2019年12月10日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）（以下簡稱“《解釋》”）引起熱議，主要集中在PPP合同屬于民事合同還是行政協(xié)議。根據(jù)《解釋》規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議與符合其規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議（下稱“符合條件”）屬于行政協(xié)議，人民法院應(yīng)當依法受理公民、法人或者其他組織就上列協(xié)議提起的行政訴訟。《解釋》將部分符合條件的PPP合同界定為行政協(xié)議范疇，各界相關(guān)人士從不同角度發(fā)表了一些質(zhì)疑看法,有觀點認為確認PPP合同為行政協(xié)議可能會成為PPP發(fā)展的掣肘。
為保證正確、合法、及時、合理、公正適用法律，如何選擇PPP合同爭議解決方式，成為PPP領(lǐng)域?qū)I(yè)人士探討的問題。而從“以人為本”的角度分析判斷該爭議的綜合解決途徑，更能理解和掌握《解釋》的適用及影響，也為研究PPP立法提供可借鑒的建議。
一、社會主義法制應(yīng)堅持“以人為本”
我國最早提出“以人為本”是春秋時期齊國名相管仲（公元前725年前后―公元前645年）在《管子》一書“霸言”篇所言：“夫霸王之所始也，以人為本。本理則國固，本亂則國危。”[1]意為霸王的事業(yè)之所以有良好的開端，是以人民為根本的……。
習近平總書記在黨的十九大報告中特別強調(diào)“以人為本、人民至上”，提出“堅持以人民為中心”，“國家的一切權(quán)力屬于人民”的“以人為本”的理念。
2015年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過到2030年“消除饑餓、取得全面性別平等、改善醫(yī)療服務(wù)和基礎(chǔ)教育”等十七項可持續(xù)發(fā)展目標的倡議，均體現(xiàn)“以人為本”的核心價值觀。
2020年1月召開的中央政法工作會議提出：“人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需要發(fā)生新變化，對政法機關(guān)正義維護、權(quán)利救濟、安全保障、服務(wù)供給能力提出新的更高要求。”強調(diào)“堅持黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想”充分表明社會主義法制建設(shè)必須堅持“以人為本”的基本理念。
二、PPP項目強調(diào)“以人為本”與“可持續(xù)發(fā)展”的核心理念
PPP(Public-PrivatePartnership)，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的項目運作模式。在該模式下，鼓勵民營資本與政府部門進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)及運營。聯(lián)合國系統(tǒng)唯一的PPP專業(yè)機構(gòu)，即歐洲經(jīng)濟委員會PPP中心，一直倡導(dǎo)PPP項目要堅持“以人為本”及“可持續(xù)發(fā)展”的核心理念。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會經(jīng)濟合作與貿(mào)易司司長杰弗里·漢密爾頓先生曾談到：“以人為本”PPP項目需要具備幾個要素：能夠提高公共服務(wù)的可獲得性，促進社會公平；能更關(guān)注環(huán)境改善及可持續(xù)發(fā)展目標，有效應(yīng)對諸如氣候變化引發(fā)的城市韌性發(fā)展等問題；具有經(jīng)濟價值；具有可復(fù)制性并能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)；強調(diào)公眾參與，能讓所有利益相關(guān)方都能參與進來。”[2]
PPP項目模式起源于法國和英國，2014年在我國基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)廣泛采用。由政府方主要行使行政管理與監(jiān)督權(quán)利，社會資本方承擔融資、建設(shè)、運營等義務(wù)，共同合作實施項目建設(shè)運營。PPP項目模式的實施，取得了相當?shù)某尚В泊嬖谝幌盗袉栴}，導(dǎo)致有些政府方與社會資本方在合作中產(chǎn)生爭議，訴至所轄法院或者約定的仲裁機構(gòu)。如何公正裁判，成為專家及爭議各方關(guān)注的焦點。
