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《工程造價(jià)改革工作方案》對(duì)工程總承包項(xiàng)目的影響

2020-08-26 來(lái)源： PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決作者：姚宗國(guó)律師團(tuán)隊(duì)

2020年7月24日，住建部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<工程造價(jià)改革工作方案>的通知》（建辦標(biāo)〔2020〕38號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），向各省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、直轄市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（管）委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局印發(fā)《工程造價(jià)改革工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），要求前述部門按照《方案》制訂工程造價(jià)改革措施，積極推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。《方案》一出臺(tái)，引發(fā)工程建業(yè)行業(yè)激烈討論，特別是其中規(guī)定“取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”，讓不少人認(rèn)為工程定額即將取消，那么事實(shí)到底如何？《方案》施行后，又將對(duì)工程總承包項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生何種影響？本文將圍繞這些問(wèn)題，以建設(shè)工程律師的視角對(duì)《方案》進(jìn)行深入解讀并就《方案》對(duì)工程總承包項(xiàng)目的影響淺談薄見(jiàn)，歡迎各位留言討論。

一、工程造價(jià)改革試點(diǎn)范圍

《通知》規(guī)定，《方案》適用于全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，以及北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)有條件的國(guó)有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項(xiàng)目。意味著，非試點(diǎn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目和地域可不按《方案》執(zhí)行。

試點(diǎn)項(xiàng)目范圍	試點(diǎn)地域范圍
房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目	全國(guó)
有條件的國(guó)有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項(xiàng)目	北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)

深入解讀

我國(guó)《民法典》第一百五十三條第一款規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外。”《合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”由于《通知》屬于部門規(guī)范性文件，效力層級(jí)較低，且不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，實(shí)務(wù)落實(shí)中恐存在不少阻礙。同時(shí)《通知》施行后，如5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的國(guó)有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項(xiàng)目招標(biāo)，最高投標(biāo)限價(jià)仍按定額計(jì)價(jià)，也并不會(huì)產(chǎn)生招標(biāo)無(wú)效的法律后果。由此，為保障《方案》落實(shí)，相關(guān)配套的法律制度亦應(yīng)完善，工程造價(jià)改革工作仍任重而道遠(yuǎn)。

二、改革主要任務(wù)一：改進(jìn)工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)則

（一）計(jì)價(jià)方式發(fā)展歷程

我國(guó)工程計(jì)價(jià)模式以2003年7月1日施行的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2003）為分水嶺，由傳統(tǒng)的定額計(jì)價(jià)向國(guó)際通行的工程量清單計(jì)價(jià)開始轉(zhuǎn)變。截止目前，《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》先后經(jīng)歷了兩次修訂【《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2003）、《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2008）、《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）】。2013版的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》規(guī)定國(guó)有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)。

2001年11月5日，原建設(shè)部發(fā)布《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（建設(shè)部第107號(hào)令），專門對(duì)建筑工程施工階段的發(fā)包與承包計(jì)價(jià)進(jìn)行了規(guī)定。后住建部在2013年12月11日對(duì)該辦法進(jìn)行了修改，即自2014年2月1日施行至今的《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（2013）。《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》中對(duì)于施工發(fā)包與承包價(jià)計(jì)價(jià)已考慮到要由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，規(guī)定“建筑工程施工發(fā)包與承包價(jià)在政府宏觀調(diào)控下，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。”此次《方案》更加強(qiáng)調(diào)了由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成發(fā)承包價(jià)，意在減少政府參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，與國(guó)際接軌。

（二）《方案》新要求

隨著一帶一路戰(zhàn)略的發(fā)展，我國(guó)越來(lái)越多的建筑企業(yè)走出了國(guó)門。涉外工程項(xiàng)目越來(lái)越多，但隨之而來(lái)的因法律規(guī)定差異引發(fā)的糾紛也越來(lái)越多。工程造價(jià)作為發(fā)包人支付工程價(jià)款以及承包人主張工程價(jià)款的依據(jù)，對(duì)發(fā)承包雙方來(lái)說(shuō)都非常重要。科學(xué)、合理的工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)則有利于平衡發(fā)承包雙方的利益，減少糾紛，共建良好建筑市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)“增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)市場(chǎng)詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)談判能力，提升企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)企業(yè)“走出去”的目標(biāo)。

《方案》提出堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)際通行做法，從以下兩個(gè)方面具體落實(shí)改進(jìn)工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)則工作：

1. 修訂工程量計(jì)算規(guī)范，統(tǒng)一工程項(xiàng)目劃分、特征描述、計(jì)量規(guī)則和計(jì)算口徑。

我國(guó)工程量計(jì)算規(guī)范區(qū)分項(xiàng)目有不同的規(guī)范，例如《房屋建筑與裝飾工程工程量計(jì)算規(guī)范》（GB50854-2013）、《通用安裝工程工程量計(jì)算規(guī)范》（GB50856-2013）、《市政工程工程量計(jì)算規(guī)范》（GB50857-2013）、《園林綠化工程工程量計(jì)算規(guī)范》（GB50858-2013）。不同工程項(xiàng)目劃分、特征描述、計(jì)量規(guī)則和計(jì)算口徑不同，此次《方案》要求統(tǒng)一前述規(guī)范。

