2019年12月10日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《解釋》”）引起熱議，主要集中在PPP合同屬于民事合同還是行政協(xié)議。根據(jù)《解釋》規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議與符合其規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議（下稱“符合條件”）屬于行政協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理公民、法人或者其他組織就上列協(xié)議提起的行政訴訟。《解釋》將部分符合條件的PPP合同界定為行政協(xié)議范疇，各界相關(guān)人士從不同角度發(fā)表了一些質(zhì)疑看法,有觀點(diǎn)認(rèn)為確認(rèn)PPP合同為行政協(xié)議可能會(huì)成為PPP發(fā)展的掣肘。
為保證正確、合法、及時(shí)、合理、公正適用法律，如何選擇PPP合同爭(zhēng)議解決方式，成為PPP領(lǐng)域?qū)I(yè)人士探討的問題。而從“以人為本”的角度分析判斷該爭(zhēng)議的綜合解決途徑，更能理解和掌握《解釋》的適用及影響，也為研究PPP立法提供可借鑒的建議。
一、社會(huì)主義法制應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”
我國最早提出“以人為本”是春秋時(shí)期齊國名相管仲（公元前725年前后―公元前645年）在《管子》一書“霸言”篇所言：“夫霸王之所始也，以人為本。本理則國固，本亂則國危。”[1]意為霸王的事業(yè)之所以有良好的開端，是以人民為根本的……。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)“以人為本、人民至上”，提出“堅(jiān)持以人民為中心”，“國家的一切權(quán)力屬于人民”的“以人為本”的理念。
2015年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)通過到2030年“消除饑餓、取得全面性別平等、改善醫(yī)療服務(wù)和基礎(chǔ)教育”等十七項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的倡議，均體現(xiàn)“以人為本”的核心價(jià)值觀。
2020年1月召開的中央政法工作會(huì)議提出：“人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需要發(fā)生新變化，對(duì)政法機(jī)關(guān)正義維護(hù)、權(quán)利救濟(jì)、安全保障、服務(wù)供給能力提出新的更高要求。”強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”充分表明社會(huì)主義法制建設(shè)必須堅(jiān)持“以人為本”的基本理念。
二、PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)“以人為本”與“可持續(xù)發(fā)展”的核心理念
PPP(Public-PrivatePartnership)，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)民營資本與政府部門進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)及運(yùn)營。聯(lián)合國系統(tǒng)唯一的PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)，即歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)PPP中心，一直倡導(dǎo)PPP項(xiàng)目要堅(jiān)持“以人為本”及“可持續(xù)發(fā)展”的核心理念。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)合作與貿(mào)易司司長(zhǎng)杰弗里·漢密爾頓先生曾談到：“以人為本”PPP項(xiàng)目需要具備幾個(gè)要素：能夠提高公共服務(wù)的可獲得性，促進(jìn)社會(huì)公平；能更關(guān)注環(huán)境改善及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，有效應(yīng)對(duì)諸如氣候變化引發(fā)的城市韌性發(fā)展等問題；具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值；具有可復(fù)制性并能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)；強(qiáng)調(diào)公眾參與，能讓所有利益相關(guān)方都能參與進(jìn)來。”[2]