《解釋》的出臺，使法院所轄的各類案件有了審判依據(jù)，起到了一定的積極作用。但是，因PPP項目的復(fù)雜性，也產(chǎn)生了個別將《解釋》出臺即確定了PPP合同就是行政協(xié)議誤讀的聲音，從“以人為本”的角度分析《解釋》中有關(guān)PPP項目的規(guī)定內(nèi)容，有利于當前恰當適用該《解釋》。
三、從“以人為本”角度理解《解釋》中有關(guān)PPP項目的規(guī)定內(nèi)容
（一）PPP項目的實際權(quán)利人及受益人主體是人民大眾
《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。”憲法賦予人民當家作主及監(jiān)督的權(quán)利。
財政部、發(fā)展改革委和中國人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）明確規(guī)定：“PPP模式應(yīng)有利于打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)‘雙引擎’，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制。”
“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。”據(jù)此，原本就由政府承擔的提供公共服務(wù)的職能，轉(zhuǎn)為以PPP模式提供。
《預(yù)算法》第四條規(guī)定：“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。”第五條規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算……。第六條規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。”
從我國稅收與財政收支兩條線看，以直接負有納稅義務(wù)的自然人、法人和其他組織作為納稅主體，繳納的稅收，財政再行支出，進行社會財富再分配，取之于民用之于民，皆與人民大眾息息相關(guān)。PPP模式中的政府付費、使用者付費及可行性缺口補助付費模式，從本質(zhì)上講，系以人民群眾付出勞動創(chuàng)造的社會價值為基礎(chǔ)，從勞動人民創(chuàng)造的社會財富中汲取，以稅收形式征收后再由財政撥付及使用者自付的方式完成付費。
政府以PPP模式承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，行使政府行政管理與監(jiān)督權(quán)力，政府的終極責任仍未改變，僅是改變了承擔職能的模式，將政府行使的部分行政職能轉(zhuǎn)為平等主體之間履行的民商事職能，以PPP模式交由社會資本方代行。與社會資本方共同合作，最終目的都是為了服務(wù)人民，政府是為百姓利益而為，社會資本是受托于政府，代行其相關(guān)職能及提供服務(wù)，亦是為人民大眾的利益而為。政府通過與社會資本協(xié)商的方式來行使其對社會公共服務(wù)事務(wù)管理職能，政府方除享有行使行政權(quán)力外，雙方平等協(xié)商合作，各司其職各盡所能，“以人為本”服務(wù)人民才是PPP模式的核心理念，是實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”人類共同目標的永恒追求。
（二）PPP項目合同符合條件定性為行政協(xié)議相比民事合同更周延
1.從合同主體分析更適合行政協(xié)議
行政協(xié)議是行政主體為實現(xiàn)行政目的而與公民、法人或其他組織之間基于意思表示一致締結(jié)的契約。行政協(xié)議一方為行政主體，通過實現(xiàn)與相對人協(xié)商的方式行使行政管理監(jiān)督權(quán)力。
民事合同是平等主體的公民、法人或其他組織之間為了實現(xiàn)各自目的約定權(quán)利義務(wù)。民事合同中的主體為平等主體的公民、法人或其他組織。
無論是政府特許經(jīng)營協(xié)議還是PPP合同，其合同一方主體均為政府或代表政府的相關(guān)組織。如果PPP項目合同確認為民事合同，從主體上而言，無法確定政府行使行政職能主體的地位。
2.從合同目的分析能夠滿足實現(xiàn)行政職能
