一個(gè)非常值得關(guān)注的重大信號(hào)。
本周三晚，國(guó)務(wù)院印發(fā)了一份《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，直指央地關(guān)系。
央地財(cái)政關(guān)系的每一次重大變革，都會(huì)深刻塑造中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，改變此后數(shù)十年的投資行為。
四十年前，財(cái)政大包干結(jié)束了“大鍋飯”體制，“分灶吃飯”給地方下放了更多的自主權(quán)，社會(huì)積極性極大釋放，諸侯經(jīng)濟(jì)崛起。
二十多年前，分稅制改革挽救了一場(chǎng)中央財(cái)政危機(jī)，財(cái)政收入開(kāi)始向中央快速高度集中，“鐵公基”的序幕也從這里拉開(kāi)。
今日，央地關(guān)系再次走到十字路口，這會(huì)是繼分稅制時(shí)隔二十年的又一次顛覆式變革嗎？
01
這次改革，是增加地方自主權(quán)的信號(hào)之一。
改革方案的內(nèi)容有三條：
一是保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。
二是調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。
三是后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。
簡(jiǎn)單說(shuō)：
1. 消費(fèi)稅以后要全部交給地方了。
此舉直接給地方增收。2018年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅有10632億元，現(xiàn)在中央稅轉(zhuǎn)移給了地方，是財(cái)權(quán)的下放。
短期來(lái)看，最直接的利好是——地方有錢之后，又有動(dòng)力加大基建投資，符合穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)。
但從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府必然要調(diào)整思路，想盡辦法促進(jìn)終端消費(fèi)，營(yíng)造更好的消費(fèi)環(huán)境，比如旅游開(kāi)發(fā)、餐飲服務(wù)、夜間經(jīng)濟(jì)等，這和“擴(kuò)大內(nèi)需”的施政邏輯是一致的。這個(gè)在后面我會(huì)再解釋。
2. 稅收最大頭增值稅分成定下了，從以前的央地75%/25%分，變成央地五五分。
央地在增值稅的分配比例原本是75%/25%，2016年?duì)I改增后，地方政府的營(yíng)業(yè)稅收入直接被砍掉，為了彌補(bǔ)缺口，當(dāng)時(shí)是通過(guò)增值稅五五分的方式暫時(shí)過(guò)渡。此次增值稅改革仍保持五五分，給地方政府吃下了一顆定心丸，蛋糕沒(méi)有少。
另外，調(diào)整增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，也是給地方減負(fù)。
02
歷來(lái)中國(guó)央地關(guān)系的重大調(diào)整，背后無(wú)不伴隨著一場(chǎng)場(chǎng)的博弈和較量。
在改革開(kāi)放后，中國(guó)一直實(shí)行財(cái)政包干制，各省和中央簽承包合同，定好交多少稅，財(cái)政收入多了也不會(huì)多交。隨著經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，地方口袋里的錢多了，而中央?yún)s越來(lái)越“窮”，對(duì)財(cái)政大局的控制力日漸削弱。
從1988年開(kāi)始，財(cái)政部連續(xù)三年需要向地方政府借錢，到了1991年時(shí)，劉仲藜對(duì)朱镕基說(shuō)，他切身體會(huì)到舊小說(shuō)中常說(shuō)的“國(guó)庫(kù)空虛”了。
這才有了1994年那場(chǎng)分稅制改革，重新將稅源劃分為中央稅、地方稅和央地共享稅，將地方上的稅收更多地提到中央來(lái)。
