財金〔2020〕13號文《政府與社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“13號文）是當(dāng)前PPP系列政策中最后一個，也是視角最獨特的PPP頂層政策框架。13號文從宏觀、中觀、微觀三個層面，全面地、重新系統(tǒng)化梳理PPP項目各層面關(guān)系，給出了績效管理特有的概念定義、理念與方法、評審原則、相關(guān)方職責(zé)、工作流程、業(yè)務(wù)模板等。行文流暢，文字洗煉，內(nèi)涵豐富。筆者認(rèn)為13號文有三個顯著特點：
第一,秉承財政預(yù)算績效管理，對接財預(yù)〔2020〕10號文）；
第二，按績效付費、結(jié)果導(dǎo)向、評價項目自身：不忘初心，方得始終，PPP項目旨在提供公共產(chǎn)業(yè)與服務(wù)，因此不僅要考核社會資本，也考核實施機(jī)構(gòu)；
第三，項目全生命周期管理-體現(xiàn)了系統(tǒng)思維，全面提升政府治理。
一、 秉承財政預(yù)算績效管理-PPP項目績效管理提升政府治理
13號文開篇以《中華人民共和國預(yù)算法》為上位法，引用《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號文）作為頂層思想指引。PPP促進(jìn)了政府治理的方方面面。我國現(xiàn)行部門預(yù)算分為4本預(yù)算，每本預(yù)算又都分為基礎(chǔ)預(yù)算和項目預(yù)算進(jìn)行編制。基礎(chǔ)預(yù)算主要包括人員支出、日常公用支出、其他支出等。對于非PPP項目，項目預(yù)算在編制時，首先要從已納入項目庫的項目清單中選擇項目，根據(jù)項目事前評估情況進(jìn)行排序和預(yù)算編制。比如大型基建、大型或?qū)ｍ椃?wù)采購、大型會議等。而在2015年新預(yù)算法生效后的４年期間，我國PPP則形成了一套區(qū)別于政府投資項目和財政預(yù)算項目的完整體系，PPP以一般公共預(yù)算支出的10%撬動社會資本融資，在與財政預(yù)算管理對接的同時，在政府治理層面涉及了廣泛的相關(guān)方。
繼PPP項目綜合信息平臺完善后，PPP績效管理以新的視角更加精細(xì)化地統(tǒng)籌了財政預(yù)算管理、行政和行業(yè)管理，項目管理、政府付費合同支付管理等。PPP績效管理是通往其他政府治理體系的接口和共享載體，包括發(fā)改-規(guī)劃國土、財政預(yù)算管理，行業(yè)管理，行政職能部門、區(qū)域級-項目群管理，十九個行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的管理、社會資本的項目公司管理。
二、 目標(biāo)導(dǎo)向、按績效付費；回歸初心，考核PPP項目產(chǎn)出
根據(jù)PPP合同，按績效考核支付合同對價，已成為共識。在1-3年的傳統(tǒng)土建工程建設(shè)合同，根據(jù)獨立的監(jiān)理工程師按月度監(jiān)理報告進(jìn)行計量考核與結(jié)算，當(dāng)項目竣工經(jīng)過一定手續(xù)后支付全部工程款項。對于期限長達(dá)10-30年的PPP合同，其支付條款、項目管理、合同履約邏輯有顯著不同，13號文為PPP項目管理制定了系統(tǒng)的全面指引。
有業(yè)內(nèi)專家注意到在13號文的附件4-建設(shè)期/運(yùn)營期績效評價共性指標(biāo)框架（參考）中，相對于2019年39號文征求意見稿，赫然出現(xiàn)了針對項目實施機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)打分表，這意味著PPP績效考核除了考核項目公司（社會資本）還要考核政府方，疑問：到底PPP項目績效考核，誰考核誰？那么，誰來評價實施機(jī)構(gòu)？以政府方或甲方監(jiān)督乙方的視角，一時想不通其中的邏輯關(guān)系。