行政協(xié)議是以公法上的效果發(fā)生為目的的合同，是行政主體實施行政管理、實現(xiàn)國家、社會公共利益的特殊方式。行政合同從設(shè)立、履行到變更、解除都受行政實體法、行政程序法等公法原則的規(guī)范與約束。行政協(xié)議各方平等協(xié)商，但只要是為了保護國家及公共利益，也可以在平等協(xié)商下根據(jù)客觀情況及需要，約定適度不完全平等的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。
民事合同是平等主體各自為了自身利益而約定的權(quán)利義務(wù)，依據(jù)《民法總則》《合同法》等私法法律規(guī)定進行規(guī)范。
PPP項目合同是政府一方以行政主體身份代表社會公眾利益行使公權(quán)力，目的是為了滿足當?shù)厣鐣姷母鞣N需求。如果確認為民事合同，無法體現(xiàn)政府公權(quán)力行為的目的性。
3.從合同約定的內(nèi)容相比行政協(xié)議更能體現(xiàn)保障人民利益的實現(xiàn)
行政協(xié)議約定內(nèi)容中包括行政優(yōu)益權(quán)原則，與行政協(xié)議相對人約定內(nèi)容包括行政管理、監(jiān)督職能，可以根據(jù)國家法律與行政管理的需要，為了維護公共利益，可以單方行使行政合同的履行、解除權(quán)利以及行政決定、執(zhí)行權(quán)利。行政優(yōu)益權(quán)的行使受公平、合理、合法原則的支配，行使行政優(yōu)益權(quán)導(dǎo)致相對人財產(chǎn)損失的，應(yīng)承擔賠償或者補償責任。
民事合同約定的是平等主體間權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，系各自自身的直接的權(quán)利與義務(wù)，不涉及其他主體。
PPP項目合同有政府方在涉及國家利益、公共事務(wù)，如國家征收、環(huán)境保護、公共安全等為保護國家利益與防范公共事件發(fā)生時，行使行政優(yōu)益權(quán)，防范國家及公共利益受損等內(nèi)容。如PPP合同中約定政府方在國家及公共利益受到損害時行使一票否決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政處罰與決定權(quán)等權(quán)利義務(wù)內(nèi)容約定，即體現(xiàn)了人民利益的保障方式。
4.從爭議解決方式及執(zhí)行程序分析行政協(xié)議更高效便民
行政協(xié)議因具有行政主體履行行政職責，實現(xiàn)公共職能的特殊性，包括行政因素，應(yīng)當依據(jù)行政法實體法與程序法選擇行政審判方式解決爭議。從執(zhí)行程序看，行政協(xié)議可以在作出行政決定權(quán)后，直接由有行政職能權(quán)力的機關(guān)行使行政處罰權(quán)。
民事合同的爭議解決應(yīng)由有管轄權(quán)的人民法院管轄，民事審判庭裁判或主體各方約定的仲裁機構(gòu)裁決解決。民事合同則根據(jù)法院判決或仲裁裁決后，由有管轄權(quán)的法院執(zhí)行。
PPP項目合同的爭議因涉及國家利益、公共事務(wù)因素，行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定及合同約定，履行相關(guān)程序具備合法條件后直接行使執(zhí)行權(quán)力，更加高效便民。近些年基層人民法院審理的民事合同糾紛案件數(shù)量較大，如果PPP項目合同由民庭審判，因涉及行政協(xié)議內(nèi)容，必將在庭審中，中止相關(guān)案件的審理，啟動行政訴訟程序，待行政案件審結(jié)，再恢復(fù)民事庭審，造成時間與訴訟成本增加，無法體現(xiàn)訴訟的效率性原則，并可能造成當事人的訟累。
《解釋》制定原則之一即為了認真落實人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨。從“以人為本”的角度理解《解釋》規(guī)定的內(nèi)容，才能做到精準掌握及準確適用。
5.借鑒一些國家PPP或特許經(jīng)營協(xié)議爭議的解決方式
我國系大陸法系國家，同比法國、德國等大陸法系國家，法國在201-65《特許經(jīng)營合同條例》及2015-899號《政府采購條例》中規(guī)定：在未約定仲裁的情況下，特定的特許經(jīng)營合同和非特定經(jīng)營類的所有PPP合同應(yīng)提交行政法院訴訟；意大利的《新公共合同法典》、西班牙2003《西班牙特許經(jīng)營法》與2005《西班牙新公共服務(wù)特許經(jīng)營風險風險分擔法》均規(guī)定了PPP與特許經(jīng)營協(xié)議在未約定仲裁的情況下，應(yīng)提交行政法院訴訟。[3]德國在《反限制競爭法》第四章專門規(guī)定了特許經(jīng)營的條款，超過500萬歐元的特許經(jīng)營項目屬于《反限制競爭法》規(guī)定的內(nèi)容。而由于《反限制競爭法》性質(zhì)上屬于私法規(guī)范，因此特許經(jīng)營協(xié)議屬于私法合同，由私法民事法院管轄。低于500萬歐元的特許經(jīng)營項目，大部分主流觀點認為也應(yīng)由民事法院管轄爭議解決。[4]英美法系國家的英國2012《標準化PF2合同》可以約定訴訟或者仲裁[5]。