PPP項(xiàng)目模式起源于法國和英國，2014年在我國基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)廣泛采用。由政府方主要行使行政管理與監(jiān)督權(quán)利，社會(huì)資本方承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營等義務(wù)，共同合作實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。PPP項(xiàng)目模式的實(shí)施，取得了相當(dāng)?shù)某尚В泊嬖谝幌盗袉栴}，導(dǎo)致有些政府方與社會(huì)資本方在合作中產(chǎn)生爭(zhēng)議，訴至所轄法院或者約定的仲裁機(jī)構(gòu)。如何公正裁判，成為專家及爭(zhēng)議各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
《解釋》的出臺(tái)，使法院所轄的各類案件有了審判依據(jù)，起到了一定的積極作用。但是，因PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，也產(chǎn)生了個(gè)別將《解釋》出臺(tái)即確定了PPP合同就是行政協(xié)議誤讀的聲音，從“以人為本”的角度分析《解釋》中有關(guān)PPP項(xiàng)目的規(guī)定內(nèi)容，有利于當(dāng)前恰當(dāng)適用該《解釋》。
三、從“以人為本”角度理解《解釋》中有關(guān)PPP項(xiàng)目的規(guī)定內(nèi)容
（一）PPP項(xiàng)目的實(shí)際權(quán)利人及受益人主體是人民大眾
《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”憲法賦予人民當(dāng)家作主及監(jiān)督的權(quán)利。
財(cái)政部、發(fā)展改革委和中國人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）明確規(guī)定：“PPP模式應(yīng)有利于打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)‘雙引擎’，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制。”
“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。”據(jù)此，原本就由政府承擔(dān)的提供公共服務(wù)的職能，轉(zhuǎn)為以PPP模式提供。
《預(yù)算法》第四條規(guī)定：“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”第五條規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算……。第六條規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。”
從我國稅收與財(cái)政收支兩條線看，以直接負(fù)有納稅義務(wù)的自然人、法人和其他組織作為納稅主體，繳納的稅收，財(cái)政再行支出，進(jìn)行社會(huì)財(cái)富再分配，取之于民用之于民，皆與人民大眾息息相關(guān)。PPP模式中的政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)模式，從本質(zhì)上講，系以人民群眾付出勞動(dòng)創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值為基礎(chǔ)，從勞動(dòng)人民創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富中汲取，以稅收形式征收后再由財(cái)政撥付及使用者自付的方式完成付費(fèi)。
政府以PPP模式承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，行使政府行政管理與監(jiān)督權(quán)力，政府的終極責(zé)任仍未改變，僅是改變了承擔(dān)職能的模式，將政府行使的部分行政職能轉(zhuǎn)為平等主體之間履行的民商事職能，以PPP模式交由社會(huì)資本方代行。與社會(huì)資本方共同合作，最終目的都是為了服務(wù)人民，政府是為百姓利益而為，社會(huì)資本是受托于政府，代行其相關(guān)職能及提供服務(wù)，亦是為人民大眾的利益而為。政府通過與社會(huì)資本協(xié)商的方式來行使其對(duì)社會(huì)公共服務(wù)事務(wù)管理職能，政府方除享有行使行政權(quán)力外，雙方平等協(xié)商合作，各司其職各盡所能，“以人為本”服務(wù)人民才是PPP模式的核心理念，是實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”人類共同目標(biāo)的永恒追求。
（二）PPP項(xiàng)目合同符合條件定性為行政協(xié)議相比民事合同更周延
1.從合同主體分析更適合行政協(xié)議
行政協(xié)議是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的而與公民、法人或其他組織之間基于意思表示一致締結(jié)的契約。行政協(xié)議一方為行政主體，通過實(shí)現(xiàn)與相對(duì)人協(xié)商的方式行使行政管理監(jiān)督權(quán)力。