1993年9月到11月這兩個(gè)月的時(shí)間里，朱镕基帶著60多人的大隊(duì)人馬，飛遍17個(gè)省、市、自治區(qū)，一個(gè)個(gè)地做工作。
讓最大的受益者割讓蛋糕，難度可想而知。廣東的財(cái)政包干體制運(yùn)行力度大，對(duì)分稅制也明確表示了抵觸態(tài)度，這里也是最關(guān)鍵的一場(chǎng)硬仗。
時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜的回憶稱，廣東兩位主要負(fù)責(zé)人找到朱镕基，談了兩個(gè)多小時(shí)。他們問(wèn)朱镕基，廣東的特殊政策還要不要實(shí)行？如果包干制取消，我們還要不要在20年內(nèi)趕上 “四小龍”？按財(cái)政會(huì)議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不干了。廣東省給了朱镕基兩張表格，對(duì)比包干制10年不變和分稅制實(shí)行10年后的財(cái)力對(duì)比，中央要從廣東多拿走1000多個(gè)億。
如果一個(gè)分稅制把廣東搞垮了，追不上“四小龍”，問(wèn)題可就大了。朱镕基當(dāng)夜就把財(cái)政部長(zhǎng)和地方預(yù)算司長(zhǎng)叫到房間，連夜重新測(cè)算，最后少拿了300億，但蛋糕做大了，地方財(cái)政也有了更大增長(zhǎng)。
在一波三折的討價(jià)還價(jià)中，廣東最終還是顧全大局，同意實(shí)行分稅制。事后朱镕基半開(kāi)玩笑地說(shuō)，那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心，有時(shí)忍氣吞聲，有時(shí)軟硬兼施。“實(shí)行分稅制，來(lái)自地方的阻力非常大。我是一個(gè)省一個(gè)省地去談，商量，妥協(xié)，總算談下來(lái)了，我自己則掉了5斤肉。”
二十年前的分稅制改革是救中央財(cái)政危機(jī)，那么這場(chǎng)新時(shí)代的財(cái)稅改革又是為了救誰(shuí)？
03
答案不言而明，這次是要“救”地方。
此次改革的直接目的很明確，“進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策、緩解財(cái)政運(yùn)行困難”。
近兩年來(lái)，前所未有的房地產(chǎn)調(diào)控使得有些地方土地流拍，影響了土地財(cái)政收入，而打擊影子銀行又讓40萬(wàn)億的地方債務(wù)壓力增加。
這些后果，可以說(shuō)是分稅制二十年來(lái)的后遺癥。
從1994年分稅制改革之后，地方政府的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例從75%驟降到53%，而地方財(cái)政支出占全國(guó)的比例卻從70%躥升到85%。在公共財(cái)政支出的最大頭“教育”中，地方負(fù)擔(dān)達(dá)到90%以上。
財(cái)權(quán)上收，事權(quán)卻下沉，這種長(zhǎng)期扭曲的財(cái)政行為削弱了地方的財(cái)政自給能力，導(dǎo)致基層政府在稅收無(wú)法滿足的情況下，只能擠占其他公共支出，或者舉債度日，甚至拖欠工資。
2018年中發(fā)生的事情還歷歷在目，某省出現(xiàn)教師討薪，到某市出現(xiàn)全國(guó)首例地方政府拖欠公職人員薪資事件，再到南方某地主管領(lǐng)導(dǎo)“恐嚇”金融機(jī)構(gòu)配合政府還債……今年連帝都的財(cái)政局長(zhǎng)都公開(kāi)喊窮，向上級(jí)要錢支持。
可想而知，目前地方財(cái)政有多希望甘露降臨。
去年，企業(yè)信心在所謂“國(guó)進(jìn)民退”問(wèn)題上一度低迷，疊加內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)變化，中央開(kāi)啟了一場(chǎng)萬(wàn)億規(guī)模的減稅降費(fèi)。中央想要減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的意志，需要地方不打折扣地執(zhí)行。
如此一來(lái)，中央就得想盡辦法減輕地方的負(fù)擔(dān)，用增值稅五五分穩(wěn)住地方，用消費(fèi)稅下劃補(bǔ)貼地方。