一些國家PPP項目合同或者特許經(jīng)營協(xié)議爭議解決方式不同,各國應(yīng)根據(jù)各自的國情、審判實踐等具體情況，選擇適應(yīng)本國的該類合同或者協(xié)議的爭議解決方式。《解釋》將部分符合條件的PPP合同界定為行政協(xié)議范疇，即是借鑒了一些國家的經(jīng)驗，也結(jié)合了我國的國情。
四、對《解釋》規(guī)定內(nèi)容的適用及影響
（一）《解釋》規(guī)定內(nèi)容引起一些爭議的主要原因
1.多年來形成的民告官難的觀念影響
《解釋》中的相關(guān)條款，將符合條件的PPP合同界定為行政協(xié)議引來的一些爭議，可能受到存在民告官難的社會現(xiàn)象的影響。多年來，無論是西方資本主義國家還是社會主義國家，各國政府在國家治理中，因權(quán)力帶來利益的誘惑，無形中在行權(quán)時會發(fā)生行政權(quán)的放大與濫用，導(dǎo)致某些情況下，社會公眾對民告官是否能夠獲得公平裁決失去信心，形成民告官難的固有觀念。PPP項目關(guān)系到百姓切身利益，政府方掌管行政權(quán)力的行為人一旦超越職權(quán)濫用職權(quán)，將可能造成較大的政府公信力受毀及財產(chǎn)的損失，政府不得不承擔責任。因此，認為選擇民事合同解決爭議更為妥當。
2.對行政協(xié)議相關(guān)知識了解欠缺
2015年5月1日生效的《行政訴訟法》第十二條第十一款，首次將政府特許經(jīng)營協(xié)議及符合條件的PPP合同作為人民法院受案范圍。日常發(fā)生的民商事糾紛較多，相關(guān)專業(yè)人士對行政協(xié)議的知識了解有些欠缺，對行政合同的概念、內(nèi)涵及實踐操作存在陌生感，相比對民事合同熟悉程度較高，致使形成了一些觀點，傾向以民事方式解決爭議的呼聲高漲。因此，造成了《解釋》是對PPP項目合同界定為行政協(xié)議的一些誤解。
3.對PPP項目“以人為本”核心理念宣傳不足
近幾年，相關(guān)媒體、中介機構(gòu)、專業(yè)職能部門等單位對PPP項目“以人為本”的核心理念宣傳存在一定偏頗。社會各界人士可以很容易地查詢及閱讀PPP項目近幾年的成績，如每年的項目數(shù)量、種類、融資數(shù)額、落地數(shù)量等信息，但是少有社會公眾對PPP項目滿意度的評價指數(shù)、對PPP項目監(jiān)督行為與結(jié)果的具體情況、社會公眾對PPP項目提出的合理化建議與采納情況等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與宣傳，致使“以人為本”的理念未真正貫徹始終。
（二）從“以人為本”角度理解《解釋》規(guī)定內(nèi)容的適用及影響
1.準確運用行政權(quán)力把控市場經(jīng)濟因素利民的導(dǎo)向
西方資本主義國家隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟危機與分配不公積重難返，從“個人本位”轉(zhuǎn)到“團體本位”，“公共利益、誠實信用、權(quán)利禁止濫用原則”逐步確立。英國經(jīng)濟學家亞當·斯密[6]提出“看不見的手”，以市場機制推動經(jīng)濟發(fā)展，減少政府干預(yù);英國另一位經(jīng)濟學家凱恩斯[7]提出“看得見的手”,強調(diào)國家應(yīng)對經(jīng)濟生活進行干預(yù)，主張國家采用擴張性的經(jīng)濟政策，強調(diào)通過增加需求促進經(jīng)濟增長。美國當代經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼[8]主張自由放任資本主義，曾坦言：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負責任。”盡管這些觀點在當時給社會經(jīng)濟帶來了一些短期的效果，但從長遠角度都引發(fā)了經(jīng)濟危機、經(jīng)濟滯脹，最終掉入惡性循環(huán)或停滯性循環(huán)的深淵。