民事合同是平等主體的公民、法人或其他組織之間為了實(shí)現(xiàn)各自目的約定權(quán)利義務(wù)。民事合同中的主體為平等主體的公民、法人或其他組織。
無論是政府特許經(jīng)營協(xié)議還是PPP合同，其合同一方主體均為政府或代表政府的相關(guān)組織。如果PPP項(xiàng)目合同確認(rèn)為民事合同，從主體上而言，無法確定政府行使行政職能主體的地位。
2.從合同目的分析能夠滿足實(shí)現(xiàn)行政職能
行政協(xié)議是以公法上的效果發(fā)生為目的的合同，是行政主體實(shí)施行政管理、實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)公共利益的特殊方式。行政合同從設(shè)立、履行到變更、解除都受行政實(shí)體法、行政程序法等公法原則的規(guī)范與約束。行政協(xié)議各方平等協(xié)商，但只要是為了保護(hù)國家及公共利益，也可以在平等協(xié)商下根據(jù)客觀情況及需要，約定適度不完全平等的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。
民事合同是平等主體各自為了自身利益而約定的權(quán)利義務(wù)，依據(jù)《民法總則》《合同法》等私法法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。
PPP項(xiàng)目合同是政府一方以行政主體身份代表社會(huì)公眾利益行使公權(quán)力，目的是為了滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的各種需求。如果確認(rèn)為民事合同，無法體現(xiàn)政府公權(quán)力行為的目的性。
3.從合同約定的內(nèi)容相比行政協(xié)議更能體現(xiàn)保障人民利益的實(shí)現(xiàn)
行政協(xié)議約定內(nèi)容中包括行政優(yōu)益權(quán)原則，與行政協(xié)議相對(duì)人約定內(nèi)容包括行政管理、監(jiān)督職能，可以根據(jù)國家法律與行政管理的需要，為了維護(hù)公共利益，可以單方行使行政合同的履行、解除權(quán)利以及行政決定、執(zhí)行權(quán)利。行政優(yōu)益權(quán)的行使受公平、合理、合法原則的支配，行使行政優(yōu)益權(quán)導(dǎo)致相對(duì)人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)承擔(dān)賠償或者補(bǔ)償責(zé)任。
民事合同約定的是平等主體間權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，系各自自身的直接的權(quán)利與義務(wù)，不涉及其他主體。
PPP項(xiàng)目合同有政府方在涉及國家利益、公共事務(wù)，如國家征收、環(huán)境保護(hù)、公共安全等為保護(hù)國家利益與防范公共事件發(fā)生時(shí)，行使行政優(yōu)益權(quán)，防范國家及公共利益受損等內(nèi)容。如PPP合同中約定政府方在國家及公共利益受到損害時(shí)行使一票否決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政處罰與決定權(quán)等權(quán)利義務(wù)內(nèi)容約定，即體現(xiàn)了人民利益的保障方式。
4.從爭(zhēng)議解決方式及執(zhí)行程序分析行政協(xié)議更高效便民
行政協(xié)議因具有行政主體履行行政職責(zé)，實(shí)現(xiàn)公共職能的特殊性，包括行政因素，應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政法實(shí)體法與程序法選擇行政審判方式解決爭(zhēng)議。從執(zhí)行程序看，行政協(xié)議可以在作出行政決定權(quán)后，直接由有行政職能權(quán)力的機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)。
民事合同的爭(zhēng)議解決應(yīng)由有管轄權(quán)的人民法院管轄，民事審判庭裁判或主體各方約定的仲裁機(jī)構(gòu)裁決解決。民事合同則根據(jù)法院判決或仲裁裁決后，由有管轄權(quán)的法院執(zhí)行。
PPP項(xiàng)目合同的爭(zhēng)議因涉及國家利益、公共事務(wù)因素，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定及合同約定，履行相關(guān)程序具備合法條件后直接行使執(zhí)行權(quán)力，更加高效便民。近些年基層人民法院審理的民事合同糾紛案件數(shù)量較大，如果PPP項(xiàng)目合同由民庭審判，因涉及行政協(xié)議內(nèi)容，必將在庭審中，中止相關(guān)案件的審理，啟動(dòng)行政訴訟程序，待行政案件審結(jié)，再恢復(fù)民事庭審，造成時(shí)間與訴訟成本增加，無法體現(xiàn)訴訟的效率性原則，并可能造成當(dāng)事人的訟累。
《解釋》制定原則之一即為了認(rèn)真落實(shí)人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨。從“以人為本”的角度理解《解釋》規(guī)定的內(nèi)容，才能做到精準(zhǔn)掌握及準(zhǔn)確適用。
