不一致等問題。

　　對審批權限不一致的問題，此次改革按照“在政府部門內部解決，不增加市場主體負擔”的要求，對用地預審權限在自然資源部但規劃選址權限在地方的項目，由自然資源部通過用地預審后，地方自然資源主管部門確定最終的規劃選址，核發建設項目用地預審與選址意見書。

　　“此前，由于建設項目避讓永久基本農田、生態保護紅線等原因，規劃選址的初始位置往往會根據用地預審結果進行調整。這次改革解決了原城鄉規劃、國土資源部門在項目選址上協調不夠的問題。”該負責人說。

　　同時，對用地預審權限在省級以下自然資源主管部門的，由省級自然資源主管部門根據本省實際情況，確定建設項目用地預審與選址意見書辦理的層級和權限。“確定層級，是指可以將審批權限下放到市，有條件的也可以下放到區、縣；確定權限，是指可以根據項目類型來決定哪些由省里審批，哪些由市以及區、縣來審批。我們沒有統一規定下放的具體層級和權限，就是考慮到不同地方的情況千差萬別，不能簡單地‘一刀切’。”該負責人強調。

　　2016年原國土資源部印發《關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》提出，“適當縮小用地預審范圍”。《通知》進一步明確，對使用已經依法批準的建設用地進行建設的項目，不再辦理用地預審。該負責人表示，這一改革縮短了使用存量建設用地的立項審批周期，有利于鼓勵地方消化存量建設用地，節約集約利用土地資源。

合并建設用地規劃許可證和建設用地批準書

　　建設用地規劃許可證、建設用地批準書由原城鄉規劃部門、原國土資源部門分別依據《城鄉規劃法》《土地管理法》核發，此次改革對兩者進行了合并。

　　對于合并的原因，該負責人表示，兩者盡管依據有所不同，但均體現政府對行政相對人的監管關系，所處階段相同、內容相近，具備合并的條件。而與此相關的劃撥決定書、土地出讓合同體現的是土地所有者與使用者之間的土地使用權讓渡關系。因此，《通知》將建設用地規劃許可證和建設用地批準書合并為新的建設用地規劃許可證，保留劃撥決定書和土地出讓合同，在程序上實行同步辦理。

　　對于劃撥用地的項目，機構改革前，建設單位要先申請建設用地規劃許可證，取得以后才能申請用地，經縣級以上政府批準后，由原國土資源部門劃撥土地。機構改革和《通知》印發后，對符合劃撥用地目錄的，建設單位只需向市、縣自然資源部門提出建設用地規劃許可申請，經有建設用地批準權的政府批準后，同步核發建設用地規劃許可證和劃撥決定書。對使用存量建設用地的，將大幅壓縮審批周期，提高審批效率。

　　對于出讓土地的項目，機構改革前，原國土資源部門要先向原規劃部門取得出讓地塊的規劃條件，再向地方政府報批供地方案，供地方案批準后頒發建設用地批準書。規劃條件的取得，成了一個額外的審批環節，拉長了審批周期。在簽訂出讓合同以后，建設單位還要拿合同和有關文件到原城鄉規劃部門去領取建設用地規劃許可證。機構改革后，出讓地塊的規劃條件取得已經成為自然資源主管部門內部事項，出讓土地的審批環節得到了簡化。因此，出于減輕行政相對人負擔的考慮，《通知》明確建設單位在簽訂出讓合同后，市、縣自然資源主管部門直接向建設單位核發建設用地規劃許可證，不需要再由建設單位持相關文件和合同領取。

　　對于新的證書，該負責人解釋說，新的建設用地規劃許可證增加了原建設用地批準書的內容，實現了用地審批與規劃許可的實質合并。“批準用地機關”是指有權批準該項建設用地的人民政府，“批準用地文號”是指批準該項建設用地的文號，“土地取得方式”是根據項目類型分別填寫“劃撥”或“出讓”。