在我國的經(jīng)濟發(fā)展進程中也出現(xiàn)了一些類似的經(jīng)濟問題，如政府職能過于寬泛，行政化比重大導(dǎo)致政企不分，一些官員盲目追求政績上項目，未能分析當?shù)貎?nèi)需客觀情況，采取大量建設(shè)項目積累GDP的增長業(yè)績，造成政府負債，加大金融風險隱患。《解釋》的出臺，強調(diào)行政協(xié)議訴訟主體的架構(gòu)，社會資本方及其他利益相關(guān)方可以作為原告起訴政府方，從而倒逼政府方必須依法行政，依法依規(guī)行使行政優(yōu)益權(quán)，從而確保從利民的角度出發(fā)行使政府部門的行政權(quán)力。政府部門若被訴，法院應(yīng)依據(jù)行政法與民事法律體系規(guī)范進行裁判。若無具體規(guī)定，應(yīng)依據(jù)“公平原則”，從維護公共利益的角度進行裁判，既可保障政府方權(quán)利又能很好地維護人民大眾的公共利益，否則政府方就可能會承擔敗訴風險。《解釋》中第二十五條針對行政執(zhí)行權(quán)力運用的規(guī)定，以審判權(quán)力維護政府規(guī)制市場主體可能出現(xiàn)的一些利欲熏心、唯利是圖損害人民大眾利益的行為，保障政府準確運用行政權(quán)力，把控市場經(jīng)濟因素利民的導(dǎo)向。該條規(guī)定內(nèi)容在這方面尤為突出，起到一定積極作用。
2.以“公平公正”原則平衡PPP項目合同各方利益
公共利益涉及百姓切身利益，政府方行使行政權(quán)力，不僅要考慮社會資本方及其他相對利益方的利益，更要考慮社會大眾的公共利益。行政協(xié)議因主體一方為政府機關(guān)或者授權(quán)單位，履行一定行政職能，依據(jù)行政法實體法上位法，因協(xié)議具有的平等協(xié)商因素，涉及民商事因素依據(jù)民商事法律法規(guī)實體規(guī)范審理，即采取行政與民事雙審判的模式，更具備邏輯上的合理性。
第三人請求權(quán)的當事人原告主體身份設(shè)置，利于百姓行權(quán)。《解釋》中第五條規(guī)定：“下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理：…… （三）其他認為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”其中“與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”有些主體盡管不是行政協(xié)議一方的當事人，從合同主體相對性而言，按照行政協(xié)議與民事合同約定的規(guī)范，其主體作為原告似乎欠缺邏輯性。而《解釋》將該類主體列為原告，作為行政協(xié)議當事人，即為保護未依法行使行政權(quán)力而造成相對人損害尋求解決開辟救濟途徑。
另外，政府方在簽訂、履行PPP合同過程中把控行政協(xié)議訂立，保證合法有效及實際完全履行，保證合同的持續(xù)穩(wěn)定性，為保護國家及公共利益依法變更、終止合同等行政行為均應(yīng)合法合規(guī)，在程序上規(guī)定了舉證責任分配、管轄的選擇、行政民事協(xié)議審查、行政協(xié)議合法性與合約性審查等制度確定等內(nèi)容，均體現(xiàn)了以“公平公正”原則平衡PPP項目合同當事人各方的利益。
3.從“以人為本”角度理解《解釋》規(guī)定內(nèi)容的影響
從行政協(xié)議邊界看，屬于PPP行政協(xié)議需要同時具備四個要素。首先，主體要素，即協(xié)議的一方當事人應(yīng)是政府方（含政府授權(quán)的單位）；其次，目的要素，即政府方與社會資本方訂立協(xié)議之目的是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域為了實現(xiàn)公共服務(wù)或行政管理監(jiān)督權(quán)力，保障最大化地實現(xiàn)社會公眾利益；再有，內(nèi)容要素，即協(xié)議的內(nèi)容須具有行政法上法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)；最后，協(xié)議應(yīng)當由政府方與社會資本方協(xié)商一致。根據(jù)PPP項目合同框架體系分析，具備該四項要素的合同主要體現(xiàn)在報請當?shù)卣畬徟腜PP項目主合同（含PPP特許經(jīng)營協(xié)議）。其他附屬性如融資合同、建筑安裝合同、物資材料采購合同、保險合同等等一系列合同，如果不具備這四項條件，則應(yīng)當視為民事合同，應(yīng)由民事法律規(guī)范調(diào)整。《解釋》中符合條件PPP項目合同的邊界需要進一步明確與準確界定。不符合條件的，需做出行政庭不予立案，民事庭當立案受理的銜接機制，解決立案難的問題。