5.借鑒一些國家PPP或特許經(jīng)營協(xié)議爭(zhēng)議的解決方式
我國系大陸法系國家，同比法國、德國等大陸法系國家，法國在201-65《特許經(jīng)營合同條例》及2015-899號(hào)《政府采購條例》中規(guī)定：在未約定仲裁的情況下，特定的特許經(jīng)營合同和非特定經(jīng)營類的所有PPP合同應(yīng)提交行政法院訴訟；意大利的《新公共合同法典》、西班牙2003《西班牙特許經(jīng)營法》與2005《西班牙新公共服務(wù)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)法》均規(guī)定了PPP與特許經(jīng)營協(xié)議在未約定仲裁的情況下，應(yīng)提交行政法院訴訟。[3]德國在《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第四章專門規(guī)定了特許經(jīng)營的條款，超過500萬歐元的特許經(jīng)營項(xiàng)目屬于《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的內(nèi)容。而由于《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》性質(zhì)上屬于私法規(guī)范，因此特許經(jīng)營協(xié)議屬于私法合同，由私法民事法院管轄。低于500萬歐元的特許經(jīng)營項(xiàng)目，大部分主流觀點(diǎn)認(rèn)為也應(yīng)由民事法院管轄爭(zhēng)議解決。[4]英美法系國家的英國2012《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》可以約定訴訟或者仲裁[5]。
一些國家PPP項(xiàng)目合同或者特許經(jīng)營協(xié)議爭(zhēng)議解決方式不同,各國應(yīng)根據(jù)各自的國情、審判實(shí)踐等具體情況，選擇適應(yīng)本國的該類合同或者協(xié)議的爭(zhēng)議解決方式。《解釋》將部分符合條件的PPP合同界定為行政協(xié)議范疇，即是借鑒了一些國家的經(jīng)驗(yàn)，也結(jié)合了我國的國情。
四、對(duì)《解釋》規(guī)定內(nèi)容的適用及影響
（一）《解釋》規(guī)定內(nèi)容引起一些爭(zhēng)議的主要原因
1.多年來形成的民告官難的觀念影響
《解釋》中的相關(guān)條款，將符合條件的PPP合同界定為行政協(xié)議引來的一些爭(zhēng)議，可能受到存在民告官難的社會(huì)現(xiàn)象的影響。多年來，無論是西方資本主義國家還是社會(huì)主義國家，各國政府在國家治理中，因權(quán)力帶來利益的誘惑，無形中在行權(quán)時(shí)會(huì)發(fā)生行政權(quán)的放大與濫用，導(dǎo)致某些情況下，社會(huì)公眾對(duì)民告官是否能夠獲得公平裁決失去信心，形成民告官難的固有觀念。PPP項(xiàng)目關(guān)系到百姓切身利益，政府方掌管行政權(quán)力的行為人一旦超越職權(quán)濫用職權(quán)，將可能造成較大的政府公信力受毀及財(cái)產(chǎn)的損失，政府不得不承擔(dān)責(zé)任。因此，認(rèn)為選擇民事合同解決爭(zhēng)議更為妥當(dāng)。
2.對(duì)行政協(xié)議相關(guān)知識(shí)了解欠缺
2015年5月1日生效的《行政訴訟法》第十二條第十一款，首次將政府特許經(jīng)營協(xié)議及符合條件的PPP合同作為人民法院受案范圍。日常發(fā)生的民商事糾紛較多，相關(guān)專業(yè)人士對(duì)行政協(xié)議的知識(shí)了解有些欠缺，對(duì)行政合同的概念、內(nèi)涵及實(shí)踐操作存在陌生感，相比對(duì)民事合同熟悉程度較高，致使形成了一些觀點(diǎn)，傾向以民事方式解決爭(zhēng)議的呼聲高漲。因此，造成了《解釋》是對(duì)PPP項(xiàng)目合同界定為行政協(xié)議的一些誤解。
3.對(duì)PPP項(xiàng)目“以人為本”核心理念宣傳不足
近幾年，相關(guān)媒體、中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)職能部門等單位對(duì)PPP項(xiàng)目“以人為本”的核心理念宣傳存在一定偏頗。社會(huì)各界人士可以很容易地查詢及閱讀PPP項(xiàng)目近幾年的成績(jī)，如每年的項(xiàng)目數(shù)量、種類、融資數(shù)額、落地?cái)?shù)量等信息，但是少有社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目滿意度的評(píng)價(jià)指數(shù)、對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)督行為與結(jié)果的具體情況、社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目提出的合理化建議與采納情況等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與宣傳，致使“以人為本”的理念未真正貫徹始終。