2. 修訂工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范，統(tǒng)一工程費(fèi)用組成和計(jì)價(jià)規(guī)則。

根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）3.1條的規(guī)定，采用工程量清單計(jì)價(jià)的工程，工程量清單采用的是綜合單價(jià)計(jì)價(jià)，工程造價(jià)由分部分項(xiàng)工程費(fèi)、措施項(xiàng)目費(fèi)、其他項(xiàng)目費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金組成。但是“措施項(xiàng)目中的安全文明施工費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金”不能作為競(jìng)爭(zhēng)性費(fèi)用。

對(duì)于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包項(xiàng)目，其特殊性決定了前述工程量計(jì)算規(guī)范和清單計(jì)價(jià)規(guī)范對(duì)其難以適用。為此，2019年12月13日，住建部發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包計(jì)價(jià)計(jì)量規(guī)范（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《總包工程計(jì)價(jià)計(jì)量規(guī)范》），專門對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包項(xiàng)目的計(jì)價(jià)計(jì)量進(jìn)行了規(guī)定。《總包工程計(jì)價(jià)計(jì)量規(guī)范》規(guī)定：工程總承包項(xiàng)目費(fèi)用由勘察費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、總承包其他費(fèi)組成。前述項(xiàng)目費(fèi)用均已包含成本、利潤(rùn)和稅金。同時(shí)，該規(guī)范還規(guī)定：1.應(yīng)采用總價(jià)合同，除合同另有約定外，合同價(jià)款不予調(diào)整。2.投標(biāo)人應(yīng)在項(xiàng)目清單上自主報(bào)價(jià)，形成價(jià)格清單。3.除另有規(guī)定和說(shuō)明者外，價(jià)格清單應(yīng)視為已經(jīng)包括完成該項(xiàng)目所列（或未列）的全部工程內(nèi)容。因此，在對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，應(yīng)注意總包工程的特殊規(guī)定。

深入解讀

《方案》規(guī)定改革工程計(jì)量和計(jì)價(jià)要通過(guò)增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)市場(chǎng)詢價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)談判來(lái)實(shí)現(xiàn)。不過(guò)現(xiàn)實(shí)是，采用工程量清單計(jì)價(jià)的工程項(xiàng)目工程總造價(jià)中的“措施項(xiàng)目中的安全文明施工費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金”這三類費(fèi)用并不在可以競(jìng)爭(zhēng)談判的費(fèi)用之列。在涉外工程項(xiàng)目中，國(guó)外的工程造價(jià)組成并非有這三類費(fèi)用，而且即便有，也并非都屬于不可競(jìng)爭(zhēng)談判的費(fèi)用。如要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格的規(guī)則，對(duì)于涉外項(xiàng)目，該如何把握“從國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)際通行做法”的尺度是隨之亟待解決的問(wèn)題。

三、改革主要任務(wù)二：完善工程計(jì)價(jià)依據(jù)發(fā)布機(jī)制

（一）一取消一逐步停止

所謂“一取消一逐步停止”是指“取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”。《方案》在第二項(xiàng)主要任務(wù)中提及了“概算定額”、“預(yù)算定額”、“估算指標(biāo)”、 “最高投標(biāo)限價(jià)”多個(gè)與“定額”相關(guān)的專業(yè)用語(yǔ)。為進(jìn)一步理解前述用語(yǔ)與“定額”之間的關(guān)系，以下我們先對(duì)建設(shè)工程定額制度進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。

根據(jù)《建設(shè)工程定額管理辦法》第三條的規(guī)定，建設(shè)工程定額是指在正常施工條件下完成規(guī)定計(jì)量單位的合格建筑安裝工程所消耗的人工、材料、施工機(jī)具臺(tái)班、工期天數(shù)及相關(guān)費(fèi)率等的數(shù)量基準(zhǔn)。同時(shí)根據(jù)該條規(guī)定，建設(shè)工程定額是國(guó)有資金投資工程編制投資估算、設(shè)計(jì)概算和最高投標(biāo)限價(jià)的依據(jù)，對(duì)其他工程僅供參考。

不同階段適用不同的定額標(biāo)準(zhǔn)，《方案》對(duì)不同定額標(biāo)準(zhǔn)改革要求亦不同，具體如下：

工程項(xiàng)目階段	定額標(biāo)準(zhǔn)	《方案》改革要求
工程規(guī)劃與可行性研究報(bào)告階段	估算指標(biāo)	優(yōu)化
初步設(shè)計(jì)與技術(shù)設(shè)計(jì)階段	概算定額	優(yōu)化
施工圖設(shè)計(jì)階段	預(yù)算定額	逐步停止發(fā)布