《解釋》中第三人請求權(quán)的當事人原告主體身份設(shè)置，利于社會公眾行權(quán)，但是存在該架構(gòu)設(shè)置僅僅訴被告政府方，而PPP協(xié)議可能存在政府方與社會資本方都損害社會公眾利益的行為，如果將該主體設(shè)置為有獨立請求權(quán)的當事人，則應(yīng)賦予社會公眾同時提起將政府方與社會資本方均作為被告行使訴權(quán)，實現(xiàn)“以人為本”維權(quán)之目的。
案件管轄可以選擇約定原告、被告所在地，合同簽訂地，合同履行地，標的物所在地與最緊密聯(lián)系所在地等，但是由此會引起兩審的管轄權(quán)異議，無形中又拉長了訴訟審理時間。訴訟時效的雙重性，民事案件1-3年，行政案件6個月且為除斥期，無中斷、中止，亦是應(yīng)當關(guān)注的事項。補償及賠償?shù)臉藴视写毣瑧?yīng)處理好直接損失與可得利益損失的定性與量化標準，借助中介機構(gòu)履行評估程序，以確保裁判數(shù)額公平公正。
《解釋》第十條規(guī)定：“被告對于自己具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔舉證責任。”《解釋》中舉證責任的分配制度，加大了政府方證據(jù)收集與提交舉證的責任。及時規(guī)范地取證，留存、固定、保全證據(jù)成為政府方履行合同的一項重要義務(wù)。這就要求政府方應(yīng)依法履行職責，及時收集保留證據(jù)。《解釋》第十四條規(guī)定：“原告認為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，人民法院經(jīng)審理認為符合法律規(guī)定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。”政府方簽訂合同時應(yīng)當聘請專業(yè)人員把好專業(yè)關(guān)口，避免發(fā)生合同無效的情形；政府方行使行政優(yōu)益權(quán)，絕不可超越或濫用職權(quán)，隨意解除、終止合同，應(yīng)充分考量該類行為是否具備合法性，有法律法規(guī)依據(jù)且應(yīng)履行合規(guī)程序，從社會公眾利益出發(fā)，妥善處理好項目后期事項，不留任何隱患。我國建立的社會主義法制體系，要求行政機關(guān)必須依法行政，如若發(fā)生超越職權(quán)、濫用職權(quán)等違法違規(guī)行為，有審計部門的檢查，紀委機關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)察部門的督查，以規(guī)制行政機關(guān)工作人員的行為。
五、在審判實踐中應(yīng)不斷完善《解釋》內(nèi)容
（一）《解釋》規(guī)定內(nèi)容難以匹配復(fù)雜性的PPP項目
PPP項目涉及多領(lǐng)域、多種類的合同與協(xié)議文本，其表現(xiàn)形式也不僅僅是當事人簽訂的各類合同或者協(xié)議書，可能包括政府機關(guān)的會議紀要、會議決定、會議通知等方式的約定，也可能包括傳真、電子郵件、微信信息、電子簽名文檔等等文本形式，僅判斷甄別這些文本屬性就很難操作。從我國近幾年P(guān)PP項目發(fā)展情況看，除現(xiàn)行《招標投標法》與《政府采購法》兩部法律外，依據(jù)的多為國家發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行與住建部、交通部、水利部等職能部門制定的規(guī)范性文件作為指導(dǎo)PPP項目實施的依據(jù)。但是因該類規(guī)范性文件的位階與PPP項目的復(fù)雜性不匹配，而且個別規(guī)范存在不統(tǒng)一甚至沖突等情形，且更為重要的是，很多至關(guān)重要的問題無準確的法律依據(jù)，如土地使用問題、特許權(quán)行使邊界問題、項目產(chǎn)出驗收標準、績效考核標準等問題均無統(tǒng)一的法律依據(jù)。因此，應(yīng)當盡快制定PPP專門法律，作為該類項目爭端解決的依據(jù)，實現(xiàn)行穩(wěn)致遠，規(guī)范高質(zhì)量運行的目的。目前包含29條內(nèi)容的《解釋》規(guī)定，很難與多行業(yè)、多因素及復(fù)雜的PPP項目實踐相匹配。
（二）在審判實踐中完善《解釋》的內(nèi)容