（二）從“以人為本”角度理解《解釋》規(guī)定內(nèi)容的適用及影響
1.準(zhǔn)確運(yùn)用行政權(quán)力把控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素利民的導(dǎo)向
西方資本主義國家隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)危機(jī)與分配不公積重難返，從“個(gè)人本位”轉(zhuǎn)到“團(tuán)體本位”，“公共利益、誠實(shí)信用、權(quán)利禁止濫用原則”逐步確立。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密[6]提出“看不見的手”，以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少政府干預(yù);英國另一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯[7]提出“看得見的手”,強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，主張國家采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)調(diào)通過增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。美國當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼[8]主張自由放任資本主義，曾坦言：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟(jì)；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費(fèi)；花別人的錢為別人辦事，最不負(fù)責(zé)任。”盡管這些觀點(diǎn)在當(dāng)時(shí)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來了一些短期的效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度都引發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)滯脹，最終掉入惡性循環(huán)或停滯性循環(huán)的深淵。
在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些類似的經(jīng)濟(jì)問題，如政府職能過于寬泛，行政化比重大導(dǎo)致政企不分，一些官員盲目追求政績(jī)上項(xiàng)目，未能分析當(dāng)?shù)貎?nèi)需客觀情況，采取大量建設(shè)項(xiàng)目積累GDP的增長(zhǎng)業(yè)績(jī)，造成政府負(fù)債，加大金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。《解釋》的出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議訴訟主體的架構(gòu)，社會(huì)資本方及其他利益相關(guān)方可以作為原告起訴政府方，從而倒逼政府方必須依法行政，依法依規(guī)行使行政優(yōu)益權(quán)，從而確保從利民的角度出發(fā)行使政府部門的行政權(quán)力。政府部門若被訴，法院應(yīng)依據(jù)行政法與民事法律體系規(guī)范進(jìn)行裁判。若無具體規(guī)定，應(yīng)依據(jù)“公平原則”，從維護(hù)公共利益的角度進(jìn)行裁判，既可保障政府方權(quán)利又能很好地維護(hù)人民大眾的公共利益，否則政府方就可能會(huì)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。《解釋》中第二十五條針對(duì)行政執(zhí)行權(quán)力運(yùn)用的規(guī)定，以審判權(quán)力維護(hù)政府規(guī)制市場(chǎng)主體可能出現(xiàn)的一些利欲熏心、唯利是圖損害人民大眾利益的行為，保障政府準(zhǔn)確運(yùn)用行政權(quán)力，把控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素利民的導(dǎo)向。該條規(guī)定內(nèi)容在這方面尤為突出，起到一定積極作用。
2.以“公平公正”原則平衡PPP項(xiàng)目合同各方利益
公共利益涉及百姓切身利益，政府方行使行政權(quán)力，不僅要考慮社會(huì)資本方及其他相對(duì)利益方的利益，更要考慮社會(huì)大眾的公共利益。行政協(xié)議因主體一方為政府機(jī)關(guān)或者授權(quán)單位，履行一定行政職能，依據(jù)行政法實(shí)體法上位法，因協(xié)議具有的平等協(xié)商因素，涉及民商事因素依據(jù)民商事法律法規(guī)實(shí)體規(guī)范審理，即采取行政與民事雙審判的模式，更具備邏輯上的合理性。