當(dāng)然，以前的稅制也有中央的考量，大部分的增值稅、以及全部消費(fèi)稅全部劃歸中央，能在很大程度上限制地方保護(hù)和市場(chǎng)割據(jù)行為。
比如，消費(fèi)稅大多是在生產(chǎn)、進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，大頭是油、煙、酒、汽車。如果以后征收方式不變，不排除地方為了擴(kuò)大稅基而爭(zhēng)搶這些中央不鼓勵(lì)的企業(yè)，造成低效競(jìng)爭(zhēng)。
該怎么辦？現(xiàn)行改革通過(guò)“后移征收環(huán)節(jié)”來(lái)避免上述情況的發(fā)生。
消費(fèi)稅從生產(chǎn)、進(jìn)口環(huán)節(jié)后移到批發(fā)、零售環(huán)節(jié)，以前由企業(yè)交的消費(fèi)稅，現(xiàn)在經(jīng)銷商、消費(fèi)者也要來(lái)交。
換句話來(lái)說(shuō)，A市如果為了更多的消費(fèi)稅，引入煙酒企業(yè)、擴(kuò)大生產(chǎn)是沒(méi)有用的，最后這筆稅可能是歸該產(chǎn)品的消費(fèi)地B市所有。
這次只選了一些征管條件成熟的小稅目比如高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石先行改革，以后再穩(wěn)步推其他品目。
昨天因?yàn)橹薪鸸尽逗笠葡M(fèi)稅征收環(huán)節(jié)將對(duì)白酒產(chǎn)生一定潛在影響》的報(bào)告，白酒股開(kāi)盤驚魂跳水，茅臺(tái)更是直接下挫3個(gè)百分點(diǎn)。雖說(shuō)目前改革試點(diǎn)不涉及白酒，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些高端品類的消費(fèi)稅都會(huì)慢慢征收上來(lái)的，畢竟這比房產(chǎn)稅的征收壓力小得多。
04
必須點(diǎn)明的一點(diǎn)是，此次改革沒(méi)有涉及央地的事權(quán)變更。
財(cái)政改革的主線很大程度上還是在于解決政府間的收入和分配問(wèn)題，也就是如何在確保上級(jí)收入的同時(shí)激勵(lì)下級(jí)政府開(kāi)源節(jié)流，事權(quán)方面的調(diào)整相對(duì)較慢。
不過(guò)，從本輪財(cái)稅改革的內(nèi)在邏輯來(lái)看，增加地方的自主權(quán)、緩解地方財(cái)政壓力是大趨勢(shì)。
比如，對(duì)經(jīng)濟(jì)舉足輕重的房地產(chǎn)，在調(diào)控方式上出現(xiàn)了“因城施策”。
比如，大都市圈時(shí)代下自貿(mào)區(qū)的接連成立，讓地方改革擁有了更多的自主權(quán)。
比如，3萬(wàn)億的教育經(jīng)費(fèi)支出的分擔(dān)上出現(xiàn)事權(quán)新調(diào)整，央地共擔(dān)比例增加。
比如，地方債的開(kāi)閘，將地方債務(wù)從隱性慢慢轉(zhuǎn)向顯性，也促使地方政府提高財(cái)政透明度和約束性。
財(cái)政聯(lián)邦主義正在慢慢回歸。
財(cái)稅改革加速，央地關(guān)系在發(fā)生本質(zhì)性變化。
美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Arthur Kroeber說(shuō)過(guò)，如果地方官員的激勵(lì)機(jī)制改革停滯不前，那么其他的改革設(shè)計(jì)得再巧妙，也有可能會(huì)失敗。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步步邁入深水區(qū)，改變地方激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府將重心從資本密集型工業(yè)轉(zhuǎn)向消費(fèi)者導(dǎo)向型的服務(wù)行業(yè)，將會(huì)是最大的看點(diǎn)。
參考資料：
《新中國(guó)經(jīng)濟(jì)70年·分稅制|親歷者劉仲藜：分稅制化解中央財(cái)政危機(jī)》
《王丙乾：我國(guó)分稅制決策背景歷史回放》
《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》