筆者認(rèn)為：首先，需理念澄清和回顧初心。文件中“第二條 PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。”這意味著績效管理及績效評價的對象是項目。實施機(jī)構(gòu)也好、項目公司也好，各項工作都是為了完成項目產(chǎn)出，交付公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如，對于常見情形有政府方趕工期，項目策劃和論證不充分、前期手續(xù)不完備，簽約社會資本后被金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控部門發(fā)現(xiàn)、項目用地因管線遷改等無法落實而顯著影響工期造成各種間接損失，因可研夸大需求量（交通、水務(wù)）導(dǎo)致項目公司在運(yùn)營期間虧損環(huán)保回頭看屢次不達(dá)標(biāo)等。教科文衛(wèi)等公共服務(wù)行業(yè)的PPP項目，可能因?qū)嵤C(jī)構(gòu)行政效率低、管理不當(dāng)而導(dǎo)致群眾投訴等，故實施機(jī)構(gòu)也需要自評和整改。借鑒國際經(jīng)驗，世行貸款項目對每個項目的評估進(jìn)行系統(tǒng)化論證形成PAD項目評估報告，在項目準(zhǔn)備階段要對項目實施機(jī)構(gòu)PIU進(jìn)行能力評估，在貸款生效后項目實施階段，對每個項目進(jìn)行督導(dǎo)（supervision）的對象恰恰就是實施機(jī)構(gòu)，因為PIU要確保項目成功、對公共資金使用效率和效果負(fù)責(zé)。
在績效評價工作層面，引入第三方機(jī)構(gòu)的作用就顯得非常重要，形式上可避免利益沖突，還可協(xié)助公眾滿意度調(diào)查、組織績效考核分擔(dān)工作量、協(xié)助實施機(jī)構(gòu)對接上級和PPP行業(yè)主管（財政部門）、整理資料，數(shù)據(jù)統(tǒng)計，編制績效報告。具體原則、工作流程、績效指標(biāo)體系框架，13號文已經(jīng)非常清晰，而且善意提示供“參考”，應(yīng)尊重PPP合同本身。現(xiàn)實中，針對項目公司（社會資本）的考核內(nèi)容和細(xì)節(jié)肯定遠(yuǎn)大于實施機(jī)構(gòu)的。鑒于PPP支出由人大審議納入預(yù)算，建議特殊情況時由政府提請人大審議。
13號文從定義開始形成了自洽的項目全生命周期的全套體系。PPP項目績效管理定義范圍，“是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。”這個ＰＰＰ項目績效管理的定義完美體現(xiàn)了項目管理思維，管理大師彼得德魯克的經(jīng)典名著《mission, tasks and responsibilities》（《理念、任務(wù)和責(zé)任》），以及質(zhì)量管理大師戴明的PDCA 模型：計劃(plan)、執(zhí)行(do)、檢查(check)、處理(action）的完美詮釋。這相當(dāng)于頂層設(shè)計業(yè)務(wù)周期循環(huán)流程圖（參見筆者論文：“談?wù)劊校校许椖靠冃Ч芾?rdquo;將刊登于中國政府采購２０２０第四期）。
與項目績效管理最密切的三個主體是：1項目公司(社會資本)、2實施機(jī)構(gòu)（行業(yè)管理）、3財政部門（PPP主管）。在13號文第三條中，相對于2019年發(fā)布的征求意見稿39號文，對政府內(nèi)部管理的描述進(jìn)行了大幅度刪減和高度概括，調(diào)整后聚焦到以PPP項目為核心，原則約定了相關(guān)方職責(zé)和業(yè)務(wù)關(guān)系。實施機(jī)構(gòu)在行業(yè)主管部門指導(dǎo)下進(jìn)行具體績效管理的實施過程工作，各級財政部門主要負(fù)責(zé)制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。考慮到客觀獨立性、工作量、專業(yè)組織能力，具體工作可以聘請第三方機(jī)構(gòu)。