第三人請(qǐng)求權(quán)的當(dāng)事人原告主體身份設(shè)置，利于百姓行權(quán)。《解釋》中第五條規(guī)定：“下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：…… （三）其他認(rèn)為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”其中“與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”有些主體盡管不是行政協(xié)議一方的當(dāng)事人，從合同主體相對(duì)性而言，按照行政協(xié)議與民事合同約定的規(guī)范，其主體作為原告似乎欠缺邏輯性。而《解釋》將該類主體列為原告，作為行政協(xié)議當(dāng)事人，即為保護(hù)未依法行使行政權(quán)力而造成相對(duì)人損害尋求解決開辟救濟(jì)途徑。
另外，政府方在簽訂、履行PPP合同過程中把控行政協(xié)議訂立，保證合法有效及實(shí)際完全履行，保證合同的持續(xù)穩(wěn)定性，為保護(hù)國家及公共利益依法變更、終止合同等行政行為均應(yīng)合法合規(guī)，在程序上規(guī)定了舉證責(zé)任分配、管轄的選擇、行政民事協(xié)議審查、行政協(xié)議合法性與合約性審查等制度確定等內(nèi)容，均體現(xiàn)了以“公平公正”原則平衡PPP項(xiàng)目合同當(dāng)事人各方的利益。
3.從“以人為本”角度理解《解釋》規(guī)定內(nèi)容的影響
從行政協(xié)議邊界看，屬于PPP行政協(xié)議需要同時(shí)具備四個(gè)要素。首先，主體要素，即協(xié)議的一方當(dāng)事人應(yīng)是政府方（含政府授權(quán)的單位）；其次，目的要素，即政府方與社會(huì)資本方訂立協(xié)議之目的是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)公共服務(wù)或行政管理監(jiān)督權(quán)力，保障最大化地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益；再有，內(nèi)容要素，即協(xié)議的內(nèi)容須具有行政法上法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)；最后，協(xié)議應(yīng)當(dāng)由政府方與社會(huì)資本方協(xié)商一致。根據(jù)PPP項(xiàng)目合同框架體系分析，具備該四項(xiàng)要素的合同主要體現(xiàn)在報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)卣畬徟腜PP項(xiàng)目主合同（含PPP特許經(jīng)營協(xié)議）。其他附屬性如融資合同、建筑安裝合同、物資材料采購合同、保險(xiǎn)合同等等一系列合同，如果不具備這四項(xiàng)條件，則應(yīng)當(dāng)視為民事合同，應(yīng)由民事法律規(guī)范調(diào)整。《解釋》中符合條件PPP項(xiàng)目合同的邊界需要進(jìn)一步明確與準(zhǔn)確界定。不符合條件的，需做出行政庭不予立案，民事庭當(dāng)立案受理的銜接機(jī)制，解決立案難的問題。
《解釋》中第三人請(qǐng)求權(quán)的當(dāng)事人原告主體身份設(shè)置，利于社會(huì)公眾行權(quán)，但是存在該架構(gòu)設(shè)置僅僅訴被告政府方，而PPP協(xié)議可能存在政府方與社會(huì)資本方都損害社會(huì)公眾利益的行為，如果將該主體設(shè)置為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的當(dāng)事人，則應(yīng)賦予社會(huì)公眾同時(shí)提起將政府方與社會(huì)資本方均作為被告行使訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)“以人為本”維權(quán)之目的。
案件管轄可以選擇約定原告、被告所在地，合同簽訂地，合同履行地，標(biāo)的物所在地與最緊密聯(lián)系所在地等，但是由此會(huì)引起兩審的管轄權(quán)異議，無形中又拉長(zhǎng)了訴訟審理時(shí)間。訴訟時(shí)效的雙重性，民事案件1-3年，行政案件6個(gè)月且為除斥期，無中斷、中止，亦是應(yīng)當(dāng)關(guān)注的事項(xiàng)。補(bǔ)償及賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化，應(yīng)處理好直接損失與可得利益損失的定性與量化標(biāo)準(zhǔn)，借助中介機(jī)構(gòu)履行評(píng)估程序，以確保裁判數(shù)額公平公正。