建立相對完善的審判機制有助于“公平、公正”，“高效、便民、合理”地解決PPP項目爭議。因PPP項目的目的是為人民大眾提供高質(zhì)量滿意的公共產(chǎn)品與服務(wù)，應(yīng)樹立系統(tǒng)性思維架構(gòu)，充分認識并仔細考慮PPP項目全流程可能出現(xiàn)的各類問題，如PPP項目本身涉及的項目報建、工程設(shè)計、工程施工、竣工驗收、融資投資、運營管理等流程，涉及財務(wù)、稅收、法律、黨務(wù)政務(wù)、審計監(jiān)察等專業(yè)與環(huán)節(jié)，關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)將近20多種項目類別，每一類項目各有特點。因此，該類項目應(yīng)以系統(tǒng)論的思維模式，在項目初期通盤考慮，做到事前、事中及事后各個階段謹慎行事。在日后的審判實踐中應(yīng)及時總結(jié)積累經(jīng)驗，進行社會調(diào)研，制定更加公平公正合理的規(guī)制依據(jù)，公平公正地解決糾紛。
六、從“以人為本”角度裁判追求達到“無訟”境界
PPP項目具有社會性，即利他性、協(xié)作性、依賴性及高度自覺性等特征，應(yīng)重視與PPP項目相關(guān)的各項管理制度建設(shè)，提升PPP項目融資的持續(xù)性及安全性，發(fā)揮PPP項目提供公共服務(wù)的人民性特征。PPP項目相關(guān)法律與制度建設(shè)，應(yīng)高度重視如何能夠更加有效地實現(xiàn)“以人為本”的最終目的。提高PPP項目爭端解決的專業(yè)化水平，應(yīng)始終堅持“以人為本”的核心理念，而不是僅僅考慮企業(yè)的商業(yè)利潤、市場份額及戰(zhàn)略布局等因素。加強公眾參與制度建設(shè)，確保PPP項目周期全過程均有公眾的有效參與，包括當?shù)厝舜蟠怼⒄f(xié)委員、居委會、村民委員會代表、企業(yè)工會代表、社區(qū)代表等相關(guān)利益各方參與PPP項目全流程監(jiān)督，并建立相應(yīng)實體內(nèi)容制度與行權(quán)程序內(nèi)容制度，確保能夠務(wù)實地實施公眾監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)。政府方與社會資本方存在爭議，即可以非市場因素的方式解決，同時也更應(yīng)當考慮其他具有能夠平衡各方利益且能夠確保公正的爭議解決方式，達到解非息訟目的。
在PPP項目爭議解決的制度建設(shè)中，即使設(shè)計出再完善的程序架構(gòu)都會滯后于豐富多樣的實踐活動，仍會遇到各種新的問題而難以窮盡。只要秉承“以人為本”的核心理念，不忘初心、心系民眾，PPP項目各參與方均應(yīng)依規(guī)依約履行相應(yīng)義務(wù)。無論以民事合同訴諸民事法庭、民商仲裁、以行政協(xié)議訴諸行政法庭等方式解決糾紛，均會發(fā)生人力、財力、時間等訴訟成本，這些花費與付出某種意義上均屬于社會公眾為解決糾紛而付出的代價。為了避免發(fā)生各種潛在糾紛、規(guī)避各種風險，政府方與社會資本方及其他相關(guān)利益方，均應(yīng)從各自角度出發(fā)，盡職盡責，在為人民大眾利益的PPP事業(yè)中，共同協(xié)作，相互依賴，進而實現(xiàn)高度的自覺性，依法依規(guī)行使履行各自的權(quán)利義務(wù)，達到“無訟”才是解決PPP項目爭端的最高境界。應(yīng)當牢記“以人為本的核心理念，從切實維護公共利益的角度完善相關(guān)規(guī)制，才能實現(xiàn)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠，規(guī)范發(fā)展。
[1]見商務(wù)印書“萬有文庫”版本《管子》，1936年版，第二冊第八頁。
[2].第三屆中國PPP論壇，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP中心主任杰弗里·漢密爾頓接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者專訪的表述。http://ppp.chinadevelopment.com.cn/Pyaowen/2017/10/1181036.shtml。
[3]引自《“一帶一路”國家 PPP協(xié)議爭議解決機制經(jīng)驗借鑒》作者：田文靜、高振坤、田沈媛（金杜律師事務(wù)所）。
[4]引自《特許經(jīng)營協(xié)議爭議解決國際研討會會議紀要》https://www.lawxp.com/statute/s1780790.html。
[5]引自內(nèi)容同3。
[6].該觀點出自其所著的《國富論》這部著作。
[7].該觀點出自其所著的《就業(yè)、利息和貨幣通論》這部著作。
[8]該觀點出自其所著的《資本主義與自由》這部著作。