深入解讀

一直以來(lái)，建設(shè)工程定額的滯后性、限制競(jìng)爭(zhēng)性等弊端為大家所詬病，但是建設(shè)工程定額已在我國(guó)實(shí)行多年，并在我國(guó)建筑市場(chǎng)發(fā)展初期，乃至現(xiàn)在仍發(fā)揮著重要作用，并非可以全部取消。對(duì)于承包單位而言，有時(shí)選擇定額計(jì)價(jià)反而更有利，例如在人工費(fèi)下跌時(shí)，適用定額，承包人便可以多主張人工費(fèi)用，當(dāng)然這種定額也存在一定的弊端，就是當(dāng)市場(chǎng)人工費(fèi)用上漲時(shí)，承包人便難以爭(zhēng)取更多的利益。定額的另一個(gè)重要作用，便是在發(fā)承包雙方對(duì)相關(guān)項(xiàng)目?jī)r(jià)款沒(méi)有約定或者約定不明時(shí)，定額能起到定分止?fàn)幍淖饔谩！睹穹ǖ洹返谖灏僖皇粭l規(guī)定：“當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確，依據(jù)前條規(guī)定仍不能確定的，適用下列規(guī)定：（二）價(jià)款或者報(bào)酬不明確的，按照訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行；依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的，依照規(guī)定履行。……”《合法》第六十二條規(guī)定亦是如此規(guī)定。此時(shí)，定額價(jià)便可作為雙方解決價(jià)款爭(zhēng)議的依據(jù)。

（二）完善市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布機(jī)制

為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，完善市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布機(jī)制是基礎(chǔ)。《方案》針對(duì)完善市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布機(jī)制提出要求搭建市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布平臺(tái)，統(tǒng)一信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。目前，我國(guó)尚未建立起國(guó)家層面的建設(shè)工程市場(chǎng)價(jià)格信息系統(tǒng)，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)有相關(guān)的機(jī)械臺(tái)班市場(chǎng)價(jià)格信息，但畢竟不是官方數(shù)據(jù)，難以作為參考依據(jù)。除此之外，《方案》還提出鼓勵(lì)企事業(yè)單位通過(guò)信息平臺(tái)發(fā)布各自的人工、材料、機(jī)械臺(tái)班市場(chǎng)價(jià)格信息，供市場(chǎng)主體選擇，但同時(shí)也規(guī)定加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布行為監(jiān)管，嚴(yán)格信息發(fā)布單位主體責(zé)任。這意味著企事業(yè)單位在通過(guò)信息平臺(tái)發(fā)布自己的人工、材料、機(jī)械臺(tái)班市場(chǎng)價(jià)格信息時(shí)并非可以隨心所欲。

深入解讀

通過(guò)企事業(yè)單位在信息平臺(tái)發(fā)布的人、材、機(jī)價(jià) 格信息，配以政府相關(guān)部門對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布行為的監(jiān)管，能夠在一定程度上有效防止不合理的低價(jià)競(jìng)標(biāo)以及不平衡報(bào)價(jià)的現(xiàn)象發(fā)生。但是，由于企事業(yè)單位發(fā)布的價(jià)格信息本身具有一定的主觀性，且會(huì)隨著市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)而變動(dòng)，因此該價(jià)格并不能作為評(píng)判承包單位投標(biāo)價(jià)是否合理的依據(jù)。

同時(shí)，由于我國(guó)建筑企業(yè)的工程管理水平不一，并非所有企業(yè)均有自己的價(jià)格信息體系，且價(jià)格信息本身具有一定的商業(yè)秘密屬性，因此想讓企事業(yè)主動(dòng)公開價(jià)格信息在實(shí)踐中恐存在一定難度。

另外，《方案》還對(duì)信息發(fā)布單位主體責(zé)任進(jìn)行了原則性規(guī)定，雖然沒(méi)有規(guī)定具體的責(zé)任內(nèi)容，但是相較于公布不實(shí)價(jià)格信息需承擔(dān)責(zé)任，企事業(yè)單位更愿意選擇不公布價(jià)格信息不承擔(dān)責(zé)任，因此，如何制定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范制度減輕企事業(yè)對(duì)公布價(jià)格需承擔(dān)責(zé)任的顧慮，提高企事業(yè)單位主動(dòng)對(duì)外公布價(jià)格信息的積極性亦是本次改革應(yīng)同時(shí)考慮的問(wèn)題。

最后，對(duì)于企事業(yè)單位主動(dòng)公開價(jià)格信息的行為性質(zhì)，這是一種要約邀請(qǐng)還是一種要約？還是均不構(gòu)成？如承包人在信息平臺(tái)發(fā)布人、材、機(jī)價(jià)格信息后，發(fā)包人要求承包人按其發(fā)布價(jià)格簽約，承包人是否有權(quán)拒絕？如企事業(yè)單位為免除自己發(fā)布信息不實(shí)的責(zé)任，在公開價(jià)格信息時(shí)亦附加一些免責(zé)條款，那么這些免責(zé)條款能否作為企事業(yè)單位免責(zé)的正當(dāng)理由？這些都是需要進(jìn)一步研究和解決的問(wèn)題。

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