《解釋》第十條規(guī)定：“被告對(duì)于自己具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責(zé)以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。”《解釋》中舉證責(zé)任的分配制度，加大了政府方證據(jù)收集與提交舉證的責(zé)任。及時(shí)規(guī)范地取證，留存、固定、保全證據(jù)成為政府方履行合同的一項(xiàng)重要義務(wù)。這就要求政府方應(yīng)依法履行職責(zé)，及時(shí)收集保留證據(jù)。《解釋》第十四條規(guī)定：“原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請(qǐng)求撤銷，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。”政府方簽訂合同時(shí)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)專業(yè)人員把好專業(yè)關(guān)口，避免發(fā)生合同無效的情形；政府方行使行政優(yōu)益權(quán)，絕不可超越或?yàn)E用職權(quán)，隨意解除、終止合同，應(yīng)充分考量該類行為是否具備合法性，有法律法規(guī)依據(jù)且應(yīng)履行合規(guī)程序，從社會(huì)公眾利益出發(fā)，妥善處理好項(xiàng)目后期事項(xiàng)，不留任何隱患。我國建立的社會(huì)主義法制體系，要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政，如若發(fā)生超越職權(quán)、濫用職權(quán)等違法違規(guī)行為，有審計(jì)部門的檢查，紀(jì)委機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)察部門的督查，以規(guī)制行政機(jī)關(guān)工作人員的行為。
五、在審判實(shí)踐中應(yīng)不斷完善《解釋》內(nèi)容
（一）《解釋》規(guī)定內(nèi)容難以匹配復(fù)雜性的PPP項(xiàng)目
PPP項(xiàng)目涉及多領(lǐng)域、多種類的合同與協(xié)議文本，其表現(xiàn)形式也不僅僅是當(dāng)事人簽訂的各類合同或者協(xié)議書，可能包括政府機(jī)關(guān)的會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議決定、會(huì)議通知等方式的約定，也可能包括傳真、電子郵件、微信信息、電子簽名文檔等等文本形式，僅判斷甄別這些文本屬性就很難操作。從我國近幾年P(guān)PP項(xiàng)目發(fā)展情況看，除現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》兩部法律外，依據(jù)的多為國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、中國人民銀行與住建部、交通部、水利部等職能部門制定的規(guī)范性文件作為指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施的依據(jù)。但是因該類規(guī)范性文件的位階與PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性不匹配，而且個(gè)別規(guī)范存在不統(tǒng)一甚至沖突等情形，且更為重要的是，很多至關(guān)重要的問題無準(zhǔn)確的法律依據(jù)，如土地使用問題、特許權(quán)行使邊界問題、項(xiàng)目產(chǎn)出驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等問題均無統(tǒng)一的法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定PPP專門法律，作為該類項(xiàng)目爭(zhēng)端解決的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，規(guī)范高質(zhì)量運(yùn)行的目的。目前包含29條內(nèi)容的《解釋》規(guī)定，很難與多行業(yè)、多因素及復(fù)雜的PPP項(xiàng)目實(shí)踐相匹配。
（二）在審判實(shí)踐中完善《解釋》的內(nèi)容
建立相對(duì)完善的審判機(jī)制有助于“公平、公正”，“高效、便民、合理”地解決PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議。因PPP項(xiàng)目的目的是為人民大眾提供高質(zhì)量滿意的公共產(chǎn)品與服務(wù)，應(yīng)樹立系統(tǒng)性思維架構(gòu)，充分認(rèn)識(shí)并仔細(xì)考慮PPP項(xiàng)目全流程可能出現(xiàn)的各類問題，如PPP項(xiàng)目本身涉及的項(xiàng)目報(bào)建、工程設(shè)計(jì)、工程施工、竣工驗(yàn)收、融資投資、運(yùn)營管理等流程，涉及財(cái)務(wù)、稅收、法律、黨務(wù)政務(wù)、審計(jì)監(jiān)察等專業(yè)與環(huán)節(jié)，關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)將近20多種項(xiàng)目類別，每一類項(xiàng)目各有特點(diǎn)。因此，該類項(xiàng)目應(yīng)以系統(tǒng)論的思維模式，在項(xiàng)目初期通盤考慮，做到事前、事中及事后各個(gè)階段謹(jǐn)慎行事。在日后的審判實(shí)踐中應(yīng)及時(shí)總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行社會(huì)調(diào)研，制定更加公平公正合理的規(guī)制依據(jù)，公平公正地解決糾紛。