多測整合、多驗合一

　　此次改革的一大亮點是“多測整合、多驗合一”。對于這項改革，該負責人稱主要是對目前建設項目審批中測繪事項存在的問題出發的。

　　“目前建設項目審批中測繪事項存在的問題有：標準不統一，不同部門制定了大約有5~6項不同的測繪標準；多頭測繪、重復測繪，從立項、用地和工程規劃許可、竣工驗收、不動產登記，各階段涉及測繪事項較多，約有15項；各審批主體對測繪成果不共享。”該負責人說。

　　對于多測整合，有些人認為是要把所有的測繪合并成一個。對此，該負責人解釋說，根據“一個階段同類事項合并”的要求，《通知》是將同一個階段橫向的多項測繪業務合并，而不是要縱向地去合并不同階段的測繪業務。“目的是按照同一審批階段、同一審批主體、同一審批活動開展一次測繪的原則，從技術上統一標準，避免重復測繪、多頭測繪，從政策上強化測繪成果共享，強化各審批主體對測繪成果的共享利用，實現對同一標的物只測一次、提供一次測繪數據的目標。”該負責人強調。

　　對于多驗合一，《通知》從方便行政相對人的角度，簡化竣工驗收審查事項，要求在建設項目竣工驗收階段，將自然資源主管部門負責的規劃核實、土地核驗、不動產測繪等合并為一個驗收事項，這樣也節約了行政成本。

上下聯動推動改革落地見效

　　改革后，將會帶來哪些成效？該負責人說，一方面，可以便民利企，優化營商環境。改革后，同一階段的一個事項只需跑一個部門，提供一套材料，審批要件大大簡化，甚至很多可以信息共享的材料不需提供，降低了企業和群眾的經濟成本和時間成本。另一方面，可以提高效率，減少行政資源浪費。該負責人表示，過去同類事項兩個部門辦理，多頭審查，大大浪費了相對人的時間，同時也大大浪費了行政資源。

　　改革需要上下聯動才能取得良好的效果。地方自然資源主管部門應如何落實改革要求？該負責人從6個方面進行了解析。

　　首先，要強化改革意識。推進規劃用地 “多審合一、多證合一”是一次自我革命，各級自然資源主管部門要從深化“放管服”改革、優化營商環境、便民利企等方面深刻認識這項改革的重要意義。要結合本地實際大膽改革創新，只要符合法律法規精神，有利于優化營商環境，有利于便民利企的措施都可以大膽地試，待積累豐富實踐樣本后再上升為全國性政策。

　　其次，要制定實施細則。考慮到不同地方的差異性，《通知》只明確了改革的思路、方向和原則性規定，對地方負責的具體事項沒有統一規定，需要結合實際進一步細化。

　　第三，要加強內部整合。現在有關職責已經統一到一個部門，在自然資源部門內部也要統一，要歸口辦理，一個口子進、一個口子出，不能再多頭審批，由外到內都要全面提高效率。

　　第四，要對現有審批程序、要件等進行全面清理。各地要清理涉及的辦事指南、申請表單、申報材料清單等，既要簡化、規范，也要標準化，做到公開透明、一目了然、方便查詢。

　　第五，要推進信息共享。地方自然資源主管部門要主動協調相關部門進行政府內部信息共享。比如能從市場監管、公安等部門獲取的信息，就不再要求相對人提供，我們的審批結果也要主動給相關部門提供，便于相關部門改進服務、便民利企。

　　最后，要運用現代技術手段，提高辦理便捷度。要加強信息化建設。目前在自然資源部層面，除涉密項目外，用地報批事項已實現網絡遠程報送，無需相對人現場報送，具備條件的地方也應抓緊推行。同時，還要積極通過互聯網、手機APP等手段，方便相對人在線辦理和查詢。各地要按照統一的格式標準印制證書、免費核發，同時要大力推進電子證照，更好地方便群眾辦事。

　　“社會公眾對這項改革充滿了期待，但改革的效果需要在實踐中體現。自然資源部會及時跟蹤改革的進程，評估改革的效果，進一步研究梳理，發現問題，及時解決，確保真正達到便民利企、優化營商環境、降低制度性交易成本、減少行政資源浪費的效果。”

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