關(guān)于中期評估的規(guī)定“年度績效目標(biāo)是根據(jù)總體績效目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實現(xiàn)。”實際上給未來留下了更靈活合理的變更空間，對于與城市功能密切相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，例如：軌道交通、市政水電氣污水處理、醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)等可能在10-30年的合作期間，會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，城市布局與產(chǎn)城融合演變、教科文衛(wèi)、文化休閑、軟硬件和觀念變化而改變。雖然很多PPP合同設(shè)置了價格調(diào)整公式，每隔3-5年進(jìn)行中期評估就顯得非常重要，例如地鐵票價的調(diào)價聽證會。
第七條-第九條，提出的績效目標(biāo)設(shè)置原則簡潔清晰，便于業(yè)內(nèi)自行定制。需高度重視是年度績效目標(biāo)，該要求與更新版綜合信息平臺的錄入要求一致，對項目按年度考核的精細(xì)化管理提出了更高要求。在發(fā)起項目時，實施機(jī)構(gòu)可以從項目頂層目標(biāo)向下逐層分解，單體項目、打捆項目或片區(qū)綜合開發(fā)項目需要要符合上位規(guī)劃、概念策劃、工程可研，直至轉(zhuǎn)化到招標(biāo)文件與PPP項目合同中。在結(jié)果導(dǎo)向理念下，對PPP項目各階段到合同運(yùn)營期長期執(zhí)行，保持文件一致性帶來不小的挑戰(zhàn)。其中對于物有所值的提法強(qiáng)調(diào)了物有所值理念而不拘泥個別文件是個政策改進(jìn)。其中，ESG理念明顯借鑒了國際經(jīng)驗，環(huán)保問題往往被追求快速政績和商業(yè)利潤的相關(guān)方忽視，在我國新時代新發(fā)展歷史時期，應(yīng)該給予足夠的重視，投入合理的成本。
全文最后一條提示對于本指引發(fā)布前中標(biāo)的項目，沿用原有合同，指標(biāo)體系不完善的可以參照補(bǔ)充完善。而此后的，就需要按本指引實施。而在這個指引下，目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向和過程監(jiān)控的體系，可以說全終點就是起點，形成了各種管理體系的閉環(huán)。對于因各種原因早期合同中績效管理規(guī)定不完善的情況，建議及時談判簽字補(bǔ)充協(xié)議。
13號文的財政預(yù)算管理、結(jié)果導(dǎo)向、全生命周期三大理念在宏觀-中觀-微觀三個層面實現(xiàn)了全面貫穿。宏觀層面，主要是從預(yù)算法出發(fā)，對接了《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）的相關(guān)內(nèi)容，13號文的PPP項目管理范疇可作為10號文的延伸和子集，因為項目支出同樣納入財政預(yù)算管理。預(yù)算法中的財政預(yù)算支出的4本帳，PPP項目通常涉及到至少2本。中觀層面，PPP項目績效管理涉及到行業(yè)管理、財政管理、項目管理，全面回顧了PPP的各階段，以新的視角在時間維度上提綱挈領(lǐng)各階段項目任務(wù)和業(yè)務(wù)活動。結(jié)合新基建和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，通過績效管理可以提升區(qū)域行業(yè)管理水平。例如，提升區(qū)域醫(yī)療服務(wù)覆蓋水平、全流域水環(huán)境治理，都可以在績效管理過程中獲得長期運(yùn)營的數(shù)據(jù)來源進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用分析。微觀層面，具體PPP項目的績效考核的工作流程以及文化配發(fā)的附件模板，已經(jīng)可以全面指引績效管理各項具體工作了，具體的項目產(chǎn)出和考核內(nèi)容還是以PPP合同本身為準(zhǔn)。
來源：財政部PPP中心