六、從“以人為本”角度裁判追求達(dá)到“無訟”境界
PPP項(xiàng)目具有社會(huì)性，即利他性、協(xié)作性、依賴性及高度自覺性等特征，應(yīng)重視與PPP項(xiàng)目相關(guān)的各項(xiàng)管理制度建設(shè)，提升PPP項(xiàng)目融資的持續(xù)性及安全性，發(fā)揮PPP項(xiàng)目提供公共服務(wù)的人民性特征。PPP項(xiàng)目相關(guān)法律與制度建設(shè)，應(yīng)高度重視如何能夠更加有效地實(shí)現(xiàn)“以人為本”的最終目的。提高PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決的專業(yè)化水平，應(yīng)始終堅(jiān)持“以人為本”的核心理念，而不是僅僅考慮企業(yè)的商業(yè)利潤、市場(chǎng)份額及戰(zhàn)略布局等因素。加強(qiáng)公眾參與制度建設(shè)，確保PPP項(xiàng)目周期全過程均有公眾的有效參與，包括當(dāng)?shù)厝舜蟠怼⒄f(xié)委員、居委會(huì)、村民委員會(huì)代表、企業(yè)工會(huì)代表、社區(qū)代表等相關(guān)利益各方參與PPP項(xiàng)目全流程監(jiān)督，并建立相應(yīng)實(shí)體內(nèi)容制度與行權(quán)程序內(nèi)容制度，確保能夠務(wù)實(shí)地實(shí)施公眾監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)。政府方與社會(huì)資本方存在爭(zhēng)議，即可以非市場(chǎng)因素的方式解決，同時(shí)也更應(yīng)當(dāng)考慮其他具有能夠平衡各方利益且能夠確保公正的爭(zhēng)議解決方式，達(dá)到解非息訟目的。
在PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決的制度建設(shè)中，即使設(shè)計(jì)出再完善的程序架構(gòu)都會(huì)滯后于豐富多樣的實(shí)踐活動(dòng)，仍會(huì)遇到各種新的問題而難以窮盡。只要秉承“以人為本”的核心理念，不忘初心、心系民眾，PPP項(xiàng)目各參與方均應(yīng)依規(guī)依約履行相應(yīng)義務(wù)。無論以民事合同訴諸民事法庭、民商仲裁、以行政協(xié)議訴諸行政法庭等方式解決糾紛，均會(huì)發(fā)生人力、財(cái)力、時(shí)間等訴訟成本，這些花費(fèi)與付出某種意義上均屬于社會(huì)公眾為解決糾紛而付出的代價(jià)。為了避免發(fā)生各種潛在糾紛、規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，政府方與社會(huì)資本方及其他相關(guān)利益方，均應(yīng)從各自角度出發(fā)，盡職盡責(zé)，在為人民大眾利益的PPP事業(yè)中，共同協(xié)作，相互依賴，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高度的自覺性，依法依規(guī)行使履行各自的權(quán)利義務(wù)，達(dá)到“無訟”才是解決PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端的最高境界。應(yīng)當(dāng)牢記“以人為本的核心理念，從切實(shí)維護(hù)公共利益的角度完善相關(guān)規(guī)制，才能實(shí)現(xiàn)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，規(guī)范發(fā)展。
[1]見商務(wù)印書“萬有文庫”版本《管子》，1936年版，第二冊(cè)第八頁。
[2].第三屆中國PPP論壇，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)PPP中心主任杰弗里·漢密爾頓接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者專訪的表述。http://ppp.chinadevelopment.com.cn/Pyaowen/2017/10/1181036.shtml。
[3]引自《“一帶一路”國家 PPP協(xié)議爭(zhēng)議解決機(jī)制經(jīng)驗(yàn)借鑒》作者：田文靜、高振坤、田沈媛（金杜律師事務(wù)所）。
[4]引自《特許經(jīng)營協(xié)議爭(zhēng)議解決國際研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要》https://www.lawxp.com/statute/s1780790.html。
[5]引自內(nèi)容同3。
[6].該觀點(diǎn)出自其所著的《國富論》這部著作。
[7].該觀點(diǎn)出自其所著的《就業(yè)、利息和貨幣通論》這部著作。
[8]該觀點(diǎn)出自其所著的《資本主義與自由》這部著作。
